新管理主义的反思与批判——从政府组织与管理的创新谈起，本文主要内容关键词为：主义论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-39文献标识码：A文章编号：1008-7621(2013)02-0036-05
一、前言
新管理主义或新公共管理是20世纪80年代兴起的管理思潮，其所推动的“政府再造运动”，是有鉴于“官僚失灵”，而引进企业管理方法，向企业学习，企图以此改进政府组织与管理的效能与效率。
事实上，新管理主义侧重技术理性与市场导向的观点，预设了稳定、竞争、理性、效率、回应力等核心价值，或能对照出传统官僚体制的缺失。例如以所谓的“顾客导向”取代传统的“层级导向”，表面看似合理，实际上却疏漏不少，如在政治学上暴露若干理论上的难题，“顾客导向”概念，把公民角色看做顾客角色，无异于将公共事务的主人所应尽的责任，推向等待服务的顾客享受的态度，这种消费主义的精神，在企业管理上或许行得通，但在公共事务方面，则是严重的缺失，尤其较之在强调“公民参与”重要性的民主理论，或主张“组织的公民行为”理论，更突显新管理主义是一种“单向度的理论”，或“工具性理论”的取向。
二、新管理主义的理论背景与方法论基础
任何一种理论的形成有其外在社会环境因素，亦有理论发展过程中的内在逻辑因素。从公共行政理论与实务的发展过程而言，新管理主义在20世纪80年代的兴起也有其理论背景和方法论基础。
(一)理论概念形成背景的外在因素
20世纪80年代的新管理主义相信市场规则，源源流长，近因可从1945年二战结束后论起。由于战争结束，百废待举。为刺激民间消费，政府扩大投资，积极拯救经济大恐慌，于是凯恩斯以“总体经济学”掀起“凯恩斯学派革命”，不但拯救了资本主义国家，也避免了沦为计划经济的命运[1]。
1944年，F.A.Hayek出版《到奴役之路》(The Road to Serfdom)，由于其强调市场机制的功能，反对官僚体制的规模与权力的扩大化，在当时因社会需求实用性不如凯恩斯，而未受到重视。直到70年代两次石油危机，凯恩斯理论无法解释通货膨胀与经济萧条同时并存的矛盾现象，人们开始注意到Hayek的理论，Hayek因此在1974年得到诺贝尔经济学奖。1976年Milton Friedman也得到诺贝尔经济学奖。这两位经济学家都反对凯恩斯主张的“政府积极有为”。1980年Milton Friedman与Rose Friedman合著《选择自由》(Free to Choose)更为市场经济提供了理论基础。1979年英国首相撒切尔夫人上台，即以Hayek的《到奴役之路》为师，并与1980年美国总统里根共同开启“供给面经济学”，奠定了20世纪80年代新公共管理与政府再造的理论基础。
2008年美国发生金融海啸的危机，当年诺贝尔经济学奖得主克鲁曼(Paul Robin Krugman)，亦为当代新凯恩斯学派代表，即评论此一灾难应追溯到80年代的美国里根总统的经济政策。
(二)理论概念形成背景的内在因素
80年代所谓的新管理主义或新公共管理/政府再造理论，在管理学上强调竞争力、效率、利润、生产力等等片面性的概念，在政治理论基础上显得十分脆弱，经不起考验，例如将公民导向视为顾客导向，将公共利益简化为个人利益的整合，政府扮演导航者的角色等等，这些主张与当代民主理论背道而驰。
其实，在80年代对公共行政理论与实务的探讨，有1988年的第二次新公共行政会议和1983年的“黑堡宣言”(Blacksburg Manifesto)。这两类行政学理论与实务的探讨，充分凸显了与新公共管理许多不同的理论或概念取向。前者的论点与1968年第一次新公共行政会议大致相通，可概括如下五点：公共哲学的建构、行政伦理的重视、社会公平的倡导，公民精神与公民参与、主张方法论上的“后逻辑实证论”[2]102-108。至于“黑堡宣言”的论点，大致上可以归纳为以下四点：文官集团的代表性及其专业权威；尊重市场机制，反对小而美的政府；强调“公共利益”的重要性及文官应有的角色；方法论上强调规范价值与理论的建构[2]111-114。
从以上的说明中可以了解到一个现象，即在80年代英美两国流行新右派的理论，或许有他们的时代背景，即使如此也不应将他们的理论观点视为真理，全然不顾后现代理论的真实性具有脉络性(context)，难有所谓的普遍真理价值。
从理论建构的内在因素观之，新管理主义或新公共管理的理论偏向“新古典经济学”或“经济的理性主义”(economic rationalism)，其中有三大理论成为它们的基础背景：公共选择理论(public choice theory)、主理人—代理人理论(principal-agent theory)、交易成本理论(tranction cost theory)[2]117-120。这三大理论背后的假定有四：(1)人性是自利的；(2)人是有限理性的；(3)投机主义的动机难以避免；(4)主理人与代理人之间的契约关系是代理理论的基本分析单位。这四个假定与后来崛起的“新公共服务”理论(new public service theory)和“公共行政的社会建构”途径(The Social Construction of Public Administration Approach)均有所不同，对公共行政理论与实务的意义诠释自然有所不同。
(三)新管理主义或新公共管理的方法论基础
从科学哲学的角度分析，新公共管理理论预设了有纯粹客观的真理可以让我们去追求或实证，因而有所谓技术的普遍性可以通行于不同的环境而维持相同的意义。这种方法论的预设，其实即为“牛顿物理学典范”的认识论，其方法论基础亦为逻辑实证论或后来所称的逻辑经验论。
笔者前面所介绍的两次新公共行政会议、黑堡宣言、新公共服务及公共行政的社会建构途径等理论观点均代表与“爱因斯坦典范”相关的“自然论”(naturalism)，强调从纯粹客观到多观点透视的研究途径，主张研究、实验、方法或理性过程是不可能中立或客观的，经验研究的客观性成为一种妄想、幻觉和诱人上当的东西。然而，用主观性取而代之并不适当，用多观点透视比较恰当，意味同一现象的多重观点，多元实体的建构。
笔者深信，行政学的研究只有超越实证论，才能超越技术理性或实用理性的思维，因此在方法论上宜多注意爱因斯坦典范的相对论、量子理论与混沌理论所形成的世界观或认识论，这些观点与中国传统儒释道的世界观或认识论相通，以建构有中国特色的行政理论与实务，而普及影响于西方世界。
三、对新管理主义理论的反思与批判
新管理主义在前述理论形成的内外背景下，可以看出，从Adam Smith的《国富论》出版以来，西方文化这300年来，政府与市场的关系，主张自由放任发展到干预管制，又从干预管制回到自由放任。新公共管理的理论观点，不过是西方文化思想演变过程中的一个阶段性浪花，不能把一时流行的理论观点视作真理而无限扩大。此时此刻，我们都见证了所谓“新公共管理”已经不新了，正是反思与批判的时候。笔者从以下九点对新管理主义有关政府组织与管理的主张进行批判反思。
1.导航式政府的问题在哪里。新公共管理强调政府少管事，只负责把稳方向的工作，将许多公共功能以契约方式外包给非政府部门或第三部门执行，其所引起的纠纷，最高法院判定不须经由行政程序处分，因为它们已不具备公务机关的特性，公务员无须为不法行为与服务不周负任何责任，而私人企业也因代替国家行事的身份，获得政府监督的豁免权，市场的规范也降低了[3]。其次，政府的角色也不能像GPS那样片面地导航，它必须制造或提供平台给政治社群中各利益团体或非营利组织表达意见或利益，逐渐形成公共政策，并建立政治社群的使命或方向感，否则政府单方面导航，有失民主理论的公民参与原则。
2.企业精神政府的片面性何在。政府的主要目的是导航而非划桨，将导致政治与行政二分，彼此将失去互信感，政务官很可能将因政治因素而任用的官员塞进行政结构，威胁资深行政人员[2]189。其次，强调竞争才有效率，但政府与人民的互动并非完全是自由竞争的市场，公权力往往具有独占性或垄断性与强制性，例如强制服兵役、征税等等公共事务功能，毫无竞争性可言，人民若有不满只有依法提出诉愿或行政诉讼，再不然就等待下一次的选举，使执政党下台。再次，企业竞争重视效率和利润的目标，政府的所作所为没有那么简单，效率是为了什么目标？效率如果不符合民主或正义的原则，将违背民意。而且没有利润而符合正义原则的公共事务，政府也有责任去做，与企业精神无关。
3.顾客导向政府的观念错在哪里。把公民当作顾客看待，是很严重的问题。顾客是等待服务的消费者，是对产品或服务的最终检验者或评价者，当产品或服务未提供之前，要提供什么类型或品质的内容，这种管理上的策略，只有作为老板的主人才要负全盘的责任。民主时代政治社群的老板是公民，他们要通过公民参与表达政治愿景或政治利益，形成公共政策，不能消极等待政策出台才来评价其优劣后果。何况公民与政府之间的关系不限于交易买卖的功利关系，政治社群未来的或长期的利益，生命寄托的理想意义之塑造，公共精神的凝聚与整合，凡此均超越短暂的功利境界。
4.市场基本教义派的固执性何在。新管理主义提倡企业精神政府和顾客导向政府，预设经济理性的思维模式，扩大市场机制的功能，以及技术理性的普遍真理性。对此，George Soros在《全球资本主义危机》引言中有如下的批评：“市场基本教义错误解释市场的运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险。”[4]20“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来他们不应该出现的活动范围之内。”[4]21“我所谓的非市场部门是指无法透过市场表现的社会的集体利益或社会价值。……有些事情我们可以个别自行决定，但有别的事情只能用集体方式处理。作为一名市场参与者，我总是尽量提高我的利润。但作为一名公民，我关注的是社会价值：和平、正义和自由等等。我无法以市场参与者的身份发挥这些价值观。”[4]23“有些功能既不能，也不应完全由市场力量操控。这些功能包括人生中许多重要的东西，如道德价值观、家庭伦理以及美学和思想上的成就等。但市场基本教义却不断以思想帝国主义的姿态向这些范畴扩张其影响力。根据市场基本教义，所有社会活动和人类互动都应该视为交易性、契约性的行为，要用钱这个公因素来衡量其价值。所有活动都尽量交由争取最高利润的竞争这只‘看不见的手’来调控，任何比这只‘看不见的手’更具干预性的东西都不能接受。”[4]24
以上Soros对市场基本教义的批评，直指新管理主义的核心价值。可以看作贯穿本文的基本概念。
5.政府规模的大小问题。新公共管理主张“小就是美”(small is beautiful)，政府的规模要小，这种见解实际上不顾国情和历史文化发展阶段。试问一国人民连自动自发排队的习惯都建立不起来，政府不介入，岂不任其自生自乱而自灭。何况公共部门发展的趋势具有一种内在的扩大趋势：(1)德国经济学家A.Wagner 一百多年前预言：进入工业化以后，经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀，这一规律在50年-100年以后仍将发生作用。后来许多经济学家的研究都验证了此——瓦格纳定理。(2)美国第一位诺贝尔奖得主Paul A.Samuelson对战后美国公共部门膨胀的历史经济研究后预言，在将来的岁月里，不管哪一个政党执政，政府支出上升的趋向多半会继续下去，并将至少占GNP的25%。(3)尤其是社会福利支出在西方市场经济国家或社会主义国家都呈现出膨胀的趋势。而公共产品的特性与市场失灵的现象更需要政府的介入，使公共支出不断膨胀[5]。
Peter Drucker在1995年出版《巨变时代的管理》有一段这样的话：“本世纪建构的大政府，无论是在道德上或财政上都已破产，它没有达成承诺，但它的继承者不可能是小政府……我们需要有效的政府……这正是所有已开发国家的选民所大声疾呼的”[6]。所谓的“保姆政府”(nanny state)仍然是开发或已开发国家的现实情势。
由以上说明可见，政府规模的大小不是数量的问题，而是随当时当地政府与经济、社会之间的关系，作出质的判断所决定的适度规模或有效规模的问题。
6.绩效结果与流程控制的均衡问题。新公共管理强调人员是自利的，组织内部是竞争的，为求目标的达成，或绩效结果的有效完成，往往否定官僚体制内部控制的功能，并疏忽法规的正面功能，主张松绑以求绩效结果。这在法治不健全的国家，松绑的结果，反而因人员缺乏自律，带来严重的贪污腐败。
为求绩效结果，并非简单松绑足以济事，至少要与流程控制维持适当的均衡。控制过严将产生过度本位主义，人员缺少组织的整体感，或有机的一体之感，因而形成(1)人员片断性思考；(2)对于短期利益和长期弊害之间的时间差距盲无所知；(3)人员的心智模式养成“训练有素的无能”(skilled incompetence)不敢深入质疑复杂的问题，或看上级指示办事，而非针对组织外在的客观形势，因应危机处理[7]30-31;210。
组织绩效结果的追求，并非依靠流程控制的松绑即能达成目标。当组织严密控制时，人员投入组织则抱着疏离或异化的态度；当组织以功利的价格吸引人才时，人员投入组织则抱着计较的态度；只有当人员由下而上深度的会谈(dialogue)形成共同关切的愿景时，人员才会有意义的奉献组织，并培养共同承担风险与实验的精神[2]236;255;271。由此可见，新公共管理的功利思想是否真正有助于组织的绩效结果，尚有许多疑问。如何使组织中人员愿意奉献组织，过着有意义的工作生活，或许才是绩效结果的真正考验。
7.生产过程中的伦理问题。新管理主义强调生产过程中的效率和利润，往往在竞争中形成人员之间的互不信任，缺乏社会资本的累积，使任何政府再造与组织结构的转型，最后都将造成“自我挫败”的命运。
这种忽视伦理的现象，公共组织成为生产性的组织，是一种分散的集体，没有内聚力的集体，表面上虽有形式上的互动，却无彼此信任的社会资本作为内在凝聚的力量，反而造成疏离或异化的反效果。
这种面对面的社会曾被称作“小世界”(microcosmos)，如果将小世界得以凝聚的一些规矩，一成不改、毫无限制地应用到“大世界”(macro-cosmos)，即任何个别心智所无法掌控的文明秩序，则势将摧毁这个大世界；相反地，如果将大世界的规矩，应用到一些人际关系较为亲密的团体里，则势将压碎这些小团体[8]。Hayek认为我们必须学习同时生活在两个世界里。
其实Hayek没有说出也很难说出，这两种大小世界规范使用的时机和对象。中国人早已指出德治和法治的不同功能，孔子曰：“道之以德，齐之以礼，有耻且格；道之以政，齐之以刑，民免而无耻。”德治与法治是互补的，不是互斥的。如何把生产性组织转化为“伦理的社群”(ethical community)[9]以降低组织内部异化或疏离的问题，实为管理人员的一大挑战。
8.自利动机与公共精神的调和问题。新公共管理主张自利的动机有利于竞争，有竞争才有效率。实际上未必如此。Fredrickson[10]、Rimmerman[11]以及Box[12]的研究都说明了“志愿主义”与“个人自发的行动”对于公部门的稳定与效能具有相当的作用。社会性与利他行为以及“组织的公民行为”(organizational citizenship)对于促进公共组织的服务品质是必需的条件。
新公共管理的自利动机与200多年来功利主义理论的预设相同，认定公共利益即等于个人利益的加总。事实上，这只是一种静态的分析，无视于个人在互动过程中，虽可以坚持自利的动机，但更可能受到理智上和情感上的启迪而接受利他亦能自利的见解，以及出现以整体利益为考量的行为表现。这就是一种动态的分析[13]。
Jane Mansbridge和Michael Sandel两人对于民主的公民精神提出公民超越自利，关注较大的公共利益，采取宽广而更长期的观点，需要公共事务的知识，以及关怀整体的归属意识，并与命运休戚相关的社群具有道德上的连结。[14]Mansbridge辩称，政治上的利他精神或公共精神是政治系统的粘合剂，具有爱心与责任感。他说：“假如我通过同理心(爱)使你我都好，我不可能有伤害你的行动。假如我爱国而使集体皆好，我将为那个好而放弃个人的利益。假如我效命于合作规范的原则，我将因责任的理由而放弃自利”[15]。
由以上的分析，可见个人价值与社会价值不同，社会价值并不等同于个人价值之和，亦难以用功利方法来计算，两者之间的分析单位不同，不能随意推论。其次，人有自利的一面，亦有利他的一面，自利的假定有助于竞争；而利他的假定有助于合作，必须整体观照，勿陷于单向度的思维。
9.公民责任的学习与培养问题。公民与政府之间的关系，不能仅限于企业界买卖之间单纯的关系，或让政府沿街叫卖产品(hawking products)那样单纯。公民对于政府的“正当性”(legitimacy)评价，不限于行政效率或服务品质，还有贫富不均、权力集中于少数人等等问题。
90年代的台湾在学界与政界“顾客导向”的误导下，政客为了选票讨好作为“顾客”的公民，早已养成公民丧失责任感的民粹风潮。而中国大陆在“振兴中华”民族主义精神凝聚下，固然有了大国崛起的初步成就，但欲速则不达，德国人需要两三个月的训练才有资格开动车，中国人10天就行了。两岸的中国人，一边学习民主政治，为了选票和执政机会，民主变成民粹；一边为了振兴中华，却未记取“大跃进”的惨痛教训。两岸都失去培养公共精神的专业主义精神和慢工出细活的专业规范。
公民责任需要在公共问题的参与中学习成长，有正义才有使公民积极参与的情绪，而为了避免公民参与的假象，尚需加强公开审议与民主对话的过程，以促进团结，消弭差异，进一步提高公共政策执行的效率[16]。
以上九个问题，虽未能完全穷尽新管理主义或新公共管理及政府再造的理论观点，大体上都是它们重要的或核心的内容，值得进一步反思与批判，并与时俱进，创造新的理论探讨。
四、结论与前瞻：发展具有公共性的管理理论
在本文结论中，笔者将扼要提出以下研究结论及今后行政理论可以再补充发展的方向。
1.市场基本教义基本上把社会的公共性解构，失去公共关怀的民主核心价值。
2.新管理主义预设“工具性的实用主义”(instrumental pragmatism)，将易于破坏社会资本的建立，使公共理性难以树立起来。
3.过度理性主义忽略“默会知识”(tacit knowledge)的直观能力和培养组织过程中的民主治理、公民参与和社会正义等价值的重要性。
4.公共行政实务不能成为利益集团的统治工具，公民参与和公共审议的能力益发重要，其价值不亚于效能与效率，生产力与利润率。
5.个人主义与社群意识均衡发展有助于公民社会的建立，而公民社会的成熟和公共关怀的促进，是民主健全的基础。
6.公民社会不仅止于市场与消费的社会，如何培养具有公共意识和互信合作的伦理精神，将胜于康德所批判的“理性的魔鬼”。
以上六大问题，凸显了当代公共行政理论必须将管理主义和民主理论结合起来的迫切要求。突破工具理性的价值观，建立以人为目的的人文主义精神，有效累积雄厚的社会资本，建立起成熟的、健全的公民社会，才能促进政府再造的有效发展。
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