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一、改革开放以来决策科学化进程的简要回顾
改革开放以来，以决策科学化为目标的决策制度和决策方式的改革，作为我国政治体制改革一个重要方面，取得了一系列突破性的进展。
1980年8月， 邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，揭开了我国政治体制改革的序幕。在这篇讲话中，邓小平同志列举并逐一剖析了我国领导制度的五大弊端，即官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和特权现象，这是对旧的决策体制一次集中的、深刻的批判。在邓小平同志看来，要克服这些弊端，根本的是要从制度上解决问题。
决策体制的改革成为政治体制改革的先导，离不开两个大背景的烘托。一个是权力下放。权力下放是政体改革伊始就提出的一个重要的改革措施，其着眼点是调动基层和企事业单位干部群众的积极性，是哪一级的事情，就由那一级决定和执行。因此，权力下放的核心是下放决策权，打破计划经济体制下形成的高度集中的决策模式，建立起各负其责的、民主的决策体制。没有这一条，整个决策体制就是一潭死水。随着权力下放的逐步推进，决策体制的改革势在必行。另一个是决策环境的改变。改革开放越是深入，决策的复杂性、艰巨性就越大，对决策精度的要求也就越高。许多新情况、新问题是过去从未遇到的，凭借个人经验和传统的定性判断，无法适应迅速变化的形势，难以胜任不断增大的决策压力，稍有不慎，就会失之毫厘，谬以千里。因此必须改革旧的决策体制，包括决策制度和决策手段。决策环境的改变是一个不间断的动态过程，决策体制的改革也必须相应地动态跟进。
决策体制的改革除了实行权力下放、分级决策以外，主要是制度和方式方法的调整，在很大程度上是“软性”的，不易量化。正因为如此，决策体制改革目标的确定，也经历了一个摸索的过程。从邓小平同志1980年8月的讲话，到1982年党的十二大，都是从健全党内民主集中制，使党内政治生活正常化的角度阐述决策体制改革的必要性和目的性。以后在这个问题上的种种探索也主要致力于对“文化大革命”破坏民主集中制的批判和纠正。直到1986年7 月全国软科学研究工作座谈会召开，在党中央的支持下，首次对“决策科学化”做了专题性的深入探讨，决策体制改革才以“决策科学化”定义，完成了目标定位。与此同时，我国的决策科学研究也进入了一个新阶段。
“决策科学化”是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。
改革开放这20年，我国各级领导层的决策科学化主要在以下四个层面推进。
第一个层面是决策观念的转变。
改革开放以前，由于长期实行高度集中的管理体制，“一言堂”、“个人说了算”已经成为决策中的习惯定式。改革开放后实行权力下放、分级决策，首先遇到的就是观念的障碍。相当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解，仍然用小生产的狭隘眼光判断事物，指挥行政。为了推动观念转变，中央政府主要做了三项工作。一是积极鼓励软科学研究，结合中国行政管理体制的特点，建立起新的决策理论，形成支持科学决策的知识体系，破旧立新。二是普遍进行干部培训，以普及决策科学为重点全面提高各级领导干部的素质，强化决策者的科学决策意识和技能。三是身体力行，率先垂范，在宏观决策中注重程序化的多方案论证，把决策科学化付诸实践。改革开放后的许多重大决策，如农村改革与发展、价格体系改革、沿海梯次开放、高科技跟踪发展、产业结构调整、三峡工程建设等，都是在集中专家及各方面意见的基础上，权衡利弊，最终形成决策的。时至今日，不经过深入的调查研究不决策，不经过系统的咨询论证不决策，不充分征求各方面意见不决策的“三不决策原则”，开始成为越来越多的负责干部的自觉意识。
第二个层面是决策制度的完善。
决策制度的完善既包括建立健全属于决策体制内部的具体制度，也包括从制度层次上改善决策的大环境。废除干部领导职务的终身制，实行党政分开、政企分开和权力下放等，都是重要的制度建设，直接关系到决策范围和决策权限的变更。随着改革开放的推进，在各级行政层次之间进行过多次事权划分的调整，并以文件的形式确认下来，从制度上打破了权力的过分集中。重大的基建、技改、引进项目，过去都是由有关政府部门独立审批，现在一般都要先经过由专家组成的专门机构审查、评估，再由政府部门批准立项。各级人民代表大会都制定了议事规则，对同级政府提请审议的议案有明确的审议程序和时限，以前极少有过的“否决”现象，现在则时常可以见到。大量的行政事务，过去长期由党委包揽，实行“一元化”领导，现在则由政府决策，还政于政。随着各级决策层逐步推行政务公开，决策制度建设日趋完善。
第三个层面是决策辅助机构的建立。
80年代中国各级政府及其所属部门普遍建立了政策研究机构和信息处理中心，一时成为一道亮丽的风景线。这些研究室、信息处的职能定位，就是要为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证，以辅助决策。有些政策研究机构如原国务院农村发展研究中心，在这方面发挥过重要作用，成为中央推进农村改革、制定农业和农村政策得力的智囊团。但还有很多这样的机构，辅助决策的功能并未有效发挥，蜕变为起草文件和报告的秘书班子。因此，如何利用好这些智囊机构，仍然是决策层需要进一步解决的问题。但不管怎样，决策辅助机构的大量涌现，本身就是一个重大的突破。
90年代以来，随着计算机的普及和网络的开通，信息流在各级政府间越来越通畅，于决策的作用也越来越明显，这与各级政府信息机构的迅速发展和有效工作是分不开的。仅就辅助决策而言，目前信息机构比研究机构效用更突出。此外，社会上各种信息、调查、咨询机构近年来也纷纷出现，加入了辅助决策的行列。
第四个层面是决策手段的现代化。
系统论、控制论、信息论、未来学等一批新兴理论，为决策行为提供了新的方法论，推动决策科学向更高层次发展。计算机作为电子时代的逻辑与计算工具，对决策过程产生了极大的影响。绝大部分市县及发达地区的乡镇已经联网，或直接或间接地与上级直至中央政府保持沟通，为决策源源不断地提供各种信息。问卷调查、数据统计、模型分析等已经被越来越多地在决策中采用。所有这些导致了一种明显的变化，即决策过程中宏观、系统、定量分析的内容逐渐增多，研究、评估、论证的成份明显增大。
纵观20年决策科学化的进程，可以得出这样的结论：我们已经实现了由经验决策为主向科学决策为主的战略性转轨。
然而，这一转轨毕竟是初步的，我国决策体制的改革并没有到位。一方面，决策者观念的转变和素质的提高需要一个过程。另一方面，决策体制改革无法脱离政治体制改革的整体进程而一枝独秀。审观目前的状况，决策科学化方面主要的不足有如下几点：
其一，战术研究多，战略规划少。许多政府官员仍然习惯于“事务主义”。在他们看来，所谓决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等，决策视野狭窄，方案论证就事论事，缺乏宏观性、战略性的决策意识。一些行业重复建设严重，生产能力过剩且难以形成规模；一些地方忽视长远目标和总体规划，导致某些项目建成几年就已经落后，如此等等，违背了科学决策的本意。造成这种状况的原因之一，是现行干部管理体制存在弊端，极易诱发干部的短期行为。
其二，辅助决策机构没有得到有效利用。关于这一点，前面已有提及，恕不赘述。时至今日，决策水平的高低，在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及该系统利用程度的高低。问题的严重性即在于此。
其三，决策的民主化程度偏低。决策科学化首先要求民主化，没有充分的民主，就不能广开言路，集思广益，就不能最大限度地发挥创造力。不少决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出，他们似乎就主意已定，把自己的观点早早托出。于是，专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员们只好去做“命题作文”，或者以论证的形式去诠释，或者只是做一些小的修修补补，领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会，事先并没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究，与其说是“论证”，不如说是“通报”，与会者的意见也就只能是意向性的了。这种决策方式，只不过是将过去的一人“拍脑袋”变为集体“拍脑袋”，最终仍然是“拍脑袋”。
其四，决策系统内部结构不尽合理。表现之一是决策的专业化程度低。长期以来，政府部门既是决策的制定者，又是决策的执行者，以同一个公务员群体、同样的运作方式从事这两个环节的操作，表面上看保持了连续性，实际上不利于形成它们各自的优势，影响效率的最大化。这在一定程度上导致了政府部门内部职责含混，效率不高。表现之二是勤决策、惰执行。广义而言，完整的决策过程是从决策制定到决策执行的往复循环。再好的决策，执行不力，不能落实，终究是纸上谈兵。决策科学化的目标提出以后，各级政府在决策环节上加大了力量，程序化和规范化水平都有明显提高。相比之下，决策执行环节依然固我，各方面建设和调整相对滞后，显得力量薄弱。这就造成一种新的结构失衡，归根到底还是影响了决策的整体质量。
二、完善决策科学化的几项对策建议
1.明确决策者的自身定位
随着人类的社会化、组织化和信息化程度不断提高，决策主体也在逐步壮大。过去决策只是政府的事情，甚至只是政府某个或某几个负责人的事情，很少有外界的参与。现在则是由政府决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种组织，共同组成决策主体，社会对决策的参与程度大大提高了。政府决策层作为决策的支持系统，虽然在决策过程中居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但是政府决策层在整个决策系统中的地位已经由“唯一”变成了“部分”。要适应这种变化，充分发挥对决策的主导作用，决策者必须重新明确自身的定位。
对于大量日常的决策（有些甚至称不上“决策”，只能叫做“决事”），政府决策层凭借既有的经验和准确的判断，可以独立完成。而对于那些必须借助外力的重大决策来说，精明的政府是否可以变成一个“客户”，通过“利用”或“购买”，获得需要的各种方案，择优选用。所谓“利用”，就是尽可能有效地利用下属政策研究机构，由他们围绕决策目标进行调查研究，提出决策方案。所谓“购买”，就是拿出一些钱来，委托社会上的专家、咨询系统进行专题研究，提供决策方案。
政府不是万能的。决策环境的复杂化使得政府决策层必须学会“借力”。在经济领域，伴随着计划经济转向市场经济，政府与企业之间有一个政企分开的问题，原来政府的一些职能要交还给企业。在行政管理领域，随着“小政府、大社会”目标的逐步确立，政府与智囊机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。这无疑是一种进步。
定位后政府决策层在决策过程中的作用主要体现在三个方面：一是提供决策需求，即提出需要决策的问题及决策目标；二是参与方案论证，即从政府行政管理的角度对各个决策方案做出评估，提出修正意见；三是做出最后决断，即在综合各方意见的基础上，最终选定满意方案。作为“消费者”，政府要对自己的选择负责。由于不可能事必躬亲，所以，全面掌握宏观情况，充分听取各方意见，对方案进行严密的评估论证，是政府决策层最应该下功夫的环节，这个环节也恰恰是科学决策过程的核心。
定位的意义在于，政府决策层必须因此改变传统的决策方式和方法。从这个意义上说，学会“利用”和“购买”是决策观念转变的关键。
2.逐步推进决策与执行的适度分离
决策制定和决策执行作为行政管理的两个基本环节，既紧密相连，又相对独立。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确定的方案即政策、计划付诸实施。显然，两者的功能是不一样的，因此在运作方式和管理方法上也应该有所区别。在政府内部，可以尝试一部分人专门研究和制定政策，另一部分人专门从事政策的执行，直接为公众服务。决策相对集中，执行相对分散，使两个方面的效率都得以提高。目前，有的发达国家已经实行执行代理制，使决策和执行都趋向专业化，这于决策科学化具有积极的意义。
实行决策制定与决策执行的适度分离，在理论上是成立的。它符合推进行政管理内部专业化分工的发展方向。生产力的发展和社会的进步，要求必须大力提高决策的专业化水平。各类智囊机构和专家群体正在成为决策的主体，就是这种专业化趋势的突出标志。与此同时，社会各方面的规范程度也在逐步增强，许多执行性的工作变得越来越程序化、制度化，因而也就可以脱离某种依附，变得更加专业化、专门化。社会分工的细化是社会进步的标志之一，这种细化在行政管理领域同样会体现出来。
决策与执行的适度分离体现了改革和发展的趋势，但这种分离也只能是“适度”的，而不是彻底的。决策与执行毕竟是紧密相关的统一体，需要双向互动。科学的决策离不开执行中的各种信息反馈，这种反馈是决策调整和完善的重要依据；正确的执行离不开对决策意图的深入理解，这种理解是处理执行中各种复杂问题的前提。从行政管理的角度看问题，对决策方案的执行结果负最终责任的只能是决策系统而不是执行系统，因此，放手让执行系统彻底独立是不可能的，也是不科学的。我们只是在决策的广义的概念上提出这种分离，目的在于通过这种分离，提高决策质量和决策的专业化水平。
3.注意现代手段与传统方法的有机结合
决策的历史和人类社会活动的历史一样悠久。有许多传统的决策方法至今仍具有极强的生命力，其中最有代表性的当属社会调查。
进入信息时代以后，电子网络使世界变小，足不出户，各种信息就会源源而至。在一些决策者看来，实地的调查似乎不需要了，起码是不重要了。这实在是一种误解。决策的对象是客观实际，决策的依据是客观实际，决策的过程是人们的主观愿望与客观实际相结合的过程，决策的目的是通过对决策的有效实施推动客观实际朝着人们期望的方向发展或转化。社会调查之所以重要，就在于它是了解客观实际的一种基本手段。正因为如此，社会调查在决策过程中的基础地位不会因为信息时代的到来而改变。
许多以往需要深入实地做调查才能获得的认识，今天通过信息网络就可以获得。但是，经过处理的信息毕竟是间接的。决策者要对事物做出正确的判断，有时仍然需要深入到事物发生发展的第一线去。实际上，由辅助机构提出的决策方案都是社会调查之后的产物。决策者是否有过实地调查的经历，直接关系到对决策方案的理解，这是任何别人无法替代的。切身的感受和依据事实的思考，可以使决策者在评估各种决策方案时能够力透纸背，游刃有余。反之则会懵懵懂懂，不知所云。
除了过份依赖网络信息之外，决策方法的沿革也使得一些决策者疏远了社会调查，传统的社会调查大多是对某一事物做静态的考察，也就是我们提倡的蹲点调查、典型解剖。随着社会的演进，现在更多的则是把静态的调查与动态的分析结合起来，对复杂的社会现象进行宏观的、系统的、多层次、多角度的考察，并从它们之间的相互联系、相互影响中发现本质和规律。这里的确存在着一个决策方法从偏重调查了解向偏重研究论证的嬗变。但这种嬗变并不是简单地用新方法否定旧方法，而是两者相互渗透、相互补充。社会调查重在剖析一个“点”，系统分析重在把握整个“面”。社会越是进步，事物之间的关联度就越高，对“面”的把握就越重要，必须注意系统分析。反过来说，“面”是由一个一个的“点”组成，没有对若干个典型性的“点”的解剖，不可能完成对“面”的深入认识，因此也必须注意社会调查。社会调查和系统分析是同一决策过程中两个不同的阶段，两种不同的方法，它们各有所长，应当综合运用。
那种疏远社会调查，全凭坐在办公室里听汇报作出的决策，如无源之水，无本之木，无论采用多少现代手段，其科学性也会令人怀疑。毛泽东同志说过：“没有调查就没有发言权。”这句话在今天最完整的涵义是：从对事物的实际考察中了解第一手材料，经过专家参与的充分研究论证，最终提炼出正确的认识和科学的决策。
4.尽快实现决策程序的法制化
决策科学化不能保证决策结果的真理化，但必须保证决策制定过程的科学化。这里所说的过程，包括决策权力的分配，决策程序的完备，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优。经过了20年决策体制改革的探索，我们已经在这些方面取得了相当大的进展。现在的当务之急是要把已经取得的改革成果，用法律和制度的形式确立下来，这是治本之策。
法制化的好处是显而易见的。从促进决策者的观念转变，实现决策层的重新定位；到规范决策过程，完善决策的方式方法；再到提高决策的透明度，健全对决策的监督，都是重要的动力和保障。决策作为一种思维活动，必然带有一定的决策者的主观色彩。这种主观色彩过重，就会导致主观主义、经验主义。20年的决策体制改革和决策科学化，说到底就是一场与主观主义、经验主义的抗争。在这场抗争中，法制建设具有决定性的意义。当我们以法律和制度的形式把决策程序确立下来的时候，我国政府的决策科学化才能最终实现。