浅析OECD国家对难以就业群体的就业政策，本文主要内容关键词为：群体论文,就业政策论文,国家论文,OECD论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.2文献标识码：A文章编号：1003-2134（2007）03-0061-03
在当前，失业已是全球化的一个重大问题，在人们纷纷寻找解决失业问题的各种途径的同时，针对就业困难群体① 的研究及政策也就随之出现，许多国家不断进行着尝试和努力。这其中，OECD（经济合作和发展组织）各成员国取得的一些成果尤为值得我们学习和借鉴，对于存在的一些不足之处和亟待解决的问题，也给我们国家在解决长期失业者的就业问题方面带来很多启示和思考。
一、各国的基本政策和措施
在以难以就业为关注点的OECD（Organization for Economic Cooperation and Development经济合作和发展组织）各国就业政策中，我们抽取五种主要类型的基本方案来进行分析：
1.非营利部门的临时雇用
这样的方案在绝大多数的OECD国家和欧盟国家中存在。如：美国（社区工作经验计划，Community Work Experience Program CWEP）、瑞典（Buedskapsarbete,Ungdomslog for Youth）、德国（创造就业岗位措施，ABM）、英国（1970年的工作创造项目、1981年的社区企业项目、1991年的就业行动）、比利时（第三工作网络）。
2.就业补助
给予那些雇佣难以就业者的企业的补助。如：美国雇主减税；德国提供雇主80％薪水就业费用补贴；荷兰和意大利授予雇主豁免社会保险捐助。
对自我雇用和创业的鼓励。这一计划并不只针对难以就业群体（占小部分）。1988年美国家庭扶持法案（The Family Support Act FSA）要求供养子女家庭补贴（Aid to Families with Dependent Children AFDC）接受者参与相关工作计划。要求各州至少实现后续相关工作选项中的二个：工作搜寻，在职训练，薪水补助金或社区工作经验。[1]
3.培训计划
培训计划的范围从课堂学习和其他协会训练到在职培训。这些计划一般用途是帮助难以就业者提高各种人力资本，使他们对潜在的雇主有吸引力。
课堂训练：OECD认为，在这一计划中难以就业群体相对普通人有两个区别：（a）为那些缺乏基本的先决条件的人矫正教育（必须有新训练方法的专业教员）。（b）为熟练或半熟练工作要求提供专业培训（与劳动力市场的实际需要相关，因此需要雇主介入）。
工作经历：美国针对贫困青年实施暑期青年就业计划，还包括接受AFDC的妇女、瘾君子、犯罪者和年轻退学者。大多数州要求CWEP参加者花一些时间寻找工作或接受工作培训。CWEP工作一般有这些形式：临时保管员或书记员，或自助餐厅、学校和图书馆助手。[2] 在享受福利的双亲家庭中的一位父母必须每周在CWEP中工作16个小时。[3] 荷兰的特殊安置网络（工作蓄水池）也为最难以安置的人提供一定程度工作经历。
所有这些类型的技能培训应努力适应劳动力市场的需求。如美国JTPA（工作训练和合作行动，1983）与早先CETA（全面就业和培训法案）不同，因为它根据在雇主和公众就业服务之间的合作来提供培训以适合雇主的需要。1988年英国设计了就业培训计划，“为没有工作者的工作培训没有工作的工作者”，即要反映地方劳动力市场上的技能要求。
4.拓宽和改进工作搜寻
英国重始计划针对长期失业者，对那些失业超过2年并拒绝或忽视参与就业或培训计划的人，单独强制拟订一周的搜寻工作计划。
激励计划：在复兴计划中帮助难以就业者阐明自己的需要和目标及其组合。
个人的面谈是最常用工具，为了要评估个人经验和拟订一个复兴计划，包括定位一个或几个就业或培训计划。如在法国，在失业的第13个月的强制面谈；比利时的weer-werk行动；英国的重始计划（每6个月的一次个人面谈）
另一个创新计划是通过促进工作俱乐部计划鼓励自助。工作俱乐部成员在工作搜寻技巧方面接受教练和专家意见，并获取免费使用设施，譬如文具，邮票，电话和打字机，以使他们的工作搜寻有效。一些工作俱乐部计划是强制的，如在英国，成员必须参与计划直到找到工作。
5.全面计划
多数国家最近设法开发全面计划，如美国的“工作队”培训项目，依靠基础设计和课堂技术训练的组合，以各自的评估计划和个人建议来帮助贫困青年。在欧洲，有英国的就业培训计划，法国的Action d’ Insertion et de Formation（综合化和培训行动，AIF），西班牙为长期失业者提供的培训计划和混合培训（课堂训练和在职培训）以及个人评估服务。
二、对相关政策的评估
1.临时性公共就业
在非营利部门和公共服务机构，对于难以就业的问题，临时就业的评估显示了复杂的结果。尽管就业的直接影响看起来是重大的，但对劳动力市场参与者的影响并不总是积极的。
对于难以就业问题的覆盖，临时性就业总是好于其他的安排方式。但是在一些高失业率的农村，一些有充分就业能力的人有时利用这种计划来领取报酬。法国环境研究中心发现在20世纪九十年代初，拥有技术证书或其他文凭的参与者多达50％以上，东德自统一以来ABM也有类似的特点。
公共就业政策形成的纯粹的就业方式在收入替代影响范围内比重降低，譬如当地地方管理部门利用联邦补贴创造工作。不同于美国，欧洲研究很少注意这个问题。在美国公共就业服务体系中，纯粹在工作当中被创造出来的新就业方式在40％～60％之间。但当它运用于德国ABM计划时，将不可避免收入替代效应。
在德国ABM计划相当多的研究中。雇佣可能性条件的研究结果很难分析，因为在所有研究中缺乏适当的可支配的群体。建立ABM之初只有22％的参与者处于就业状态，在32个月之后就业的比率上升到41.2％。[4] 早期的研究已经观察出，“ABM事业”——对于老年失业者和妇女是恶性循环：失业—ABM—失业。
2.目标就业补贴
目标就业减税的评估：在美国表明很少的企业运用这个标准，而且企业主都表现出拒绝接收税收减税的决定，主要是由于信息问题，但是也会产生在企业登记和运作方面政府控制加强的担心。
德国就业补贴政策评价：有三种目标群体（老年人，妇女和长期失业者）并没有被政策所覆盖到。从就业中介的面谈可以看出雇主不愿雇佣具有非稳定就业生涯和缺乏技术和工作经验的人。老年和长期失业者即使有大量的补贴仍然难以安置，当然一旦安置了，他们更愿意保持就业的状态。
在英国和法国，与雇主的谈判更加使雇主不愿意接收就业困难群体，尤其是长期失业者。
3.培训
培训计划要注意难以就业群体的能力和要求。在许多培训计划中，中途退学的比率还是很高，尤其在大多数贫困人口中。
英国的就业培训计划是当地劳动力市场的培训需求的回应。但是在1989年，60～70％的人认为这个计划在进行培训上是失败的，他们当中只有43％的人完成了整个培训计划过程。只有5％的练习生年龄超过50岁，20％多的人在进入计划之前失业持续时间少于六个月。[5]
美国JTPA建立在雇主与公共就业服务机构的合作之上，其目标是提供适合雇主需要的培训。人力政策代理的执行基准是分布率，无论是否具有人力资本的真正增量，给官员和承包商人有力的激励机制来选择符合条件的练习生很可能会成功。
4.提高工作搜寻能力
改进工作搜寻能力的忠告和建议也被大量验证。在美国5个州（明尼苏达，内华达，新泽西，南卡罗林纳和华盛顿）进行的一系列实验表明，接受CK密集的工作搜寻协助的接收者比控制组的成员更加迅速地找到了工作，没有结束少量的高收入工作。但研究显示，只有5％的人得到了一个正规工作或被安置在社区计划。在大多数案例中，难以就业者的问题并非一个简单的激励或信息缺乏，且在宏观层面上，他们的失业也不简单地归咎于劳动力市场不匹配。
5.全面计划
全面计划服务范围广泛，包括从工作搜寻协助到不同类型的培训和工作经历。把美国“工作队”方案集中于难以安置者，即社会上贫困青年，福利救济接收者等等，结论是：关于从福利到工作方案（美国劳工部，1995）的作用较不乐观。大多数在加利福尼亚和佛罗里达州实施的实验被严格评估后显示效果适中，而参与者在收入和就业方面获取重大成果，但长期研究发现，大约五年以后这些成果快要消失。尽管参与了这些计划，失业水平和贫困程度依然很高。
三、几点思考和启示
1.公平和效率问题
当选择一个目标群体和设计项目时，我们必须仔细把握公平和效率之间的平衡。公平意味着所有人平等对待，而强迫工作服从于效率观点的综合目标。在劳动力市场上求职者经常考虑工作报酬和环境，有了福利保障甚至不愿意接受工作。OECD国家一般福利水平较高，易滋生各种“福利病”。
中国目前福利水平还比较低，具有很大的提升空间。以前我们强调“效率优先，兼顾公平”，但在现有的收入分配情况下，在针对难以就业群体的就业政策中，我们更要强调公平，同时也要借鉴OECD国家的可取之处，提高经济效率和社会效率。但无论是公平还是效率，一定要根据实际情况把握度的问题，最基本的标准是“免费午餐”应当适度，并为真正有需要的社会成员提供。[6]
2.覆盖面和目标
失业期间不总是一个全面的标准，对此可定义为特定时期的最近持续失业时间总和。但有一些项目应当却没有涉及到难以就业群体，原因在于他们缺乏激励和自信。另一个更重要的是难以就业群体的非均衡性② 意味着需要提供多样化的培训和就业服务。
我们目前的覆盖面还不够全面，范围主要限于城镇经济范围内企业事业单位的失业者，不涉及农村经济领域；在城镇经济范围内，又主要侧重于公有制经济，私营、三资企业还未完全纳入。[7] 职业培训普遍重学历教育、轻技能培训，企业对员工的培训投入也不够。面对劳动力的流动和新的就业方式的出现，应加快相关就业政策的调整，激励企业和社会增加对难以就业群体提高就业能力培训项目。
3.应避免的缺陷
为应付高失业率而大力促进临时就业，会牺牲难以就业群体的人力资本储积和长期就业的前景，甚至形成二级劳动力市场。适当的就业补贴和培训还是必需的。由于难以就业群体处于次要市场上，人力资本的报酬更加低廉。一般来看，应该更加系统的研究其长期作用。另一个问题是授人以鱼不如授以渔。“或者一份工作需求，可以理解为一条从福利中剥离的途径”[8]。
其次，即使难以就业群体有合适的工作，也经常在稳定性和收入方面很差。难以就业问题变成难以保持就业或工作即贫困的问题。最后，必须建立一种采用系统处理办法去了解和支持弱势群体的劳动力市场政策。劳动力市场政策还必须避免目标群体的增殖，以及导致不同群体之间替代效应的计划项目。
可见，难以就业群体的劳动力市场政策措施是必要的，并且将继续保留，但是离足以应付问题还很远，对不断出现的问题和变化我们还应该继续努力。
注释：
①各国对就业困难（难以就业）群体的描述一般为：失业达一年以上或者只有较贫乏就业记录的就业能力比较差的长期失业者。
②非均衡性：相对难以安置群体而言，一般人的技能和经验使他们更能打动雇主，被雇佣的可能性更高，而剩下的这一群体就变得越来越难以安置。