新制度理论视角下“校长实名推荐制”的合法性辨析，本文主要内容关键词为：视角论文,校长论文,合法性论文,实名论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“校长实名推荐制”质疑
推荐制作为自主招生政策的一项措施由来已久，古今中外概不鲜见。以重点中学集体名义向名牌大学推荐优秀学生也实施有年，而作为其中的一种变式——“校长实名推荐制”在北大的推出，本来不是一件什么稀罕事，在逻辑上似乎也顺理成章，并且仅涉及13个省市的39所重点中学，招生名额也不大（控制在总招生数的3%以内）。然而令人不胜纳闷的是，一石激起千层浪，事态的发展超乎人们的预料，一时间各种争议、评论、报道、调查铺天盖地，各种论坛、辩论会也好不热闹。这不免让人怀疑现象背后掩藏着的某一实质问题被北大推出的“校长实名推荐制”给引爆了。那么，这一实质问题究竟是什么呢？
下面请让我们先来看一看关于“校长实名推荐制”的各种网上调查（见下页表1）。
只要稍加浏览，我们就可以看出广大网民（一定程度上反映了社会舆论） 关注的焦点主要集中在以下两个方面：一是公平问题，二是信用问题。前者涉及到少数人与多数人、城市学生与农村学生的公平问题；信用问题也涉及到两个方面：校长信用和社会信用（权钱交易、暗箱操作、钻空子、人情买卖等。有趣的是，华商网-新文化报的调查也显示，六成家长担心暗箱操作愿送礼争机会[7] ） 。公平问题与信用问题交织，这个问题近年引起关注，不限于教育领域，它是更为广泛的社会问题在教育领域的一个映射。难怪包括武大前校长刘道玉在内的很多学者也指责北大“校长实名推荐制”隐藏几大不公，可以预见会失败，还得到9成读者的支持。[8]
二、“校长实名推荐制”的合法性及其不足
在讨论这个问题之前，有必要先搞清楚“校长实名推荐制”政策及其制订者“北京大学”的性质。按照新制度主义理论，北京大学作为国办公立高校，显然属于公共机构，法律上为全民共有并服务于全体国民，学校管理者和教职员工作为代理人承担具体的办学任务并为学校的发展担责，但不能改变它作为公器的公益性质即公共性。因此以北京大学名义出台的“校长实名推荐制”，完全应该被视为一项公共政策，它既不能服务一部分人而剥夺另一部分人享有同等的权利，也不能仅仅着眼于北京大学这一组织机构或校内群体而为自身谋利，无视其公共责任。
在新制度主义视角下，北大校长实名推荐制的合法性主要有三个来源：一是国家出台的高校自主招生政策，从2003年第一批22所试点院校算起，北京大学就位列其中。如果把“校长实名推荐制”视为高校自主招生政策的一种形式，它的政治合法性无容争议。二是我国经济社会发展和全球竞争对杰出人才的迫切呼唤，客观上对人才培养重镇的高等教育提出了“不拘一格”选拔人才的要求，校长实名推荐制作为一种尝试，就是对传统招生方式的一种突破，跟推行已久的学校集体推荐制比起来，步子并不算太大。如果再与国外比较，校长、教师、校友、社会贤达等向高校推荐学生已是常则，我们似乎没有质疑“初生之物”的必要。三是校长实名推荐制推出以来，在公众的关注和舆论的密切监督下，北京大学招生办及各相关重点中学严格按照《北京大学关于试行“中学校长实名推荐制”的实施方案》[9]的要求选拔推荐学生，做到了透明、公开、程序公正。
既然有上述合法性基础，校长实名推荐制为什么还会引起众多质疑？这说明其合法性存在严重不足。在新制度主义看来，既有内在的合法性障碍，也存在外在的合法性危机。
首先从内因来看，社会诚信体系尚不健全，即制度文化不足，建立于个人（校长）诚信基础上的新政策难以与之相容。随着改革开放和国际接轨，我们的社会诚信体系建设成了一个突出的问题引起关注，并提上了国家的政治议程。然而中国信用体系建设仍然任重路艰[10]。有人认为，我们的文化传统并不缺乏信用，所谓“人而无信，不知其可也”，当代信用缺失是由于过去长期实行计划经济，因所有经济活动都是由计划来调节，不存在相互之间的诚信履约问题；其次是由于市场经济秩序的不完善、传统企业管理方式的落后以及相关法律制度的缺陷，信用记录不全，信用查询不便，使得中国信用体系的建立缺乏一个基础平台。因此在技术上需要建立和完善信用制度，在时间上需要重塑人们的信用，不可能一蹴而就。这无疑是非常有道理的。然而在新制度主义看来，更为根本的原因还要到文化传统的基本层面去找。大家知道，中华文化传统与西方文化传统的一个基本区别，就是集体主义与个人主义的区别。从儒家伦理到马克思主义，社群主义的主流价值相沿至今成为中华民族的基本特征区别于自由主义的西方社会。从这个意义上说，在我们文化的“意义框架”中，个人的价值由集体赋予并从属于集体的价值，因之个人的信用永远也不及集体的信用可靠。这就可以解释为什么在西方社会运行良好的个人推荐制度，到了我们这里就遭到质疑，为什么学校的集体推荐没有问题，校长实名推荐广受争议。这说明，外在制度（校长实名推荐制）与内在制度（文化传统）出现了严重的不协调。校长实名推荐制表面上从学校集体推荐迈出了一小步（制度延伸或制度完善），在文化类型方面实则是跨越了一大步（制度转轨），已经超越了社群主义文化传统的“红线”。从制度变迁的角度审视，只有国家或政府权威才可能发动这种强制性质的制度变迁，以小小一所大学，完全不胜其力。这可能是北大那些“校长实名推荐制”的肇始者始料不及的。
再从外因来看，作为一项公共政策，校长实名推荐制“善中而没有善始”，即注重并引导舆论关注该项政策的实施过程，却把更为关键的前提掩盖起来，没有做到政策制订过程的透明、公开，没有广泛倾听、公开征集、采纳和反映民意，这是一种典型的机会主义行为，难逃合法性质疑。比如，只有13个省市（北京、天津、重庆、黑龙江、吉林、江苏、浙江、河南、湖南、湖北、广东、陕西、新疆）的39所中学入围，这是什么道理？而且这些中学都集中在大中城市，这对其他地方的学校和学生来说公平吗？人们不禁要问：为什么北大出台政策之前不公开征求意见？为什么无视公众参与？原来北大另有隐衷：为了“掐尖”，为了应对竞争对手的生源竞争。[11] 它原本没有抱着公共性目的，不过是借着公共、合法的名义开展生源争夺战，以博取一校之利而已。可见，作为公共利益代理人的北大智囊们，在这个问题上完全背离了公众——全中国人民的委托意愿，打着公共利益的旗号进行着逆向选择。这是典型的败德行为，只不过该谴责的不是某个人而是一群人而已。
至于该政策能否“善终”，即能不能接受大众的评价，能不能实现预期目标得到公众认可，这也是大可怀疑的。从目前的推荐结果来看，90名“合格”推荐生都是品学兼优、综合素质突出，完全可以通过硬考或常规推荐程序进入重点大学。那么，校长实名推荐的意义又何在？“中学校长实名推荐制”被许多人解读成偏才、怪才的福音，这不过是“校长推荐制”的借口。“我们要考虑偏科学生的特殊性，因为其中确实不乏一些杰出人才，比如吴晗被清华录取时，数学就得了0分”，但他显然不能被今天的“实名推荐制”降30分录取。
三、“校长实名推荐制”的合法性补救
在应然层面，校长实名推荐制作为一项新制度未能充分意识到其与内在制度——传统文化的协调性问题，这为后来“超乎预料”的社会争议（实为合法性危机）埋下了隐患。然而，现在要骤然关闭“潘多拉的盒子”已不可能，因此在实然层面应该着力考虑的现实问题是如何确保政策实施的公共性：它的先天不足能不能得到补救？如何尽可能消除其负面影响？如何在推行过程中落实政策的公共性？
如果我们把“校长实名推荐制”作为一项公共政策对待，而不是北大应对生源竞争的权宜之计，那么从政策的制订和出台来看，它的合法性便因公共参与的缺位而“先天不足”。但这是就政策制订的程序而言的，程序的不合法并不必然引出政策目标和政策内容不合法的结论。根据前面的分析，从国家的自主招生政策到社会对杰出人才的需求，都给北大此举提供了合法性背景，并且从公众的调查反映来看，更多的关注集中于政策实施层面（校长是否公正、机会是否公平）而不是政策内容和政策制订层面的公正问题。这就为该项政策作为一项公共政策弥补其先天不足留下了空间。
那么，校长实名推荐制下一步可以作何选择，以维护公共性的神圣价值呢？
首先，确保政策施行过程的透明公开，自觉接受全民监督，杜绝任何人的机会主义行为。这一步目前北大和相关学校都尽力做到了，毋庸多言。
其次，在政策执行透明公开的同时，调整政策的公共航向，坚决剪除言在“素质”、意在“掐尖”，欺瞒公众、表里不一的逆向选择行为——这完全偏离了公共性要求，真正给“学科特长突出”的偏才、怪才敞开大门，不必硬守“一批次录取线下降30分录取”的限制。否则像钱钟书、梁漱溟那样不合常模的奇才必成遗珠，难以彰显该项政策的独特价值，也远离了广大公众寄予的期望。
第三，必须对选择13个省（自治区、直辖市）39所重点中学试行“实名推荐制”的原因作出诚挚的解释和说明，并认真听取公众意见，就如何逐步推广这项工作以惠及更多地区、学校的学生作出制度承诺，着手后续配套政策的跟进制订及实施，使这项广受争议、倍遭质疑的政策在一个连续的政策系统中获得合法性支撑，从而赢得公众的理解、信任和支持，摆脱目前陷于被动辩解的尴尬处境。
当然，要从根本上解决公共形象问题，恐怕还得从政策实施主体——北大自身的规制入手，比如严格约束手中的特权，认真对待民众的声音，敞开襟怀迎接各种挑战，使公共权利为国所用，为民所爱，受之于共，施之于众，方能维护北大在全中国人们心目中不可动摇的精神地位。