公共政策对社会公正的保障机制探析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,探析论文,公正论文,保障机制论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C93 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－4307（2010）02－0111－05
社会公正问题不仅是重大的理论问题，同时也是现实问题。随着国内外环境的变化，社会公正越来越引起了社会的广泛重视，社会公正的价值不仅是人们对于未来社会的理想诉求，更是人们的现实追求。公共政策从其诞生之日起，就肩负着为了社会公正的价值而努力的责任。通过公共政策来实现社会的伟大图景——社会公正的状态，通过适合的政策实现社会发展与进步。然而这种理想往往同政策过程的现实存在着很大的差距。在政策过程中，把社会公正作为一个首要的基本原则，公共政策通过三个要素，即政策权力、政策目标和政策工具保障社会公正的价值诉求的机制，起到维护社会公正、发挥公共政策在利益分配中的作用。
一、政策权力：社会公正的权力基础
政策权力是讨论政策过程的一个基本考量对象，政策科学家戴伊所说：“拥有决定哪些将成为政策问题的权力在决策过程中是一个关键。决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要。”[1]在此，戴伊认为政策权力对于政策过程走向的重要意义。政治学者米尔斯在《权力精英》中也说过：“我们不能仅从政策制定的社会出身和职业来判断政策的走向。权力人物的社会经济背景，并没有告诉我们所有我们需要知道的事，以弄清社会权力的分布。”[2]这说明在政策过程中，寻求政策权力问题不能够仅仅从政策制定者的社会地位和出身等因素来判断政策的价值走向，而应从社会发展过程中的经济条件、政治体制等更为广阔的视野来审视政策权力问题。在政策过程中，政策权力问题之所以重要，是因为其在政策过程中起着基础性的作用，政策权力是政策目标能否顺利实现的前提，没有政策权力，政策就很难贯彻实施，也就不能实现社会公正的使命。
政府政策要实施，一个基本的问题就是政策权力问题，公共政策是对社会价值的权威性分配，这种权威性分配基础是政策权力，是要运用公共权力才能够实现公共政策对社会价值的分配，特别是在利益日益多元化的背景下，要通过政策来对社会生活进行干预，政府面前最现实的问题是，政府是否具有政策权力。政府是否能够实现政策目标，能够动用的资源有多少，所有的一切都涉及到政策权力问题。可以说没有政策权力，一切美好的愿望和目标都只能是空想，乌托邦的理想虽然充满着美好的憧憬，但是毕竟和社会现实相距甚远。重新回到政策的现实状态，政策要获得推行一个必要的基本条件是政策权力。拉斯维尔和卡普兰认为：“权力是施加影响力的特例，这是借助制裁背离执行政策的行为来影响他人的决策的过程”。[3]权力在政策过程中能够起到其他任何力量无法比拟的作用，权力可以对整个政策过程进行控制，可以纠正政策过程中对于社会公正的偏离，也能够及时纠正政策过程中出现的失范现象。
在政策过程中，能够享有政策权力对于政策的取向则是有着根本性作用，政策权力是决策的基础，政策权力也是一种重要的政治权力，同样具有政治权力的特征，政策权力具有权威性、垄断性和合法性。
从权威性来看，公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府行为的产物，因政府的权威性而获得了权力。政策权力的使用及其效果是以国家权力机关的强制力作为基础的。没有政策权力的权威性，就不能够保障政策有效的制定、执行。只有在政策权力的保障下，公共政策的公正取向才具有了现实的权力基础。
从垄断性上看，政策权力是政治权力的一种，具有政治权力的垄断性特征，政策权力的垄断性能够保证公共政策维护社会公共利益的取向，保障社会公正。由于政府掌握着公共权力，能够运用公共权力来实现公共目标。
从合法性上看，公共政策是以集体的形式，使得公众达成某种共识，其存在需要具有合法性的依据，特别是在现代民主社会，公共政策要能得到大多数人的认可和支持才具有合法性。公共政策要获得社会的支持和认可，政策权力要具有合法性，这里说的合法性不仅指公共政策要符合宪法和法律规范，也是强调公共政策制定程序的合法，同时也要体现广大社会公众对政策的认同，要得到公众支持。
在公共政策过程中，政策权力在公共政策中扮演着基础性的作用，没有政策权力，就没有公共政策，而对社会公正的保障，要靠政策权力维护。“权威是政策制定的基础，因为它也是政府本身的基石。人们可以把政策制定看作就是在权力角逐中对政策有权决定的那些参与者。拥有权威的人和服从权威的人之间的区别——是谁遵循服从的规则——规定了政策制定框架的基本特征。”[4]在政策过程中权力的拥有者能对政策过程产生实质性的影响，权力掌握在公共利益为代表的政府手中，能够促进社会公正的价值得到体现，而为少数集团利益服务的政府中，政策权力则成为其实现和维护自身狭隘利益的工具。在政策过程中，谁拥有了政策权力，谁就能够控制政策过程中的规则，在制定规则中能够维护自身的利益。
二、政策目标：社会公正的价值取向
政策目标是政策所要达到的预期效果，任何公共政策都有着明确的目标取向，目标可以是一个也可是多个。如果说政策权力是政策的基础和手段，那么政策目标则是政策权力指向的利益。马克思认为：“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”[5]既然政治权力是实现利益的一种手段，利益则是人们参与政策过程中的现实需求。政策目标对于政策过程起着规范和指引性的作用，由于政策目标的作用，能够促进政策的制定、执行。能够促进政策过程按照公正的价值运行，而不能偏离其价值取向。政策科学的创始人拉斯维尔认为：“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。”[6]公共政策的价值体现，确定公共政策所体现的价值判断对于具体的政策目标确定则是起着根本性的作用。没有社会公正的价值取向，公共政策也就失去了“公共”的方向，成为少数个人或者集团谋求私利的相互斗争和妥协的场所。政策目标如果是不是以公共利益作为根本的出发点和最终归宿的政策很难在一个民主的社会中获得广泛的认可和共识。对于广大政策受众来说，政策目标缺少公正性则是对公共利益的侵害和违背，按照政策科学家拉斯维尔的观点，公共政策是一个关于民主制度背景下的政策的活动，缺少民主参与的政策过程更是一个缺少现实合法性的政策，而其价值取向的公正性就要受到质疑。
政策目标对于社会公正的指向要保证其政策沿着设计者预先规划和设计出来的标准和准则进行，没有一个清晰合理的政策目标，决策者的思维方式必然也是混乱的，其制定的政策也是缺少明确的指向性的，如果将这样的政策运用到社会生活当中，则会对社会产生消极的影响。没有政策目标，政策就会失去了方向和指南。政策目标对于社会公正则是起着指向性的作用，社会公正是对政策目标起着规范性的作用，也就是说，政策目标只有在社会公正范围内才具有内在的价值和意义，政策目标的确立应注意以下几个方面：
1.政策目标要针对社会公共问题
政策直接面对的是社会公共问题，是社会成员对公共问题认知的反应和体现，政策是为了解决问题，为了正确确定目标，必须对政策问题进行认真、仔细和充分的研究，以便对症下药。因此，决策目标要有针对性，针对存在的问题，切中问题的要害，找到解决问题的办法，正确区分主要目标和次要目标。因为在政策过程中，主要目标和次要目标总是相互夹杂，互相渗透。一般人很难分清楚，通常看来不重要的事情，往往由于认知的失误而导致重大的损失。认清问题的实质，分清主要目标和次要目标。这样决策者和广大公众才能够提高对于公共问题的认知程度，才能有助于解决公共问题。政策目标是要针对社会上存在的问题，大多数人利益相关的重要问题，涉及到全体社会成员的社会公正的问题。
2.政策目标要明确体现公正诉求
政策目标不能够过于含糊语言表述，虽然人类的语言具有很大的模糊性，但是作为政策目标——政策的标志和指引，应该具有明确具体性，让目标群体都能够对一项政策所应该达到的目标有一个较为清晰地认识。没有一个清晰地认识，其政策执行和评估过程必然也是缺少必要根据的，容易造成政策结果很难评估。政策目标要有能衡量是否达到目标的具体指标，让执行政策人员能够清楚地明白决策者的意图和预期的结果，这样的目标在实现过程中才具有很强的操作性。
3.政策目标具有现实可行性
政策目标的现实可行性是要看政策目标在多大程度上能够得到政策制定者、政府官员、政策目标群体的支持程度。政策目标即使再好，如果得不到政府相关的权威部门认可，得不到政策目标群体的支持，那么政策就不具有现实可行性。一般来说，政策目标的现实可行性通常可分为经济可行性，也就是要进行成本——收益的分析；政治可行性，在政治过程中，通过正式的议事日程能够被通过，政策目标能够得到代议机关的认同、行政机关的认可；技术可行性，主要是政策目标实现所需要的技术条件能否支持，相关的技术是否配套。特别是在当今高度发达的现代社会，技术的重要性得到了更多人的认可，科学技术是第一生产力不仅停留在人们的口头上，更是根植于人们的思想意识和观念之中。政策目标切实可行，就是要充分考虑政策环境，利用现有的人力、物力和财力，还要考虑政策的政治环境、经济环境和社会环境，以前的政策等等。
与此同时，政策目标要具有稳定性，不能够朝令夕改，政策目标也要适应不断变化的政策环境，让政策目标在稳定性和灵活性之间寻求一种动态的平衡，在社会公共利益和个人权利之间寻求一种必要的平衡，政策目标不能违背社会公正的价值，在这一价值原则的指导下，政策目标还要考虑现实的可行性和操作性。政策目标的确立其实质是要解决一个价值选择问题，也就是要解决“应该做什么”的问题。政策目标无不渗透着社会成员的理想和追求，这种理想和追求归根到底是社会成员对于公正社会的一种期望。
三、政策工具：实现社会公正的有力杠杆
社会中所面临的问题从来不是孤立的，而是各种社会问题相互交织。公共政策的制定过程，其实质就是在冲突的价值中进行选择，确定社会成员普遍能够接受的价值来给政策目标确定方向，与此同时，政策制定的过程也是一个政策工具的选择过程，在政策目标和政策工具之间建立起系统的思考模式，人们越来越认识到政策目标如果没有现实的政策工具作为支撑是很难实现。
政策工具一般认为是在公共政策子系统中，政府等权威性的部门为了实现一定的政策目标，解决一定的政策问题而采用的手段、措施和机制的总称。一般来说，政策目标确定不是十分困难，只要具有一定的价值观念，按照一定的价值取舍就能选择不同的价值目标。但是，政策工具的选择受到很多因素的制约。也就是说政策工具的选择并不是一个简单的技术上所要考量的问题，“在公共政策的现实世界里，分析的技术优越性往往要屈从于政治的需要”。[7]在更多的情况下，政策工具选择面临着复杂环境。不同政策工具其本身就代表着一定的价值倾向，代表着能否在变动的社会价值体系中遵循重要的价值标准。党的十七大报告中指出，构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。从我国的执政党的政治主张上看，党始终把人民的根本利益放在治国理政的根本，把促进社会和谐，社会公正作为党和政府的基本使命，而如何实现社会公正，则是要通过一系列的政策工具作为有力杠杆的。
1.政策工具选择的公正取向
政策工具选择是政策过程中重要的关注点，政策工具选择不仅是一项技术性的活动，更是具有某种价值追求的活动，因为政策工具的手段性——目的性之间的关联关系，使得政策工具选择对于实现社会公正有着特殊的意义和价值。
（1）政策工具是实现政策目标转化成政策结果的桥梁和纽带。政府的每一项具体政策都是有着特定的政策目标，政策目标也就是政府政策所要达到的结果。政策目标的实现不能自动的实现，政策工具的作用其实质就是强调实现目的的手段，政府的任何社会管理工作都需要一定手段作为支撑，缺少政策工具很难实现政策目标。
（2）政策工具是政府对整个社会管理的重要手段。由于社会生活的复杂化和公共问题的增多，对政府的能力有着更高的要求。政府要用政策工具对社会生活进行管理，没有政策工具就不可能实现政府对整个社会社会的管理，更不用说促进社会公正的价值。
政府的政策目标只有通过适当的政策工具选择实施才能把政策目标变成现实。知道政府管理什么、不该管理什么固然重要，但是知道如何管理更为重要。在实现社会公正的价值上，政策工具应该发挥其应有的杠杆作用，运用政策工具能把社会公正的价值由理想状态转化成现实状态，没有一定的政策工具，政策目标只能是空想，社会公正的价值理想也很难付诸实施。
2.政策工具选择的原则
政策工具选择的一个重要的原则就是要以社会公正为基本准则，政府是社会公正的捍卫者，政策工具作为政府对整个社会进行管理的重要手段和机制，理所应该成为政府捍卫社会公正的卫士。政策工具能否发挥效力关系到社会公正的价值诉求的实现，而社会公正在很大程度上体现人民的利益，在具体政策过程中，主要看所选择的政策工具是否有利于人民生活水平的提高，是否有利于增进人民的权利，是否有利于社会中弱势群体生活条件的改善，是否符合民主的程序和是否具有合法性。
政策工具的重要作用以及政策现实环境的复杂化，对政策工具保证政策目标实现的重要作用日益突出，在选择政策工具过程中，要考虑到某种或者某些政策工具的适用性以及政策工具发挥作用可能对目标群体潜在或现实的影响。不仅要关注政策工具选择发挥重要的效率，更要考虑政策工具选择具有的分配效应。例如，市场化工具的采用，在一定程度上使得公共部门的效率有所提高，减轻政府的财政压力和负担，但更要考虑市场化工具的采用将带来社会分配的不公平和社会的不稳定等因素。党的十七大的报告明确提出了初次分配和再次分配过程中，都要重视公平和效率，而再次分配上重点处理社会公平的问题。在这样的思想指导下，政策工具的选择就不能只重视效率、重视GDP的增长，而关注社会保障等关注民生问题，而对政策工具的选择上就应该重点解决民生问题的政策工具作为其选择的首选，在卫生医疗领域的改革要保证人民的基本的医疗卫生条件，维护广大人民基本健康的权利。
在现实的政策过程中，将政策工具具体应用到政策问题中，还面对着一个非常重要的问题，那就是政策工具的执行力问题，政策工具在多大程度上能够发挥作用。政策工具的执行力在整个政策过程中是其中心环节，是实现政策目标的重要的活动，政策工具执行力的成败直接影响政策效益和价值的实现。对政策工具执行的影响因素，可以分为如下几个方面：
意识形态因素，在传统的政策工具主义者看来，政策工具的选择执行不是一个政治过程，把政治因素放在政策工具的执行以外，然而从政策工具应用的现实状态看，技术的合理性往往要让位于政治的优先性。人们逐渐发现，保守主义者对于民营化工具的偏好使得在保守党执政的条件下特别容易被加以运用，而管制工具则在一定程度上很难得到保守主义者的普遍认可，这和保守主义者的基本的意识形态的信仰有着深刻的联系，他们相信政府是必要的恶，是人们不得以不得不承当的成本，而市场则是人们自由选择的机制，市场这种“看不见的手”对之于政府这种“看得见的手”来说有着很大的优越性。
执行机构因素，政策工具的执行机构是把政策目标转化为现实状态的最为重要的因素。一般认为，政策工具的执行机构主要是政府等公共部门。据公共选择的理论的观点，政府机构的目标并不是天然具有公共利益的取向的，官僚集团也有着自身的利益，“官僚组织中的每个官员都有一套关于他自己利益的特殊的目标。”[8]官僚集团的目标并不必然代表公共的目标，其利益往往也是局限在其自身的生存和发展上，也就是说政策工具的执行机构在面临着自身利益和公共利益之间的选择中往往会出现公共利益的缺位，这样在选择政策工具中，要考虑执行机构的现实状况，考虑政策工具对于执行机构及其人员的影响。
目标群体因素，目标群体则是对于政策工具直接作用的对象，应该说政策工具的运用是要改变目标群体的行为，使其按照政策主体所指向的方向行为，由于政策工具在具体的政策中所占有的地位，人们一般认为所采用不同的政策工具就是采用不同的政策，因此把政策工具的执行更加有效，最重要的是看目标群体对政策工具认可支持的程度，如果采用的政策工具得到目标群体大部分人的支持，这种政策工具的执行就会很顺利，相反，要是目标群体进行抵制，政策工具的执行就会面临很大的问题，预期的效果也很难实现。
小结
在政策过程中，始终伴随着政策权力、政策目标以及政策工具选择的问题。从社会公正维度看，政策权力是政策过程中的基础，是政策过程发挥作用的前提，没有政策权力，政策过程也就无从开展，更不谈不上政策过程中维护社会公正的价值取向；而政策目标给公共政策限定了一个基本的价值取向——社会公正，政策目标犹如大海中的航标，使得在政策过程中不至于偏离这个航向，目标的确立和其在政策过程中的实现，在很大程度上保证了政策的价值取向，而政策工具是为了实现社会公正的有力杠杆，通过政策工具强有力地推进，保证政策过程中社会公正的价值取向。
［收稿日期］2010－01－09