转型中的政府信息资源规划：现状与构想，本文主要内容关键词为：信息资源论文,现状论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息资源规划是对政府信息收集、整理、存储、开放和开发等的全面规划，它是关于某一国家或地区中长期政府信息资源建设、管理和服务的指导思想、基本目标、政策措施、标准规范和技术保障等的预测、设计和安排[1]。当前我国政府正处于重要转型期，与此相适应，政府信息资源规划的指导思想、内容结构等也需要实现转型。本文将在梳理国内外政府信息资源规划特点的基础上，对我国政府信息资源规划的转型思路进行初步设计。
1 政府信息资源规划现状及其转型的意义
1.1 国内外政府信息资源规划研究进展述评
国外对信息资源规划的研究始于20世纪80年代美国著名信息资源管理专家马钱德和霍顿的倡议。目前影响最大、引用最为广泛的当数马钱德的信息资源管理阶段性理论和詹姆斯·马丁的信息工程理论，代表性的政府信息资源规划方法有：战略数据规划（代表是詹姆斯·马丁及其《信息系统宣言》）、信息系统战略规划（代表是哈默、钱皮及其《业务流程再造》）和基于EA（企业架构）的信息资源规划等。从研究特点看，政府信息资源规划一般都融入政府信息资源管理理论或政府信息政策的研究范畴。与信息技术运用、管理理论与方法等的变革相随，国外政府信息资源规划理论发展也经历了政府文书管理、政府信息系统管理、政府信息资源集成管理和政府信息公共服务等不同阶段。(1)在政府文书管理阶段，其理论与实践目标是记录保存和效率存取，因此，这一阶段的政府信息资源规划重点是改进政府文书管理方案、开创基于标准元数据的信息存取技术、制定元数据标准和信息内容质量标准等；(2)在政府信息系统管理阶段，其规划重点是推进纸质记录向电子记录的过渡，并实施有效的技术管理。由于信息技术运用的风险、涉及管理因素众多，政府信息信息资源规划被放到了战略高度来对待；(3)在政府信息资源集成管理阶段，由于规划对象的多元化和复杂化，1996年，美国的Clinger-Cohen法案公布，要求政府机构通过建立综合方法来管理信息技术的引入、使用和处置等。特别提到要开发和维护一个合理的和集成的IT架构(ITA)。后来，进一步演化为EA（Enterprise Architecture，企业架构）理论，目前广泛应用于美国、欧洲、加拿大和澳大利亚等主要发达国家和地区的政府信息资源规划；(4)在政府信息公共服务阶段，政府信息服务需要直接面向公众，信息资源类型多、交互性强，因此，继承并完善开放集成的综合规划理念，建立操作性更强的架构参考模型，进行功能、流程、框架和中间件的标准化就成为这一阶段的规划重点。例如美国国会在2002年7月通过了《2002电子政府法案(HR2458)》，提出联邦企业架构工具(FEA)的规划工具，设计了绩效、业务、服务、数据和技术五个层面的标准参考模型。德国则提出了一个“联邦在线2005”规划，提出了一个SAGA标准（包括IT硬件、基础设施规范、模块化标准和流程标准等），并以公众需求为导向，启动了若干重大数据库建设。在线政府信息服务已经成为这一阶段的重要规划内容。可以认为，电子政府环境下的发达国家政府信息资源规划已经进入了一个绩效、业务、服务、数据和技术的全面规划阶段。
国内对政府信息资源规划理论的研究主要有三个不同视角。(1)技术视角主要强调总体数据环境的规范和管理，它认为政府信息资源规划由一整套理论方法、标准规范和软件工具构成[2]，代表性学者是高复先、薛华成、徐绪良[3]等；(2)业务管理视角则立足于业务管理流程，从信息资源生命周期上安排具体的规划内容[4]，代表性学者有柳新华、朱晓峰等；(3)系统视角立足于广义信息资源要素，从技术、经济和人文等多种角度规划政府信息资源管理行动，代表性学者有马费成[5]、卢小宾、霍国庆等。在吸纳国外研究成果基础上，我国学者也认为政府信息资源规划理论的演进应以阶段论分析方法及其运用最具代表性。根据有关成果，政府信息资源管理可以划分为文书管理阶段、信息系统管理阶段、信息资源集成管理段和信息资源公共服务等不同阶段。在上述不同阶段中，政府信息资源规划的目标、基本技术、管理方法等均存在差异[6]。政府信息资源规划已逐渐由信息系统构建（单一技术规划）向业务规划、技术评价与政策设计转换。与此相适应，政府信息资源规划理论研究也出现了新的研究取向，政府信息流程再造、政府信息共享与服务、政府信息安全、突发事件中的政府信息传播机制等正成为政府信息资源规划的研究热点。
随着政府信息化进程和服务型政府建设进程的加快，我国政府信息资源规划及其管理问题受到了前所未有的关注，中央、地方政府都有一定实践。例如，河北省的“基于信息资源规划的信息化应用建设与管理模式”从2005年开始实践，以信息资源规划为切入点，着眼于清晰的顶层设计，初步形成了以组织保障、制度保障和技术保障为内容的信息化建设与管理模式[7]。上述实践积累了基本经验，但也暴露出了一些问题，具体表现在：
(1)关注信息技术、信息系统或信息网络规划，而缺少全要素的规划视野。在早期政府机关办公自动化建设和当前电子政务推进过程中，我国初步形成了政府机关内部的办公业务网、中央和地方政府及部门的办公业务资源网、以互联网为依托的政府公众信息网的基本框架。这表明，我国政府信息资源网的规划已取得一定进展。从系统论看，我国政府信息资源规划应包括政府信息资源网规划、政府信息资源库规划（总体数据规划）、政府信息流程（组织内的和跨组织的）再造规划、政府信息开发服务规划和政府信息资产运作规划等不同侧面。但是，从实践进展看，目前我国除政府信息资源网建设具备初步规划设想外，对其他方向的政府信息资源规划内容尚较少涉及。
(2)多从微观或个体上关注组织内的政府信息资源规划，而缺乏对区域或跨组织的全方位的规划视野。在组织内部或以部门为中心的信息资源规划虽然开始了有限实践，但更多机关部门都是“摸着石头过河”。正是由于缺少政府信息资源规划（特别是区域性的宏观规划）才导致了政府信息化建设中“信息孤岛”现象的大量存在，政府系统内部信息资源难以共享，政府信息资产难以整体运作，面向社会的公共信息服务体系难以有效展开，重大基础性信息服务工程或数据库工程难以整合建设。鉴于此，政府信息资源规划的目标是减少政府机关的“信息孤岛”现象，实现各类信息资源要素的合理配置，科学运营政府信息资产，建成若干重大政府信息工程，增强政府机关对信息的反应和处理能力，提高政府机关的信息服务水平。
(3)从服务于“权力运作”和改善政府系统内部管理出发（内敛性）进行政府信息资源规划，而缺少基于“权利保护”和社会服务导向（外向性）的开放型规划视野。在引进和借鉴国外关于信息资源规划理论成果与实践经验基础上，我国政府信息资源规划已经和正在经历着从政府文书管理—政府信息系统（信息网络）管理—政府信息集成管理的发展脉络。但遗憾的是，作为政府信息资源规划重要组成内容的政府信息开放度与透明度始终未取得实质性进展，过半政府在开放度与透明度指标上均不及格[8]。与我国政府转型进程和社会需求相呼应，政府信息资源管理规划也应进一步强化基于社会服务导向型的开放型规划思路，即从体制与机制、平台与数据、政策与制度、程序和方法等方面系统研究政府信息开发服务规划的内容，从而实现政府转型与政府信息资源规划转型的同步发展。
1.2 转型中的政府信息资源规划研究意义
近年来，我国电子政务和政府转型进程得到了不同程度的推进[9]，但政府信息资源规划理论与实践还基本停留在传统政府行政模式和运行环境的层面。虽然各级政府也陆续出台了一些信息化规划或指南，但从指导思想、内容结构等方面看，政府信息资源规划已经跟不上当前政府转型的新要求，在某些方面甚至还制约和延缓着政府转型的进程。
因此，建构一个基于政府转型、政府信息资源生命周期和政府信息要素集成的信息资源规划结构模式就是保障政府转型有效实现的基本条件，其主要意义表现在：
一是适应政府转型需要，完善我国政府信息资源规划体系，并以此进一步助推政府转型的加速。政府转型是我国政治体制改革的重要内容，服务型、民主型和责任型的政府行政模式和电子政府的运作方式等均要求我国政府信息资源规划的理论基点（如指导思想、基本原则等）和规划体系与内容必须作出适应性调整。反之，政府信息资源规划的完善也必将进一步加速我国政府转型的实现。从这个意义上看，政府转型与政府信息资源规划两者之间是相互适应、相互促进的关系。
二是提升政府信息资源配置、整合与服务能力，以此进一步扩大政府信息资源对经济社会发展的贡献力。政府信息资源是重要的生产要素、无形资产和社会财富，其对经济、社会发展的贡献力正日益显现。在政府信息资源规划的统筹协调指导下，实现政府信息资源的科学管理和高效服务是进一步扩大信息资源对经济、社会发展贡献力的重要保障。
三是突破单一的技术导向型信息资源规划思维，以此进一步提高政府信息资源管理的总体效益。政府信息资源规划是一个涉及技术、体制、机制、政策与法规等多要素的规划体系，只有打破单一的技术型规划思路才可能从根本解决当前我国电子政务推进过程中存在的信息系统林立与分立现状，真正实现政府信息资源共建共享目标，从而极大地提高政府信息资源管理的总体效益。
四是确立和设计政府信息资源规划建构的理论基础和实现策略，以此进一步充实和完善我国政府信息资源管理理论的研究内容。政府信息资源规划理论与方法是政府信息资源管理理论的重要内容，政府转型必然带来政府信息资源规划的目标导向、结构和方法等的变化，系统梳理这些变化并进行科学的理论阐明，这对充实和完善我国政府信息资源理论内容具有重要意义，也是保持我国政府信息资源管理理论时代性和科学性的重要举措。
2 转型中的政府信息资源规划设计及其实现
2.1 转型中政府信息资源规划的理论基点
根据政治学和公共管理学的有关研究成果，政府转型主要是从行政模式和政府运行方式上表现出来。在政府行政模式上，从管制型政府转变为服务型政府；从权力型政府转变为民主型政府；从利益型政府转变为责任型政府；从人治型政府转变为法治型政府。在政府运行方式上，从传统政府转变为电子政府。转型中的政府信息资源规划的理论基点是基于政府转型、基于政府信息资源生命周期和基于信息资源要素集成。
与政府转型相伴随，它呼唤着我国政府信息资源规划的调整和适应。在我国政府信息资源规划中有两种不同的价值取向可供选择，这就是政府信息资源规划的价值取向是“为国家”（或“为机关”）或是“为社会”（或“为公众”）。前者的利益主体是国家（或机关），后者除国家（或机关）之外还包括其他各类社会主体。“为国家”（或“为机关”）的政府信息资源规划价值导向强调国家利益和机关利益，其主要目标是服务于机关管理与决策，政府信息资源规划的实质是为“权力”服务。为“权力”服务和以权力为制度基础的政府信息资源规划，其基本结构必然是权力向心和权力导向的结构，这就使得政府信息资源管理一般是围绕着“政府机关及其内部事务”为中心进行组织。这种管理价值取向在政府信息资源规划（如管理目标、管理方式、管理协同等方面）上必然表现出为自身的特点。“为社会”的政府信息资源规划在价值导向上则强调利益主体与服务对象的多元，政府信息资源规划的实质是为“权利”服务，它强调通过政府信息开放与开发服务，维护所有社会成员的知情权，让所有社会成员从政府信息服务中获得受益。在政府行政模式和运行方式（电子政府环境）转型中，面向社会服务、强化权利保护等应是政府信息资源规划的理论基点[1]。
政府信息资源生命周期是指政府信息资源从生成、处理、应用到失效的全过程。在理论上，美国图书馆情报科学委员会提出应根据“政府信息生命周期”开展政府信息资源管理理论研究；在实践上，美国政府依据“政府信息生命周期”理论开发了“政府信息库存定位系统”。理论与实践表明，政府信息资源生命周期思想已经成为研究和制定政府信息资源规划的基本指导原则。政府信息资源规划应涵盖政府信息生成期、处理期、应用期和失效期等全部生命过程，并对上述不同生命阶段的具体工作内容进行统筹兼顾[10]。面向政府信息全生命周期应是政府信息资源规划的重要理论基点。
信息资源要素集成是强调广义背景下信息资源硬要素与软要素、核心要素与支持要素相互之间的匹配与协调[11]。在已有的政府信息资源规划中，数据规划、信息基础设施规划等都被放在十分突出的位置，但信息服务规划、信息资产规划、信息人才与标准等规划则显然被忽视了，这就使各种信息资源要素之间的摩擦系数相应增加，政府信息资源管理过程中资源要素耦合效应受到了很大影响。被时下媒体和业界描绘为“重硬轻软”的政府信息化弊端就是例证之一。因此，政府信息资源规划的重要理论基点之一应是强调信息资源全要素的集成与协调性规划。
2.2 转型中的政府信息资源规划模式
政府信息资源规划模式是将政府信息资源的众多要素看成一个整体，将政府转型作为规划的基本背景，在综合分析与评价基础上，提出一个基于转型观、生命周期观（政府信息资源生命周期）、集成观的政府信息资源规划模式，它主要包括要素与原则、使命与特点、内容与结构等组成部分。
(1)要素与原则：已有的信息资源规划注重从技术角度上进行数据流分析，从信息资源整合与应用系统集成角度来制定信息资源管理的具体方案。转型中的政府信息资源规划则要求实现信息资源管理的全要素规划，即从技术、人文和经济等视角，将数据、网络、系统、制度、政策、机制等纳入规划视域；并在规划中体现面向社会（不是面向机关）、面向服务（不是面向管理）、面向权利（不是面向权力）保护等规划原则。
(2)使命与特点：现阶段我国政府信息资源规划的功能定位本质上是数据级集成，远没有实现应用级集成和业务流程级集成[4]。转型中的政府信息资源规划的使命定位是：为公众提供无缝的、便捷的、多元的信息访问和利用渠道；为政府运作提供高效的、集成的信息保障平台。上述使命体现了对外服务与对内服务两个不同的具体目标，从某种意义看，高效、集成的对内服务是为了更好地实现对外服务，这种使命定位与转型期政府信息资源规划的理论基点和原则也是相呼应的。政府信息资源规划的特点是：分层性（区域宏观与机构微观）、集成性（政府机构的层级、地区之间的集成）、重构性（不仅是数据规划，而是多要素的规划，特别是强调政府信息流程的再造）、开放性（政府机构之间的相互开放、对社会的开放）、安全性等。
(3)内容与结构：即从法律政策、标准规范、技术平台、机制构建和最佳实践等方面系统研究我国政府信息资源规划的内容体系结构。它具体包括以下结构和内容：
一是政府信息资源管理与服务的技术平台与数据集成规划。政府信息资源管理与服务主要包括前台与后台两个基本组成部分。政府信息管理与服务的前台主要是指政府网站、专业信息管理系统、呼叫中心和信息整合服务平台等。从当前规划的重点看，规划并建立一站式的政府信息整合服务平台或呼叫中心将有利于进一步提高政府信息服务的便利性和亲民性。政府信息管理与服务的后台则包括公共信息产品数据库建设、专业信息基础数据库建设、跨组织的政务信息流程整合等。这些后台主要为跨部门提供信息交换、资源共享、业务协同、安全保障等基础性支撑服务；为各部门应用系统提供信息资源和服务资源的编目和注册功能；为公众快速检索和利用政府信息资源提供有序的信息空间结构；为建立信息共享的长效机制提供技术支撑，实现信息资源和服务资源的积累。
二是政府信息资源管理业务流程规划。国务院信息化工作办公室政府信息资源开发利用政策研究课题组在《信息资源规划与国家基础数据库的政策建议》中指出，信息资源规划是指对信息资源描述、采集、处理、存储、定位、访问、重组与再加工等全过程的全面规划工作。在政府信息资源管理业务流程规划中，信息描述、采集、处理、定位和重组等是基础，信息服务深化是方向。因此，其规划重点应是在信息资源管理业务规划基础上，设计政府信息流再造与信息服务的推进规划。即针对服务型和责任型政府的发展趋势，以公众满意为出发点，以信息技术运用为保障，设计政府信息资源管理流程，对信息描述、采集、处理和定位等提出具体规划设想；针对电子政府建设方向，设计在线政府信息服务规划，从服务成熟广度（服务内容多少和细分程度）、服务成熟深度（服务精致化程度）、服务人性化程度等方面提出具体规划设想；针对公民权利保护呼声高涨的需求，规划和设计更多贴近民生需要和个性化的信息内容与信息服务产品。
三是政府信息资源管理与服务的体制与机制创新规划。政府信息资源管理与服务体制与机制上的创新不仅可以适应而且可以加速政府的转型。突发事件或网络舆情传播中的政府信息应急处理与响应机制、多元化的（政府、社会和市场）政府信息开放与开发服务机制、政府信息投入与风险控制机制、政府信息资产运营机制等均需进行重新规划。突发事件或网络舆情传播中政府信息应急处理与响应机制的规划目的是：一方面可以提高政府对有关事件及其信息处理的快速响应能力，另一方面也可通过对有关信息传播方向或趋势的引导实现有效治理；多元化的（政府、社会和市场）政府信息开放与开发服务机制规划，其主要目的是改变当前政府信息服务生产和供给的单一格局，发挥社会、市场力量参与信息生产和服务的积极性，从而保障政府信息服务的公平和效率；政府信息投入与风险控制机制规划的目的是有效降低政府信息化规划中有可能出现的失败或低效率风险，提高政府信息化工程项目的成功率；政府信息资产运营机制规划则是为了保证在政府信息资产安全的前提下，能够实现政府信息资产的增值。
四是政府信息资源管理政策、法规和标准的建设规划。政府信息资源管理政策与法律规划主要应以信息权利保护与平衡为中心，进行整体的信息政策法律体系设计，避免信息政策与法律设计中的顾此失彼现象。而政府信息管理标准则包括政府信息采集标准、分类体系标准、组织标准（政府信息资源指南）等，它主要是为数据集成和跨组织的信息流集成奠定基础。上述内容与结构可以用图1表示。
图1 政府信息资源规划的主要结构模型
2.3 转型中的政府信息资源规划实现及其评估
政府信息资源规划的实现有多个可选择的路径，世界各国的基本经验也不尽相同。从政策框架先导、技术研发驱动、项目实体运作、重点工程突破等方面系统探索政府信息资源规划实现的路径和方法将是今后一个阶段我国政府信息资源规划研究的基本任务。为了实际检验政府信息资源规划及其实现水平，以“面向社会服务”、“权利保护”“信息资源生命周期”等依据构建政府信息资源规划的评估指标体系也有利于评估我国实践工作的进展。上述指标体系可以考虑从政府信息公开度评价标准、用户服务满意度标准、政府信息在线服务成熟度评价标准、政府网站技术与安全标准、政府信息资产增值标准、政府业务流程运行绩效标准等方面设计具体评估指标内容。从总体原则上看，即评估政府信息资源规划及其实现对政府转型是否起到加速和推动作用。
收稿日期：2011-01-27