粮食增长与农业规模经营，本文主要内容关键词为：粮食论文,规模论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出。
农业增长，尤其是粮食稳定持续的增长，一直是中国经济发展永恒的主题。在经历了又一个徘徊时期后，1995年粮食等主要农产品却出乎人们意料获得较大增产，当年粮食总量达9200亿斤， 比1994 年增加近300亿斤。这个好收成使粮食这个沉重的话题变得轻松了一些， 甚至有人据此预言， 中国的粮食将在未来几年内孕育着一个新的增产高峰〔1〕。对此说法本文不作评述，我们关注的要点仅在于：1995年粮食增长的基本成因以及其后的深刻制度背景。
从1995年粮食增产分地区看，23个省（区、市）粮食总产量比上年都有不同程度的增加。引人注目的是，对粮食总量增加的贡献，相当部分来自于前几年粮食产量一直处于徘徊的沿海发达地区。农业部统计，1993年与1990年相比，广东、福建、 浙江、 江苏的粮食总产分别下降16.2%、5.7%、9.4%和2.2%；而1995 年上述各省的粮食分别比1994年增产27亿斤、6亿斤、1.4亿斤、48亿斤。而且种种迹象表明，由于沿海经济发达地区粮食的增产，与米袋子的“省长负责制”联系的如此紧密，以至于如果不是特别难以抗衡的自然灾害，今后任何程度的徘徊停滞，都是不能容忍的。
1995年粮食增产的原因，农业部门比较权威的分析集中在四个方面：一是农业气候条件明显好于上年。从全国来看，大部分省区，尤其是四川、山东、河北等产粮大省， 农业灾害较少， 产量分别比上年增加69亿斤、31亿斤和45亿斤。二是农业投入明显增加。政府和农民的投入都有较大幅度的增加。比如国家计划内农业基本建设投资约比上年增长15%左右，是近年来增幅最大的一年。农民投入用于种植业生产的投入人均171元，比上年同期增长45%，增幅比上年提高20个百分点。 三是农民的产粮积极性有所回升。1994年粮食价格涨幅较大，1995年维持在较高的价位上，这较大地刺激了农民的生产积极性。四是粮食播种面积增加。1995年全国粮食播种面积16.5亿亩，比上年增加700万亩， 仅此就增产粮食38亿斤。除上述较普遍的原因外，人们关注不多的，或许还未被深刻认识的一点是，农业规模经营的发展对促进粮食增产、尤其是对稳定沿海经济发达地区粮食生产的意义，无论怎么看其作用都是非常明显的〔2〕。
二、农业规模经营：制度创新的生成与几点绩效。
在中国提出农业规模经营的设想并付诸于实践，直接的原因是中国的农户经营规模太小，劳动生产率太低，使农户从农业、特别是从粮食生产中获得的机会和能力受到太多的限制。尤其是在大中城市郊区和沿海经济发达地区这类具有相对较多的就业机会选择的区域，农业规模经营的选择就成为一种必然。
值得提醒的是，农业规模经营的制度安排以及推进，尽管从一开始就表现于明显的政府推动迹象，而区别于前期均田承包和后期“两田制”与“四荒”使用权拍卖一类更多地来自于表现出需求诱制型的制度安排。但追踪溯源，发动和实施农业规模经营的一条基本动因就是要保证有经营能力的农民从事农业尤其是从事粮食生产的积极性，其长久不衰的动力是他们的生产收入能够补偿他们转营它业所得的经营收入即职业转换的机会成本。但在均田制农户经营的基本格局之下，维持农户经营收入大体平衡的前提是提高粮食价格，使农户通过提高的价格收入与非农产业收入强行平衡。但这一选择，不可能不受到国际粮食价格水平的制约。剩下的出路则只能是依靠土地制度的变革与创新，促使要素的流动与重组，通过扩大经营规模提高规模效益。
显然，就更一般的情形而言，上述前提在一个长时期内是受到较强制约的。其一，粮食价格，尤其是定购粮价格长期偏低，而农业生产资料价格上涨以及人工费用的不断上升，使粮食不同年间的价格微调构成的利益均衡不断被打破，种粮收入与非农产业收入甚至于与种植经济作物的收入相比是持续下降的。起码在1993年粮食价格尚未放开以前，农民寄希望获得粮食价格提高的收入不过是美好的臆想而已。其二，在不能依托粮食价格上升获得与从事农外经营大体相当收入的前提下，唯一的出路是以足量的土地经营，形成较高的生产率，产生规模经济效益，平抑粮食生产与农外经营的收入差。但是，规模经营的推进，明显地受制于社区内非农产业发达，能吸纳大量的劳动力；农民的收入主要来源于非农产业以及社区社会化服务体系健全等诸多制约因素。特别是对中国大部分地区而言，农村人多地少，不得不一人一小块土地搞小生产，劳动生产率极低。因此，尽管已有十多年的实践，农业规模经营却始终未能突破大中城市郊区和沿海经济发达地区的区域边界。
问题的实质在于，规模经营的发生和推进更多地在人地资源最不宽松的大中城市郊区和沿海经济发达地区，而不表现在人少地多、资源环境宽松的东北、西北以及部分农区，是有其深刻的制度安排背景的。改革十多年来，发达地区在经济总量迅速膨胀的同时，却出现了一方面是非常发达的非农产业，一方面是受冷遇的农业，尤其是粮食产业；一方面是耕地资源的高度稀缺，一方面是耕地撂荒现象日趋严重〔3〕。 巨大的工农产业收入差距，使人们提供努力和得到的回报不一致，这不仅使承包制的制度缺陷表现明显，而且任何的制度创新都会因约束条件的苛刻而使其制度默然失色。如何稳定农业、稳定粮食产业、避免耕地的撂荒，就成为发达地区制度安排的最大预期。因此，规模经营尽管产生于政府的主动供给行为，但这种制度选择多少带有被动的意味，也就难怪自规模经营产生的那天起，围绕其制度选择方式，制度的运作载体的争论就一直未停息过。当然，经过若干年的磨合，政府行为规范逐步表现出理性的选择。尤其是东南沿海的规模经济，的确表现出有利于稳定农业、稳定粮食产业的制度绩效。而且这类地区，农业规模经营的制度安排是建立在家庭承包责任制基础之上的，是一种经营规模的数量扩张。它保持了农户自主经营的优越性，同时辅以社区以工建农、以工补农政策。重要的是自愿原则始终是制度推行的先决条件。当然，无论是通过纯粹的规模积累产生出规模效益，或是通过补贴的方式“花钱”买出效益，使从事农业规模经营的农户收入不低于或超过从事非农产业的农户收入，弥合农业作为弱质产业本来会产生的收入差是必不可少的基本前提。
其实，规模经营制度安排深刻表明；经济发达地区，尤其是非农产业发达的社区，实施农业规模经营的结果，农户向社区转移了“弱质产业”；反之，社区则替代政府承担了更多的区域农业支持。仅此而言，规模经营就是经济发达地区理性的制度安排。以北京顺义县的规模经营发生、发展为例：1986年刚开始搞规模经营时，面临的主要问题：一是非农产业发展，农业劳动力大量转移，土地经营兼业化，农民从土地经营中得到的收入不高，土地生产率也不理想，粮食年平均递增量由1978～1984年的6.4%下降到1984～1986年的1.2%，家庭承包责任制的制度激励减弱；二是多年来农田基本建设积累、农业投入形成的固定资产以及农业机械装备的不可分和其表现的外部性，相应地降低了实施规模经营的制度成本；三是非农产业发展，社区集体经济力量雄厚，有较强的维持制度运行的能力；四是社区内部公众认识差异不明显，社区领导人的组织动员能力较强。最根本的问题是在特定的条件下，从事粮食生产的经营收入是其经营规模的函数。而在均田制下的农户经营规模狭小，根本不能产生相应的规模效应。因此，在要素市场尚未建立、土地使用权流转缺乏市场的环境下，如何积聚土地规模，产生相应较高的土地生产率和劳动生产率，就显得非常重要了。规模经营，作为一种新的制度安排在其适度发展的区域，还是表现出明显的制度绩效的。尽管制度变迁方式和制度安排的基础可以是不相同的，比如，北京顺义的基本做法是用行政的方式组建集体农场，变家庭经营为集体经营。具体有三种运作方式：其一是村办集体农场。由集体单一经营，集体农场经营面积占62.8%，劳均经营146亩。 其二是以专业劳动力和一定规模的土地承包为基础，加上社会化服务，形成双层经营。这种方式经营的面积占28.8%，劳均经营36.7亩。其三是单一的家庭经营形式，承包面积8.4 %，平均面积8.9亩〔4〕。目前，顺义是全国唯一基本实现粮田规模经营的县。当然，集体农场的内涵和运行规则，已远不是人民公社制度下集体经济的制度规定，而更多地将个人努力与其报酬结合起来形成制度激励。此外，这两年顺义集体农场内部也开始引入企业化经营和股份合作经营，逐渐形成一种新的运行机制。
比较起北京顺义来，苏南和南海等地的土地规模经营的发动和推行，最明显的区别在于土地规模经营主体是家庭经营为基础的。其运作的三种形式即家庭农场（种田大户）、“两田制”集中责任制基础上形成的规模经营以及村办农场（农业车间），尽管规模不一，但十分注意社区内农户的意愿和可接受程度，保持了家庭承包责任制的制度激励和经营自主的优越性。近年来，随着社区经济实力的增强和社区组织动员能力的提高，特别是出于制度安排成本的考虑，在苏南，村办农场的比重有不断上升的趋势。
坦率地讲，无论是顺义的规模经营抑或苏南和南海的农业规模经营的制度安排，在实践运作中都暴露出一些问题：一是相对于家庭经营，维系规模经营的各种补贴费用太高，规模经营实施的制度成本太高，社区不堪重负；二是社区实行集体经营的农场内部，依然存在监督费用和分配不公的问题；三是社区内成员天然地享有均等的土地使用权与土地集中过程中势必发生的利益调整冲突难以协调。因此，约束条件过多，制度运作成本太高，使农业规模经营难以有效生成维持农业、尤其是粮食生产自我运转的能力，这可能是这种规模经营最为明显的制度缺陷之一。
当然，作为一种新的制度安排，尽管还存在缺陷，但在其推进过程中，从大的方面看，还是具有比较明显的制度绩效。
自1987年中央5 号文件第一次明确提出在有条件的地方有计划地探索土地集约经营的经验以来，农业规模经营的发展明显分为两个阶段：1991年以前，这项工作的进展一直十分缓慢；而1991年以来，农业规模经营的速度明显加快。农业部统计，1994年全国农村实行农业规模经营的耕地面积9084.5万亩，占农村集体耕地总面积的6.5%。 从区域分布看，东部2736.8万亩，占全国规模经营面积的30.1%；中部为3414.5万亩，占37.6%；西部为2933.2万亩，占32.3%。特别是在沿海经济发达地区和经国务院批准的农村改革试验区进展更大，且效果明显。到1993年，苏南三县（市）的土地规模经营单位（劳均经营15亩以上）已发展到2816个，经营面积达22.58万亩，占责任田总面积的比重从1988年的1.1%提高到22.4%；其中发展较快的无锡县，规模经营面积已占责任田面积的54%，占全县粮田面积的18%。三县（市）已有300 多个村实行了全部责任田的规模经营，20多个村实行了全部粮田的规模经营。山东省平度市1988～1993年期间，有8929户农户转包出让了土地，相对集中土地34万亩，占全市耕地总面积的13.2%。如前所述，顺义县到1993年，在全部耕地中，集体农场集中经营的粮田占62.8%，劳均经营面积达146亩；专业承包到劳的粮田占28.8%，劳均36.7亩； 由农户家庭分散承包经营的粮田仅占8.4%，劳均8.9亩。南海市在推行土地股份合作制中，目前已有70%的农民放弃了土地使用权，相对集中经营的土地已占到45%左右。温州市实行土地适度规模经营的粮田（劳均10亩以上）占耕地总面积的8%。
从评价农业规模经营的主要指标——土地生产率、劳动生产率、粮食产品率、务农劳动力收入以及农业投入等考察，实施规模经营的地区效果都是明显的。一是可以提高土地生产率。据苏南三县（市）的资料，尽管规模经营的耕地大多是边远田和低产田，但目前单产水平已超过当地小规模兼业农户的单产水平，1993年高出35.1公斤；浙江省鄞县种粮大户一般常年亩产850公斤左右，比普遍农户高出50～100公斤。二是明显提高了粮食的劳动生产率。苏南三县（市）实行规模经营后，每个务农劳动力负担的耕地，从1986年的2.67亩扩大到1993年的5.55亩。三是增加了务农劳动者的收入。1993年苏南三县（市）规模经营单位劳均生产粮食达4.6万斤，年收入7152.21元，是当地普遍务农者收入的2.9倍，是务工人员劳均收入的2.2倍。顺义县1993 年从事粮食生产的劳力平均产粮达4.1万斤，人均收入达4000元左右。 四是提高了粮食商品率。苏南三县（市）在未实行规模经营的情况下，粮食商品率仅为26%左右，而目前规模经营单位的粮食商品率已达95%以上。江苏省常熟市藕渠镇1994年国家定购粮任务960万斤，镇上仅24个种田大户， 就上交了440万斤的定购任务。五是带动了农业投入的增加。1988～1993 年苏南三县（市）累计向农业投入11.8亿元，其中实行规模经营的试点单位，平均每亩投入资金863.8元，目前亩均农机动力已达0.5千瓦，农业生产条件显著改善。顺义县1986年实行规模经营以来，集体共投入3.3 亿元资金购置农业机械，目前全县亩均农业固定资产达800多元， 亩均农机动力达到0.72千瓦〔5〕。
三、土地使用权流转与规模经营的发展。
毫无疑问，发动和推进农业规模经营的基础是土地使用权流转。事实上，在农户获得土地承包权和实用权后，如何一方面使他们对土地经营有稳定的预期，避免经营行为短期化，有效地防止耕地不断细分的趋势，另一方面又能促使土地资源的有效配置，提高土地生产率，稳定农业和粮食生产，这是当前中国农村土地制度创新需要考虑的重要问题。近两年，由大中城市郊区和沿海经济发达地区发动并逐渐向全国拓展的，或出于稳定农业和粮食生产，逐步推进规模经营的需要，或出于防止土地细分和土地撂荒的动因而出现的土地使用权流转，尽管在若干方面取得了明显进展，但由于一些政策缺乏相应的制度规范，在实际操作中还有不少问题。而且，由于当前并不完全具备建立一个既能体现稳定农户承包权、又能促使土地使用权流传的规范制度的两个基本要素（土地产权界定及具有较完善的市场调节机制和良好的外部环境），因此，现实中任意改变土地所有权关系和农户承包权不稳定带来的实用、收益、处置权属不完整现象并不鲜见。农业部1994年百县调查表明，在已完成延长承包期的1.46万个村中，有近21%的村打破生产队界限在全村范围内分包土地，有 24%的村调整中将机动地的比例由过去的5%提高到13%。这种情况直接导致农地使用权流转的规模很小， 并且进度缓慢。1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1153.9万亩， 分别占当年承包农户总数和承包地总面积的2.3%和0.9%。
进一步分析当前农地使用权流转进展不大的原因，主要有两个方面：从社区内部看，土地对农民的社会保障功能还是第一性的。在中国大部分地区，农民对土地的依赖程度很高，种地仍是大多数农民的主要谋生手段，经济发达地区则由于土地不断升值、农产品价格提高使土地承包经营收益增加，是近年土地使用权难以流转的又一原因。而缺乏更加明确具体的政策规定和相应的制度保障，社区服务能力不足和种田效益不高，也使得一些农户不愿意多转包他人的土地。从外部环境看，农村城镇化滞后，非农产业发展不足，无法使更多的农民放弃土地经营，加上农民固有的恋土情结，形成了土地使用权流转的障碍。
可以预料，尽管从全国范围看，土地使用权流转还处于起步阶段，但随着市场经济体制的初步确立和不断完善，尤其是土地要素市场的逐步形成，以及政府调控能力的加强和支持鼓励土地流转等政策措施陆续出台，土地使用权流转出现了好的趋势。比如两田制、“田荒”使用权拍卖等多种类型的土地使用权流转形式的出现，昭示着土地使用权流转已被越来越多的农民所认同，土地使用权流转和规模经营势将在更大的范围生成和发展。
土地使用权流转生成土地规模经营的基础，但在我国不同地区或同一区域各个乡村之间的经济水平都存在着很大差异，所以农业经营形式多种多样，其经营规模也不是个定值。据一些研究的结果，在目前生产力水平下，能获得最佳效益的经营规模为：（1）黑龙江省佳木斯市， 以旱田为主的农户，劳均承包耕地120～150亩。（2）北京郊区的通县、顺义、昌平，农户的最佳经营规模为30～40亩。（3）苏南的苏、 锡、常，一个农业劳动力负担耕地5～7亩。如果要达到与其它行业劳动者大体相当收入水平，需种地12亩左右。（4）珠江三角洲， 劳均分别负担粮食面积7～12亩，甘蔗20～25亩。
归纳一下规模经营制度安排的内涵和外延，大约有几种不同的类型：其一是以北京顺义为代表的、建立在集体农场基础之上的规模经营。其二是以江苏苏南和广东南海等地为代表的、建立在以种粮大户（家庭农场）和以村服务组织为依托的村或站办农场基础之上的土地规模经营。其三是大部分地区推行的“区域种植、统种分管”的形式。
所谓“区域种植、统种分管”的规模经营形式，在大多数地区，它所反映的主要内容，只是在家庭承包经营不变的前提下，统一作物规划布局，对一种作物形成一定规模的种植区域，以更充分地利用现有的农业基础设施，实现规模经济。这种形式不打破现有的经营方式，耕地的使用权也不发生转移，因而与专业队（组）承包经营和转包转让耕地行为相比，“区域种植、统种分管”的发生率相对较高。统计数据表明，实行“区域种植、统种分管”的耕地面积1993年为9104万亩，是专业队（组）承包经营耕地面积的近7倍，是转包转让耕地面积的14倍多。
“区域种植、统种分管”在土地上的发生率随东、中、西三大地带呈明显的梯度分布，实行这种经营形式的耕地面积占该地带耕地面积的比重以东部最高，中部次之，西部较低。
在已实行“区域种植、统种分管”的村（组）合作组织中和耕地面积上，各地带所占份额也随东、中、西三大地带呈梯度分布。从耕地面积看，已进行“区域种植、统种分管”的耕地，东部所占比例亦远远高出其它地带。可见，“区域种植、统种分管”作业方式产生的基础条件，除了自然条件外，在很大程度上取决于村合作组织是否具备“统种”的能力。经济条件好、生产力水平高、干部责任心强，实行这种形式可以获得一定的规模效益，就受欢迎。
为了尽可能地使规模经营新的制度安排表现出更好一些的绩效来，最近两年不同地区根据各自约束条件，对制度安排进行了修正。从创新角度观察，可以归结为以下几方面的内容：其一是“反承包”。即农户在保留土地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将土地反包给集体，集体将集中后的土地出租给种田大户或其它经营单位，形成规模经营。其二是“异地承包”。实行经营者与土地的双向选择，打破行政区域界限，鼓励外县、外省甚至外国的农户、企业到本地社区承租土地，避免土地撂荒，并形成规模经营基础。其三是股份合作制。农户不经营土地，将土地承包权入股，年终享受分红，集体成立农业股份优先公司，公司与集体形成土地承包租佃关系，土地实行公司企业化的经营。
四、几点政策建议。
必须强调，规模经营的起源固然是种粮收入不高，劳动生产率低，然而，规模经营的发展在相当长时期内并不能完全抵消粮食价格上升带给农民的好处。换言之，规模经营并不能取代价格消涨产生的全部功能，尤其是相对于经济欠发达地区，更广泛的依靠种植小块耕地来获取务农收入的农民而言。粮食价格的变动与规模经营还是应并行采取的政策。当然，粮食价格上升并非没有极限，事实上，国内粮食市场价格高涨，已使粮食价格继续上涨受到限制。因此，从长远看，随着农外产业的极大发展，农业劳动生产率提高，产业结构调整和土地使用权流转为规模经营的实施提供了较多的功能。而且，从根本上，解决中国的农业和粮食问题，分区域，逐步推进农业规模经营不失为一理性选择。这对稳定农业，增加粮食产出和促使农民收入增长，还是具有明显好处的。为了有效地促进规模经营的发展，其政策的重点无非是两条：一是通过延长土地承包期，赋予农民有保障的土地承包权，允许土地依法有偿转让，以利形成规模经营基础；二是改善外部环境条件，促使农业规模经营发展机制形成。基本思路按市场效率原则进行土地资源的合理配置。
几项要点如下：
1.进一步明确土地产权关系。其核心是尊重农民的承包权，搞活使用权。一是在真正将家庭经营为核心的联产承包制作为农业基本制度长期稳定不变的前提下，搞好土地承包权再延长30年不变的工作。二是以法律形式明确界定和保护农户承包期内的土地使用权、收益权和处置权，修正过去关于土地使用权不准买卖、不准转让的政策规定。明确农户间发生的土地使用权转出、转让的合法性。三是创造条件实行土地使用权证制度，给转出农户发放承包证，给转入农户发放使用证，为农业规模经营形成创造条件。
2.加快发育农村要素市场特别是农村劳动力市场和金融市场。现阶段在劳动力市场方面要建立起引导劳动力合理有序流动的机制，改革城乡户籍制度，加快小城镇建设，建立完善的信息网络和服务体系，健全市场规划，促使务农劳动力向非农产业的流动。在金融市场方面要充分发挥农村合作金融、民间借贷以及合作基金会等的功能和作用，为农户扩大农业规模经营提供资金保障。
3.提高社区农业服务水平。一方面社区要发展和健全农业社会化服务体系，为农户提供各种生产性服务；另一方面要充分发挥社区集体经济组织的优势，增强经济实力，使社区集体有能力为转入土地的农户和承包大户提供产前、产中和产后服务。
4.建立社区社会保障制度。大中城市郊区和沿海经济发达地区要先行一步，由社区统筹安排转出土地农户的重新就业，并创造条件，为丧失劳动能力的老弱农户提供生活保障，从根本上解决农民离土的后顾之忧，使农业规模经营有稳定的制度安排基础。
5.强化政府调控行为。一是加快制定有关农地使用权流转的法律法规，规范土地要素市场的运作机制，用法律手段制止乱占滥用耕地和土地撂荒行为发生，允许和支持农地使用权流转；二是改革农业税收制度，实行统一的土地税制，逐渐取消各种按地亩摊派的收费项目；三是通过恰当的政府行为，引导和支持农地使用权的流转，促使规模经营的发展。
注释：
〔1〕参见俞敬忠文：《我国粮食生产将出现新的高峰》。
〔2〕所谓“农业规模经营”特指土地的规模经营， 本文更特指粮食的规模经营。
〔3〕农业部1994年初调查，浙江省2500万亩耕地中，1993 年冬季撂荒200万亩，1994年春季撂荒700多万亩，占耕地面积28%；江苏、山东四县调查，明撂荒只占耕地的1.4%，暗撂荒的则占20%以上。
〔4〕《农民日报》1994年1月9日。
〔5〕参见：农业部调查组：《江苏省如何稳定发展粮食生产》， 《中国农村经济》1995年第5期。 杜鹰等：《经济发达地区土地规模经营实践》，《农村经济文稿》1995年第3期。