水环境保护投融资政策与示范研究（上）——1.“十二五”及未来一个时期我国水环境保护投融资机制创新与政策建议，本文主要内容关键词为：投融资论文,水环境论文,政策论文,一个时期论文,二五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化进程将加快推进，基础设施建设、生态环境建设、社会事业发展等蕴藏着巨大的需求和增长潜力。与此同时，资源、能源需求进一步增加，环境资源压力日益增大。水环境保护所面临的诸多困难当中，资金投入不足问题尤其突出。因此，客观分析未来五年我国水环境保护所面临的形势与任务，科学预测相关投资需求，明确水环境保护投融资政策体系建设的目标、原则和关键环节，有针对性地改进和完善投融资政策体系，对于顺利完成“十二五”时期水环境保护目标任务、有效推进环境保护工作具有重要的意义。
一、“十二五”时期我国水环境保护形势及投资需求预测
虽然近几年我国环保投资占同期国内生产总值的比重有所上升，但在水环境保护领域，政府投入“缺位”与“越位”现象并存，投入不足仍将是水环境保护面临的主要矛盾。当前，需要对未来五年水环境保护所面临的形势进行客观分析，明确今后一段时期的主要目标任务，以此科学预测未来投资需求和融资能力，推动建立多元化投融资渠道，探索解决水环境保护投融资缺口的有效途径。
(一)水环境保护投融资面临的形势与挑战
资源需求变动和环境承载压力是一个连续动态变化的过程，主要受到经济社会发展阶段、经济发展方式的影响。“十二五”时期需要解决的水环境重大问题主要有以下几个方面：
1.城镇化进程加快给水环境保护带来了新的难题。目前，我国许多一线城市已经在超环境负荷运转，中小城镇功能混杂，人口密度大，城乡功能布局不合理。未来五年，随着城市化和城乡统筹进程的加快，为促进经济社会的可持续发展，改善人居环境，城市功能的科学规划、合理的功能布局已成为亟待解决的重大问题。这也将给水污染防治和水环境保护带来新的压力。
2.能源资源消耗持续增加，水体承载能力不堪负荷。工业废水处理有效监控的机制还未完全形成，目前我国主要污染物排放量远远超过水环境自净能力。工业废水排放总量大且相对集中，已对地表水体产生了普遍影响，对地下水水质产生威胁。辽河、海河、淮河污染严重，全国大多数湖泊出现不同程度的富营养化。饮用水源存在较大的污染隐患，近岸海域水质因受有机污染，无机氮、石油类、总磷时有出现超标现象。“十二五”时期，我国工业化进程将继续深入推进，水体污染的威胁进一步加剧，许多地区的水体承载能力将面临极限考验。
3.水环境基础设施建设严重滞后，饮水安全进一步受到威胁。目前，我国环境保护重点城市中仅有少数城市饮用水源地水质良好，城市水质较差的比例占到将近一半，城市生活污水、生活垃圾和农村面源污染成为水污染的主要因素。大量不符合排放标准的城镇生活污水的排放致使部分流经城市(镇)的水体有机污染日益严重。未来迫切需要加强城市水环境基础设施建设，加大饮用水源地水质的保护力度，这些都需要政府进行大量的投入。
4.水土流失、流域水环境治理任务日益艰巨。“十一五”前期，我国重点流域水污染防治规划总体进展缓慢，原定规划目标和未能有效实现，规划执行效果评估尚未与环境质量改善建立有机联系。以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决，部分地区愈演愈烈。河流断流不仅发生在小河小溪，而且开始发生在大江大河；不仅发生在西北干旱区，而且发生在降雨量比较充沛的西南地区，断流范围在扩大。未来五年，随着中西部地区、贫困山区经济发展加快，城乡一体化进程的加速推进，大规模的土地开发，乱开山采石、取土、挖矿等人为破坏现象仍然存在，水土流失问题仍然比较严重，流域水环境治理的任务更加艰巨。
5.随着农村工业化、农村城镇化的加速推进，农村面源污染持续扩大。随着工业企业布局的调整和转移，农村工业污染有迅速抬头趋势，不合理使用化肥、农药，加重了农村水污染，生活污水、生活垃圾长期得不到妥善处理，农村水环境保护刻不容缓。而农村面源污染又是市场资本不愿意主动进入的领域，需要政府承担起主要的投资责任。
总体来看，“十二五”时期我国水环境安全仍将面临诸多挑战。一是水污染物排放量仍将处于较高水平，大大超过了水环境容量，未来5年城市水污染加重的可能性增大；二是工业污染控制的不确定性将加大水环境安全风险，许多工业行业正处于高污染、高耗水的发展阶段，粗放型的工业增长难以在短期内能否得到较大改善；三是面源污染将长期制约水环境质量的根本改善，未来5年乃至更长一段时间不仅湖泊富营养化面积进一步增加，湖泊、水库多年来的污染的累计放大效应将会显现；四是饮用水安全日益受到影响，在大幅度增加的污水威胁新、老水源水质安全的同时，做到合理的开发和保护饮用水水源的难度极大；五是水生态有可能进一步失衡，水环境安全受到严峻挑战。从长远来看，水环境保护直接影响社会安全和人民团结，如不引起重视，将对国家的环境安全构成威胁，迫切需要国家引起高度重视，切实采取有效措施进一步完善政策体制、加大相关投入。
(二)“十二五”时期水环境保护的总体目标与主要任务
根据“十一五”时期水环境保护工作开展及有关目标实现情况，结合“十二五”时期水环境保护面临的形势，“十二五”时期水环境保护的总体目标为：坚持以人为本、科学发展观的原则，推进流域统筹，实现流域水污染防治与饮用水环境保护的有机结合，提高环境对工业化、城市化的承载能力，防治城市和农村集中水源地的环境污染，改善人居环境，保障群众的饮用水安全，促进人与自然的和谐相处，实现可持续发展目标。
“十二五”时期水环境保护的主要任务：深入推进重点流域水污染防治工作，继续强化总量控制，降低污染负荷，COD排放总量和氨氮排放量在2010年的基础上进一步削减。采取有效措施，实施污水处理厂从建设到运营的转变。全面启动县县建设城市污水处理厂工作，迅速增加日处理能力，努力提高污水处理率和负荷率。加强配套管网建设，把管网、污泥、再生水利用作为污水处理设施的系统内容和“十二五”时期的工作重点。积极推动面源污染防治，建立示范工程，逐步完善氨氮的管控制度。
从工作层面而言，“十二五”时期政府在水环境保护中的职能作用和目标任务主要集中在以下几个方面：(1)着力解决危及群众健康、社会安全的重大水环境、水安全问题，如饮用水安全等；(2)切实抓好涉及国计民生、制约国家经济社会发展的重要区域、流域的水污染防治和水环境治理，如“33211”、三峡库区、南水北调沿线等重点工程；(3)有效落实事关国家水环境安全保障方面的基础条件建设规划，夯实水污染防治和水环境保护的物质、技术和人力基础；(4)大力加强中央、地方在水环境质量监控等方面的能力建设；(5)深化水环境法律、政策与保证的分析与评估，完善水环境保护绩效评价体系和管理制度；(6)切实做好国际环境履约相关工作，树立和维护大国形象，推动全人类环境保护事业发展。
(三)“十二五”时期水污染防治投资需求预测。
根据现有的统计口径，这里我们仅对水污染防治投资需求进行预测。按照流域水污染防治投资规划编制程序和规范，参考流域水污染防治投资规划编制技术方法，结合水环境保护投资规划总体目标和主要任务，我们采用灰色系统和协整分析两种方法，分别预测“十二五”时期我国水污染防治投资需求情况如下。
1.基于灰色系统的投资预测需求情况。根据2001-2010年我国水污染防治投融资情况，废水治理投资原序列满足准光滑性检验，对累加生成的新序列进行检验后，可以看出序列近似满足指数函数规律。经采用相应模型预测，结果如表1所示，预计“十二五”时期我国水污染防治投资需求将达到15 057.8亿元。
2.基于协整分析法的投资需求预测情况。根据中国环境规划院“十二五”规划前期研究的情况，综合考虑国内外经济环境变化，2011-2012年经济增长重新回到9％～10％的较快增长区间，国内生产总值增速约分别为9％和9.5％，2013年之后，经济继续保持平稳增长，GDP平均增长率在8.8％左右。初步预测“十二五”我国GDP分别为385 912亿元、421 801亿元、458 919亿元、499 304亿元和546 233亿元。根据方程：LWI=1.149821422×LGDP-7.387999254，需求预测情况如表2所示，预计“十二五”我国水污染防治投资需求预计将达到10 110.0亿元。
综合以上两种方法来看，前一种方法所预测的投资规模(15 057.8亿元)要高于后者(10 110.0亿元)，虽然由于预测期较长，预测结果可能存在较大偏差。但是，考虑到随着经济社会发展，我国环境保护投资占GDP的比重，总体上存在着需要逐步提高的客观必要性。因此，后一种方法预测结果稍低，也比较符合前一时期我国环境保护投资需求的现实情况。如果取两者的平均值，则“十二五”时期我国水污染防治投资需求预计将在12 583.9亿元左右。这一预测值凸显了我国在水环境保护方面的投融资缺口压力，在政府投入增长速度有限的情况下，引导民间投资增加在此领域的投入显得意义重大。
(四)“十二五”时期我国水环境保护融资空间分析。
随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，环境保护融资机制也出现了可喜变化，尤其是在环境保护融资的渠道和手段方面，开始呈现出多元化、多层次的趋势，政府、银行和其他国内外的融资机构在环境保护方面表现出越来越浓的兴趣，发挥着越来越大的作用。按照目前政府、企业和个人之间在水环境保护方面的融资结构情况，我们分别对这三个方面的融资能力和空间进行初步预测。
1.“十二五”时期水环境保护政府投资规模变动趋势预测。根据我国的国情，考虑到政府在水环境保护投入上的历史欠账比较多，在未来相当长一段时期内，政府在水环境保护投资当中仍将起到非常重要的作用。
以中央财政环境保护专项资金为例，我们可以预测出财政支持力度的发展趋势。目前，与水污染防治相关的财政专项资金包括：一是中央环保专项资金。2004年设立，2004-2009年共支持上述污染防治项目近80亿元，对改善区域环境质量起到重要作用。随着对环保事业的日益重视，今后投资力度将有望进一步加大。二是“三河三湖”及松花江流域水污染防治专项资金。2007年设立，专门用于“三河三湖”及松花江流域的水污染防治，实行中央对省级政府专项转移支付，具体项目的实施管理由省级政府负责，采用因素法进行分配。2009年共下达专项资金50亿元，“十二五”期间有望继续保持这一支持力度。三是城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金。2007年在原来的拨款补助、贷款贴息两种方式的基础上增加了以奖代补方式，鼓励并优先支持贷款贴息和以奖代补申请方式的项目，并规定中央财政通过转移支付方式下拨专项资金，全部用于规划内污水处理设施配套管网建设，专款专用。2009年共下达专项资金100亿元，预计未来5年仍将保持适度的支持规模。四是中央农村环境保护专项资金。2008年设立，以“以奖促治”和“以奖代补”的方式支持农村环境保护综合整治与示范村建设。2009年中央安排10亿元。除此之外，中央财政还设立了自然保护区专项资金、集约化畜禽养殖污染防治专项资金、重金属污染防治专项资金等环境保护专项资金，这些资金对于加强水污染治理、稳定水环境保护财政投资总体规模具有重要意义。
2.金融机构融资能力预测。随着中国金融体制改革的不断深化，金融机构在环境保护融资中的作用也越来越大。银行在环境保护融资中的作用主要有两个方面：第一，执行国家的有关政策，为环境保护和技术改造项目提供优惠贷款；第二，根据效益原则，银行对经济效益好的环境保护产业项目提供商业性贷款，支持这些项目的运作。根据其运营性质的不同，银行又可以分为政策性银行和商业性银行两类。它们在环境保护投融资中的作用也有所不同。政策性银行将侧重于落实政府制定的环境保护政策，安排政策性贷款和一些优惠贷款等；而商业性银行则主要投资于一些有盈利前景的环境保护项目。
银行贷款对筹集环境保护资金具有重大作用。以“十五”期间为例，我国工业污染源治理投资总量为1351亿元，其中，国内贷款为203.77亿元，占总投资的比例为15％。近年来，随着污染减排的持续推进，企业污染治理力度不断加大，企业环境治理投资也随之增加，资金总量基本稳定在30亿元左右。综合考虑未来5年水污染防治相关制度、金融政策、水务行业市场化改革推进等趋势，预计银行贷款对水环境保护投入的支持力度会进一步加大。
3.企业及社会投资能力预测。环境执法力度加大促使企业增加污染治理投资。在工业污染治理方面，由于环境执法力度的加大和污染者付费原则的实施，企业对治理自身产生的环境问题越来越重视。统计表明，工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资中，企业自筹资金占很大的比例，是工业污染治理投资的主要来源。在城市环境基础设施建设方面，也有一些企业自筹资金参与城市环境基础设施的建设和运营。这些投资既为企业带来了经济收益，也有利于缓解城市环境基础设施建设资金紧缺难题。未来，企业等社会资本对水环境保护的投资空间与能力，取决于企业的实际投资意愿，如果我国水务行业市场化改革能够及时深入推进、相关体制机制进一步理顺，可以预计企业自筹资金以及其他社会资本在水环境保护当中的投入也大幅增加，并且能够有效弥补水务行业的投融资缺口。
二、全面创新机制、构建水环境投融资政策体系的战略构想
实践表明，凡是水环境保护事业做得比较成功的国家，其水环境相关法制建设也比较健全，在投融资政策体系建设方面也表现出了一些共性特征。未来，我国水环境保护投融资机制创新和政策体系建设，必须以我国水环境保护战略目标为导向，以解决水环境保护投融资需求为基本的立足点和出发点，推动全面构建适应社会主义市场经济要求的投融资政策体系和长效机制。
(一)总体目标。
水环境保护投融资机制创新和政策体系建设必须坚持全面落实科学发展观，落实保护环境的基本国策，深入实施可持续发展战略；坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，调动社会各方面参与支持水环境保护的积极性。通过稳定持续的资金投入，为彻底改善我国水环境状况提供坚实的财力支撑，生态环境明显改善，资源利用效率显著提高，可持续发展能力不断增强，人与自然和谐相处，推动真正建立资源节约型、环境友好型社会。
(二)基本原则
随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体系的逐步完善，水环境保护投融资政策体系的设计，也必须适应形势变化，逐步形成能够适应市场经济要求，满足水环境投融资需求的多元化、多层次、立体式的投融资政策体系。具体在政策体系设计过程中必须遵循以下基本原则：
1.依法治水。坚持依法行政，综合治理，不断完善水环境法律法规，严格水环境执法。坚持水环境保护与发展综合决策，科学规划，突出预防为主的方针，从源头上防治水体污染、水土流失和生态破坏，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决水环境问题。严格控制水污染物排放总量，所有新建、扩建和改建项目必须符合环保要求，做到增产不增污，努力实现增产减污，积极解决历史遗留的水环境问题。
2.政府主导。政府在水环境事业当中要充分主导作用。首先，政府要立足于长远发展，提供投融资相关制度产品，规范水环境保护投融资管理，为财政投入与社会资本投资提供公平、竞争、有序的市场环境。其次，要按照推动经济发展方式转变和公共财政建设的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向，对属于公共财政范畴的水环境保护和生态建设事项，要加大财政投入和支持的力度，努力促进“五个统筹”和全面协调发展。再者，政府还需要从资金、政策上给予引导，通过财政贴息、加速折旧、税收优惠等政策手段，促进形成合理的市场回报水平，引导社会资本参与水环境保护事业。
3.市场运营。在政府主导制度建设、加大对相关水环境保护领域投入的同时，要充分发挥市场机制对水环境保护投融资的引导、调节作用，促进有效解决突出的水污染治理问题。比如，对工业污水处理，应当充分发挥企业作为责任主体的作用，要求必须达标排放，或者企业自己建厂处理，或者付费交给其他专业化运营单位集中处理；对城镇生活污水处理，虽然地方政府是责任主体，但在履行治理污水管理职责的同时，可以通过相关政策引导，吸引民间资本参与污水设施运营管理，利用市场机制推进废水处理再循环利用。即使是完全依靠政府投入来解决问题的领域，其项目的实施与运营，也需要按照市场原则进行规范管理，促进提高整体的资金使用效益。
4.因地制宜。坚持因地制宜，分区规划，统筹城乡发展，正确处理环境保护与经济增长、社会事业发展的关系，在发展中落实保护政策，在保护中促进发展，通过节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。同时，还要根据水环境保护不同领域的财政学特性，进行不同的管理制度安排。在具体投融资政策设计时，地方政府可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平等的差异而相应调整。根据不同水环境保护项目在经济社会发展中的作用、性质、回报要求等因素，选择合适的投融资方案。
5.循序渐进。投融资政策体系的改革与完善，涉及方方面面的利益，矛盾多，协调难度大，不可能一蹴而就。必须根据经济社会发展水平、制度背景等因素，分阶段解决制约长远发展和群众反映强烈的水环境问题，改善重点流域、区域、海域、城市的水环境质量。特别是要合理把握政府与市场的职能定位与作用边界，在推进市场化运营过程中，要充分考虑各地的基础条件等社会环境，对落后地区一些新设立或经济实力较弱、信用等级不高的投融资主体，政府要通过政策性投融资的参与，弥补市场主体在信用方面的不足，提高其在市上的融资能力，更好地吸引社会资金共同参与项目的投融资。
(三)关键环节
建立适应市场经济要求的水环境保护投融资政策体系，既要立足当前，又要着眼长远，按照“事权划分——法律保障——投资需求——融资手段——投资管理——绩效评价——长效机制”的技术思路进行设计，以合理划分各类主体的水环境保护投资(支出)责任为出发点，健全法律法规体系，科学预测(测算)投资需求，建立一整套投融资体系和政策手段，促进全面构建我国水环境保护投融资政策体系和长效机制。其中的关键环节主要有以下几个方面：
1.进一步明确财政投资的原则、范围和领域。要明确政府水环境保护责任，处理好中央和地方、政府和市场的关系，分清各自职责。财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不能损害财政资金的公共性质，进行风险性和逐利性投资。政府投资的重点领域应当是水环境基础设施和基础产业、水务行业相关科技进步、重点流域和区域发展等一度严重投入不足的水环境保护领域和范围。
2.建立完善政府水环境保护投融资管理体制机制，促进提高资金使用效益。一是建立和完善投资决策机制。根据水环境保护不同领域和不同环节的特点，在保证水污染总量控制目标有效实现的同时，通过加强决策管理，进一步提高我国水环境项目投入的资金使用效益。二是建立多层次的财政投融资责任分担机制。进一步明确委托和代理关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的责任，落实各个投资主体的责、权、利，推动形成水环境保护的激励约束的体制和机制，有效防范水环境保护领域的财政投融资风险。
3.建立财政投融资和市场资本投入的协调机制，形成促进多元化的水环境保护投融资体制。主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性和安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是财政投融资体制要形成政策导向机制，引导和发挥市场投融资机制作用，实施市场化的投融资活动。同时，要对市场投融资的方向、结构发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到预期的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，要创造条件让市场资本优先参与平等竞争，凡是适合市场资本投入的项目，财政投融资活动不应向其提供资金。财政投融资更多地着眼于长远战略、结构平衡和水环境公共产品的提供。要着重研究解决政府和企业水环境保护资金渠道的整合、长效机制构建等问题，促进市场资本与财政资金形成合力，有效推动水环境保护工作。
4.确立以企业为主体的市场化投融资和运营机制。在水环境投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自主权，项目立项、前期研究、筹资方式选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的经营性项目都要按照《公司法》要求，先确立企业法人，再进行项目建设。政府应进一步减少对企业投融资的直接干预，把注意力放在加强政策引导、增强社会服务功能和完善管理制度等方面。
5.加强水环境保护投融资项目运营管理，切实提高水环境保护投资整体效益。按照市场机制调节的要求，尝试多种投资项目运营模式，对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有公司进行运营管理。对经营性基础设施项目，可以结合我国实际运用政府和民间合作投资、民间经营等模式，有效提高水环境保护项目运营效率和资金使用效益。
三、创新机制、完善水环境保护投融资政策体系的具体对策建议
根据水环境保护投融资政策的现状和国际经验，为满足未来我国水环境保护投资的实际需要，必须从总体上对水环境保护投融资政策体系进行梳理，遵循水环境保护事业发展的客观规律和基本原则，重点解决好一些关键领域和重点环节的制度安排，进一步健全和完善适应新时期投融资需要的政策体系。
(一)合理划分政府水环境保护事权与财权
事权划分是进行水环境保护投融资政策体系设计的基础。政府间环境保护责任划分，总体上应遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则，重点在于厘清跨行政区域生态保护、跨流域水污染防治、跨省界环境质量改善事权，界定各级政府在不同区域层次水污染防治中的职责。然后根据事权和支出责任划分，配置相应的财权和财力。
1.明确水环境保护财权事权划分的基本原则。水环境保护事权和财权划分，需要遵循几条基本原则。一是激励相容原则。合理界定各级政府以及各类政府机构的事权，环境管理的成本收益匹配和政策激励，增强其推动环保事业发展的积极性。二是公平原则。政府间环境事权划分应扩大环境公共财政覆盖面，让全体社会成员和地区共享环境公共财政制度的安排，使不同地区的地方政府和财政有能力和动力提供基本的环境公共产品和服务。三是环境公共物品效益最大化原则。以现有的社会环境资源，通过最优配置和使用，生产出最多的环境产品，并使环境产品在使用中达到最大效益。四是污染者付费原则。通过环境污染外部性的内部化，把环境保护的利益与成本、权利与义务与各主体挂钩，任何对环境资源的耗费都需要付出相应的费用。五是投资者受益原则。通过保障市场主体的合理收益来鼓励市场力量参与水环境保护事业，更多地把环境保护任务交由专门的环境保护主体来进行。
2.合理界定政府与市场作用边界。政府要进一步转变在环保领域的职能，主要投向城市环境基础设施建设、流域或区域污染问题、生态环境建设和保护、环境管理能力建设等方面。政府集中抓好制度建设等工作，制定切实可行的环保方面的法律、法规，推动建立公开、公平、合理的市场竞争机制，实施严格的行业监管，提高市场投资效率。把市场能够做、愿意做的事情交由市场主体来完成。
3.合理划分中央与地方政府间环境保护事权。根据市场经济和公共财政建设的原则与要求，科学界定中央与地方的水环境保护事权。中央政府主要负责全国性的统一规划和政策制定等战略性工作，对全社会水污染防治、环境评估等重大工作进行指挥、指导、协调和监督。推动落实地区间财力转移支付、跨区域基础设施建设、国际交流与合作等其他工作。地方政府主要负责具有地方公共物品性质的环境保护事务。具体我们以辽河流域相关事权划分为例进行说明。
4.进一步理顺政府水环境保护相关部门职责。按照“统一领导、分级管理、运转顺畅、精简高效”的原则，明确水环境保护相关部门、管理机构的责任，进一步细化部门间横向的职责划分。
5.落实与事权、支出责任相匹配的财权与财力。在将各类水环境保护事权和支出责任进行分类细化的基础上，从税收与非税收入分享、财政转移支付、专项资金支持等多种渠道保证相应的财力支持，促进有效落实水环境保护相关职能职责。
另外，进行政府水环境保护事权划分过程中，要充分考虑水环境保护的历史欠账问题、加强政策措施的综合配套，增强事权划分方案的可操作性，为制度框架的稳定运行提供持续的内在驱动力。
(二)改革完善水环境保护投资体制机制
根据我国水环境保护投资现状和存在的问题，借鉴国外水环境保护投资经验，从以下五个方面完善我国水环境保护投资体制机制，促进形成“投资主体多元化、投资方式多样化、项目管理规范化”的投资管理体制与项目运行机制。
1.建立财政直接投入的稳定增长机制，稳步提高水环境保护政府投入。政府在水环境保护当中除了要提供制度产品、进行行业管理等公共服务以外，国家财政应直接承担起市场不能或不愿介入领域的投资责任。第一，加大对水环境保护的财政支持力度。在推动完善公共财政体系的过程中，在中央和地方财政支出预算科目中，进一步细化水环境保护财政支出预算相关科目内容。重点支持水环境保护关键技术攻关、成果转化应用和技术改造环节，以及环保咨询、污染治理设施运营、环境监测等环保服务业发展。第二，建立中央与地方联动的投入机制。中央在增加水环境保护财政投入的同时，采取相应的措施约束和激励地方政府相应加大投入力度。第三，完善水环境保护转移支付制度。财政专项转移支付重点支持公益性很强的环保基础设施的建设、跨地区的污染综合治理、跨流域大江大河大湖等区域环境治理、环境保护的基础科学研究等领域。
2.完善水环境保护税费政策，扩大相关税式支出。一是调整完善税收制度。扩大资源税征收范围，规范计税依据，提高征收标准。改革消费税、城市维护建设税等政策，强化水环境保护的减免税政策。二是按照“谁污染、谁缴税”的原则，改革排污收费制度。适当提高收费标准，加强收费收入征管。三是开征生态环境保护新税种。开征污染性产品税，研究探讨开征二氧化碳税、垃圾税等新税种。制定有利于鼓励开发高效、洁净、经济新能源，有利于积极推广风能、太阳能的税收政策。四是加大税式支出力度。积极利用税收优惠等税式支出政策，鼓励企业从事科研活动，建立税式支出评价制度，增强水环境保护税收支出的整体效应。
3.进一步明确水环境保护政府投资资金的使用方向和支持重点。在我国水污染治理体系当中，点污染源主要是工业和城市生活用水，农村面源污染也是水污染的主要来源之一。当前，我国政府水环境保护投入应集中用于以下五个方面：一是城市污水处理厂配套设施建设和维护；二是强化农村面源污染预防与控制；三是推动水体生态清淤和综合治理；四是加强水污染防治基础研究和技术推广；五是加强水环境保护能力建设。
4.完善并创新水环境保护的政府投资管理体制。政府投资管理体制包含资金管理体制、项目管理体制、人力管理体制和物资管理体制等全过程。一是要健全政府水环境保护投资的决策机制，坚持科学的决策规则和程序，建立层次明确、责任清晰的分级投资决策结构，完善投资项目专家评审论证和咨询评估制度，探索建立投资决策责任追究长效机制，逐步推行重大建设项目公示制度，提高投资项目决策的科学化、民主化水平。二是科学进行财政投资计划管理与投资方式组合。在编制政府水环境保护投资的中长期规划和年度计划的基础上，统筹安排、合理使用各类政府水环境保护投资资金，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等多种方式，有机组合进行投入。三是要完善财政投资资金管理法律规定。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，实现政府水环境保护投资资金管理的科学化、制度化和规范化。四是加强水环境保护的投资监管。实行水环境保护投资项目报告、项目进展监督、投资风险管理等制度。建立政府水环境保护投资不良行为记录和公示制度。对招标投标人、招标代理机构、评标委员会成员、代建机构、建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、供货单位等进行严格考核，不良行为记录达到规定标准时，对其采取降低资质等措施，直至清理出市场。
5.适度整合水环境保护投资资金，提高资金使用效果。为解决水环境保护“多龙治水”、“政出多门”的管理格局，应适度整合水环境保护投资资金，以利于提高资金的使用效益。具体操作可以考虑从三个层面进行：一是实现统计意义上的整合。通过全面进行统计，摸清水环境保护投资的所有资金来源渠道和资金量大小，为出台水环境保护投资整合提供基础资料。二是实现功能整合。水环境保护各项投入资金继续保持现状，但各资金来源渠道的资金支出应该在统一的规划下安排使用。三是实现渠道整合。整合水环境保护投资的相关资金，统一使用，以加大水环境保护重点项目投资的资金支持力度。与此同时，要建立水环境保护投资责任追究制度。有步骤地推行水环境保护投资项目后评价制度建设，提高后评价对水环境保护投资项目的反馈与约束作用。
6.推动水环境保护投资机制创新，引导市场资金加大投入力度。合理界定政府水环境保护投资的范围，发挥政府投资的引导作用，实现水环境保护投资主体多元化。一是建立健全与投资有关的法律法规。构建全方位、多层次的流域水环境保护的投资主体，加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序，提高投资效益，依法保护投资者的合法权益。二是鼓励社会资本参与水环境保护。除一些市场机制不能有效发挥作用的公共服务领域以外，其余各领域都要放开，允许各类投资主体进入，逐步形成政府、企业、个人和国外资本等多元化的投资格局。通过发展规划和产业政策强力引导，财政补助、奖励、贴息等调节方式，充分发挥财税政策的杠杆作用，以较少的资金带动大量的社会资本投入。三是在政府水环境保护投资中，引入公私合作等机制，让私人部门广泛参与。完善水环境保护用地和价格政策，在安排年度新增建设用地计划、年度供地计划时对水环境保护项目应给予优先保障。
7.加强政府水环境保护投资项目管理，创新水环境基础设施建设方式。在项目建设与管理方面，要积极引入市场机制，让企业参加到项目的建设中来。加强政府水环境保护投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性的政府水环境保护投资项目要推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。促进增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
(三)有效拓宽水环境保护融资渠道
理论上，“十二五”期间我国环境保护投资需要达到同期GDP的1.4％左右，水环境保护领域的投资需求将会呈现快速增长趋势。对于如此庞大的投资需求，只有建立基于市场机制调节的多元化融资渠道，形成政府、社会和个人共同负担环境保护费用的格局，才能满足环境保护的投入需要。
1.鼓励社会资本参与水环境保护。努力拓宽投融资渠道，建立和完善政府引导、企业支持、社会参与的多元化融资格局。规范市场管理和相关公共服务，加强水环境保护产业市场管理，健全水环境保护装备和产品生产、环保工程建设、环保服务、资源再生和综合利用等领域的市场准入制度。完善各类环保资质认定和特许经营权制度，规范环境工程招投标行为，防止市场垄断、无序竞争和一些地方与部门行政干预分割市场的行为，形成公平竞争的市场环境。积极引导企业采用国际国内先进的标准和技术规范进行生产，鼓励有条件的企业参与制订国家、行业及地方环保标准和技术规范。大力发展环保产业中介机构。加快中介机构的企业化、市场化进程，扶持建立一批具有较强经济实力、较高业务水平的专业环保服务中介机构，充分发挥中介机构在信息沟通、技术评估、法律咨询、知识产权转移和转化等方面的作用，培育和繁荣环保服务市场。
2.推行水环境保护公债制度。随着我国地方税收体系的逐步建立与完善，我国地方财政会逐步具备一定的独立收入来源，与此相适应也应享有一定的公债发行权。可以先由国务院制定《地方公债发行管理法规》对发行主体、公债类型、发行规模及用途加以规定，开展水环境保护市政公债发行试点。针对不同地区、不同阶段的水环境保护投入缺口，允许地方政府在一定条件下发行公债，筹集足够资金来支持加快水环境保护事业和城市化进程。要合理选择发行主体、确定控制发债规模，推动建立水污染防治市政公债运营机制，建立分类偿还制度。整合经常性预算收入、债务收入、财政结余和偿债基金以及其他来源，设立专门的偿债基金，设立地方政府公债管理委员会，建立市政公债管理的相关配套制度，对公债实施全面监管，强化偿债风险控制。
3.积极推进排污税费改革，形成水环境保护比较稳定的投资来源渠道。设立水环境保护专项收费或专项基金，通过收取排污费用于水环境保护的资金来源渠道。近期内排污费改革的重点应放在规范排污收费制度。逐步提高收费率。待条件成熟时，可以考虑实施排污费的“费改税”，为水环境保护建立稳定的资金来源。
4.推动国有资本经营预算改革，将部分国有资本收益用于水环境保护投资。建议在确立国有资本收益的使用方向，或者在编制国有资本经营预算的时候，在钢铁、纺织、化工、能源等排污量比较大的国有企业的资本收益中拿出一定比例，用于水环境保护投资。
5.完善水环境保护产权和特许权制度，形成稳定的特许权收入来源。进一步推动我国基础设施领域的产权制度和投资体制改革，明确私人资本进入水环境保护基础设施领域的条件和方式，为私人资本进入提供便利。政府特许企业或其他主体投入水环境保护设施建设，并允许其经营一段时间，获得的收入明确用于水环境保护领域的投入。
6.扩大BOT等方式融资规模。规范政策法规环境，降低市场资本投资风险，切实加强在融资、收益等方面政策调控的力度，提供赢利的政策保障，为积极推广应用BOT等运营模式创造良好的基础条件。
7.运用多种形式加快利用外资。要进一步加大力度，积极从国外金融机构和有关国家融资，发挥外资在水环境保护当中的积极作用。赠款部分主要用于履行国际协议，按照规定的使用方向，积极推动用于环保机构能力建设和污染治理。贷款部分则可以根据申请时的具体规定，有力地支持水环境保护。
(四)调整完善水环境保护专项资金制度
水污染防治专项资金的设置可以有效带动相关资金投入，加快环境基础设施建设，对推动区域间、部门间合作与联动起到了积极作用。
1.要整合相关专项资金，形成流域型水污染防治政策支持的合力。设立“流域型水污染防治专项资金”，发挥资金的规模优势，提高专项资金的效率和功效。
2.扩大专项资金额度，增强资金的“杠杆”效应。通过公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等相互衔接，整合资源用于水环境保护，撬动、引导大量企业、社会和个人资金投入到流域水污染防治领域。
3.充分考虑地区差异，进一步完善专项资金分配。重点向中西部地区、经济基础薄弱地区倾斜，对中西部地区涉及流域水污染防治的重点工程、大型项目，由专项资金全额资助，合理确定东部发达地区水污染防治的中央资助比例。进一步加大对农业面源污染控制的投入力度，在流域水污染防治专项资金中明确一个比重(例如40％)特定用于农村面源污染控制。加大对新型适用技术推广的支持力度。
4.建立动态的专项资金支持项目库。定期对专项资金项目库进行调整和补充，除了对《规划》内项目给予补助外，对规划以外的项目，尤其是污水处理厂、河道整治及水污染治理的新技术新工艺推广项目也按照一定程序，经申请、审查后给予补助，促进水污染防治工作顺利推进。
(五)加强水环境保护领域的制度创新和信贷支持
1.建立排污权交易制度。建立排污权交易市场，探索建立排污权交易机制。将排污权作为一项基本产权，科学确定企业和单位的初始排污权，并实行有偿分配。有偿使用费作为财政非税收入纳入预算。新建项目必须购买排污权，允许排污权自由转让，广泛吸纳社会资本，进行市场化运作。鼓励民间资本特别是风险投资进入环保产业。
2.推动建立绿色信贷与绿色保险制度。落实国家在担保、特许经营权等方面的优惠政策，引导和鼓励社会资本投入水环境保护产业。选择一批基础较好、有发展潜力的水环境保护企业纳入企业上市后备资源库，进行重点指导、重点培育。对条件成熟的水环境保护企业，要推动其在境内外资本市场上市融资；对已上市水环境保护企业，要通过增发、配股、发行公司债等多种形式支持进行再融资。探索设立水环境保护产业投资基金和水环境保护信托投资公司、风险投资公司，对暂时出现经营困难的水环境保护企业，金融机构应允许其到期贷款适当展期。
3.积极推动信托产品创新。鼓励将各种社会资金集中起来，委托信托投资公司管理、运作，投资于某个特定的水环境保护领域，共同分享投资收益。在推动水环境保护信托产品创新的过程中，信托公司作为项目的投融资中介，以专业经验和理财技能安排融资计划，综合运作多种手段加强项目投资管理，推动相关水环境保护项目的有效实施。
4.积极探索水环境保护领域的资产证券化。积极研究资产证券化的特点与优势，推动在水环境保护领域的运用。通过推行资产证券化，合理配置风险结构，促进资本的合理流动，有利于分散投资风险，扩大水环境保护融资来源渠道。
(六)建立完善水环境保护绩效评价制度
推动水环境保护从投入导向型向绩效导向型转变，将绩效评价的结果与后续年度的资金安排相结合，逐步建立水环境保护绩效预算制度，建立促进水环境保护资金高效利用的长效机制。
1.构建水环境保护项目绩效评估的制度框架。通过法律法规或行政规章，对项目绩效评估的流程、方式、标准等内容进行详细规定，为有效开展水环境保护项目绩效评估奠定基础。成立独立的水环境保护项目绩效评估机构，强化水环境保护投资项目预期绩效论证机制，科学安排项目立项；完善项目绩效约束机制，强化项目预算执行监控；建立项目绩效事后评审机制，综合衡量项目管理水平。保证评价内容的完整性和连续性、评价过程的动态性和连续性，并强化对评价结果的运用。
2.探索合适的水环境保护绩效评估方法和工具。本着客观务实的态度，鼓励各地、各部门因地、因项目而异，选取操作性强、适用性强的方法，并在实践中不断改进完善。方法和工具既要简便易行，又要符合指标、目标设置多维度的要求，增强事前、事中、事后评价标准的一致性。积极培育绩效评价的中介机构、外部专家力量，为第三方力量参与绩效评价创造条件、形成制度，努力提高项目绩效水平。
3.建立完善我国水环境保护绩效评估指标体系。绩效评价指标体系是一项重要的基础工作。需要结合具体的投资项目，根据项目不同性质，对评价指标进行细化和量化，落到实处，以减少评价指标的不确定性，减少评价中的主观性。在总体的绩效评价体系当中，充分考虑专项资金特点，建立体现经济性、效率性和效果性的指标评价体系。另外，要发挥项目绩效评价的作用，还需要进一步完善评价工作信息化管理，开发项目基础数据资源、建立专家库等技术支持系统。
4.加强对评估结果的应用与反馈。绩效评价结果既作为中央对项目资金支持的重要依据，也要作为该单位目标管理考核的重要内容或干部任用的重要参考。要推动建立水环境保护绩效评价信息披露制度，通过适当方式公开项目绩效评价结果，接受公众评判，强化对财政资金支出的监控，增强公共投资的公正性和透明度。建立内部共享、一定范围内通报、向人大报告、向社会公开等制度，既增强绩效评价结果的利用效果，又全方位地接收权力机关、社会公众的监督。
5.建立健全水环境保护绩效监督机制。第一，明确水污染防治投资项目绩效监督主体及其职责分工。明确财政、审计、环保、发改、水利、农业、国土资源等部门间的职责分工，成立由多个部门参加的水污染防治投资项目绩效监督协调小组，科学、有效地评价和监督项目投资效益。第二，科学组织实施绩效监督。加强资料收集整理，重视项目可持续绩效的评述，把项目绩效监督与宏观绩效监督紧密结合，推动预算管理水平的提高和项目单位管理的改进。第三，加强绩效管理人员培训。提高绩效评价实际操作能力，使绩效评价与监督报告能完整、客观、公正地反映被监督单位的绩效水平。第四，要加大查处案件力度，重视从群众举报、社会热议和媒体关注的问题中发现违纪违法线索，及时进行查处，对典型案例要进行曝光，充分发挥查处案件的教育警示作用，对失职渎职造成严重经济损失和恶劣影响的，严肃追究有关领导干部的责任。
6.探索研究水环境保护绩效预算。以支出绩效评价为基础，逐步将绩效预算的理念应用于水环境保护工作。在水环境保护项目申请环节，通过对预算执行目标和结果的充分论证，提高预算分配的准确性和科学性。在项目实施环节，保证目标实现的前提下赋予责任人适度的灵活性，促进提高水环境保护专项的项目效益。当前，推动支出绩效评价过程中，可以在几个方面推动和促进绩效预算理念的落实。一是确定量化指标和定性范围。将年度工作计划进一步细化为年度绩效计划指标，使各单位的具体工作与总体规划、中长期计划联系起来。二是科学编制部门预算。在预算编制时，根据各单位年度绩效计划指标来确定支出预算的标准和基数，科学核定预算支出安排计划数。三是推动应用绩效预算管理方法。建立专家库，接受公众监督。对于定性评价要按照科学的社会调查方法进行，提高评议的准确性。通过对大量项目评价和绩效考核结果的分析，提高对绩效预算管理规律性的认识与把握，逐步提高推行绩效预算的能力。
(七)明确政府管理责任，完善配套政策措施
各级政府要切实承担起水环境保护的综合协调责任，完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的水环境保护管理体制机制，加强部门间的协调与配合，明确职责，理顺关系，增强工作的整体性和协调性，提高环境保护的执行力。
1.建立高效统一的水环境保护管理体制。对于跨越行政区域的重点水系或流域，按照区域生态统筹管理的要求，建立区域协调机制，设立统一的监管机构或派出机构，在落实属地政府水环境保护责任的同时，打破行政区划界限，按照流域特点，加强流域内各地政府间的沟通协调，统筹实施全流域的保护和治理，实现水资源的和谐共管、共用、共赢。在同一行政区域范围内，整合环保、农业、林业、水利等部门的水环境保护职能，设置统一的监管机构，提高水环境投资使用和项目监管效率。
2.健全完善干部环境保护考核制度。严格按照落实科学发展观的要求，在干部考核评价中体现水环境保护等“软性”工作的政绩权重。一是健全考核指标。将水环境保护作为生态环境保护的重点，纳入干部政绩考核指标体系。既要注重工作考核，更要注重绩效考核，全面反映水环境保护和水环境改善的实际成效。二是完善考核程序。考核要以扎实的工作措施、科学的监测数据为依据，坚持定期考核与日常督察相结合，专家评价与社会评议相结合，工作考核与现场监测相结合，引导动员全社会参与监督、评价。三是硬化考核结果。将水污染防治和水环境改善作为约束性指标，不仅在评优创先中得到体现，在干部提拔任用上也要起到实质性影响，增强制度的权威性和约束力。
3.完善水环境保护的市场调节机制。充分发挥市场调节杠杆作用，加强水污染治理和水环境保护。(1)完善水资源定价制度。将水资源作为基本的生产要素，运用市场手段发现价值、配置资源、调节保障，根据发展需要和水环境实际支撑能力，实行阶梯式水价、超定额用水加价制度，确定再生水价格，鼓励中水回用，严格用水收费制度，探索建立水资源的市场定价和配置资源的机制。(2)明确水体污染治理责任。尽快修订有关环境保护法律法规，明确“谁污染、谁负责、谁付费”；“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”，明确工业企业可自己治理污染，也可委托专业化的治污企业来治理污染，明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。(3)完善水环境保护相关法律制度。从法律层面上界定环境资源价值，为在环境领域广泛引入市场化手段治理环境污染提供制度基础和配套措施。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，深化水域内废水、垃圾处理管理体制改革，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。(4)保护好市场主体利益。鼓励各种社会资金投资水环境保护的过程中，明确投资者之间的责、权、利，保护投资者利益。比如，在水污染治理领域引入“特许经营”模式，将水污染治理特许权给有实力、有经验的专业化污染治理公司，鼓励专业化污染治理公司实行污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等，加快水污染治理市场化进程。
4.完善水环境保护的激励约束机制。(1)进一步健全准入和退出机制。进一步完善产业政策，综合运用价格、土地、环保、市场准入等措施，加快淘汰落后生产能力。严格执行建设项目环境影响评价和“三同时”制度，根据资源禀赋和水环境容量，严把建设项目准入关，从严控制向水体排放有毒有害物质、向湖泊排放氮、磷污染物的项目，杜绝产生新的污染。(2)完善财税奖惩机制。对地方政府淘汰落后生产能力，按其实际削减的污染物排放量给予奖励；对未能按期淘汰落后产能的地方，适当扣减其转移支付额度。根据企业排污强度、排污量和对水体造成的影响程度，实行不同的税率标准；对企业新上污染治理项目，减少污染物排放的，适当给予奖励。进一步完善差别水价和差别电价制度，引导企业减少水电资源消耗，减轻污染排放。(3)建立生态补偿机制。根据主体环境功能区划和水环境保护管理要求，明确不同区域的功能定位和环保目标，制定重点流域的水污染防治规划，充分运用资源环境政策的杠杆作用，实施差别化的流域开发，形成各具特色的发展格局。对在科学评估相关区域水环境保护效能的前提下，通过财政转移支付对为保护水环境作出贡献的地区给予补偿。
(本子课题负责人：傅志华，唐在富；本报告执笔人：唐在富，苏明，傅志华)
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