议程、备选方案与公共政策：我国高职院校单独招生政策的制定机制——基于“三流交汇”的政策制定模型，本文主要内容关键词为：公共政策论文,议程论文,模型论文,机制论文,招生政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.21文献标识码：A文章编号：1674-5485(2011)09-0039-04
高职院校单独招生政策，是指高等职业院校经招生计划和招生考试管理部门批准，单独进行入学测试、单独确定入学标准、单独实施招生录取，考生参加相关高职院校单独招生测试合格后，可直接被录取，不再参加统一高考的招生办法。[1]2007年，教育部批准江苏、浙江、湖南、广东4省8所示范性高等职业院校试行单独招生，此后单独招生试点省份、院校与招生人数都呈不断增长的趋势。通过单独招生试点工作，可以积极引导普通高中毕业生向优质高等职业院校合理分流，从而提高高等职业教育的生源质量和办学水平。美国著名的政策学家约翰·W·金登曾就“公共政策是如何进入决策议程”的问题，提出了著名的“三流交汇”政策制定模型。他指出，有三条过程“溪流”穿过决策系统，即“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”，它们主要都是相互独立的，而且各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。但在有些关键的汇合处，这三条溪流结合在一起。这种“三流交汇”的模型可以极大地增加某一个主题被牢牢地固定在决策议程上的机会。[2]“三流交汇”的政策制定模型对于我们探寻高职院校单独招生政策制定的机制，实现单独招生政策的改进与完善具有重要的意义。
一、增强职业教育吸引力——我国政府政策议程的关注点
所谓“议程”，就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行编目。[3]政府议程是怎样建立的呢？为什么有些问题而不是其他的问题最终引起了政府官员的关注呢？答案不仅在于那些官员借以了解状况的手段，而且还在于状况被界定成问题的途径。就手段而言，包括指标、焦点事件以及反馈都是构成议程发生的要素；就状况被界定为问题的途径而言，一些违背重要价值观念的状况会被转变成问题，那些通过与其他国家或其他相关单位对比的状况会演变成问题，那些将一种状况归入一种类型而不是另一种类型也可能会使该状况被界定为一种问题或另一种问题。[4]
根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的精神，当前乃至今后很长一段时间里，如何增强我国职业教育吸引力将成为政府政策议程的关注点。该议程设立背后的推动力，既包括21世纪初我国职业院校学生报考率、新生报到率等指标数持续走低，而这些指标数据已引起了教育官员的注意；也包括当前我国高职院校出现的“专升本”洪流，这种升本诉求或以建言或以抱怨的方式反馈到政府中，迫使政府作出回应。此外，当前我国还存在鄙薄职业教育、轻视生产服务性劳动等违背传统价值观念的状况，我国职业教育发展水平与世界发达国家还存在巨大反差，职业教育已超越教育问题范畴并逐渐归入经济与民生问题，这都使政府相信应为改变这些状况、重新思考这些问题而采取某种行动，进而促成了将“增强职业教育吸引力”提上政府政策议程。
二、政策软化——有效备选方案的产生形式
当一个主题在某一决策议程上获得了一种稳固的地位之后，决策者就需要获得可以考虑的可行备选方案。备选方案和政策建议的产生过程类似于一种生物自然选择的过程，正如生命诞生之前分子在生物学家所谓的“原汤”中四处漂浮一样，各种思想也在政策共同体中四处漂浮，并经历了一个思想漂浮、提出议案、作演讲、草拟政策建议，然后根据反应修改议案并再一次漂浮起来的政策软化过程。通常只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来并取得成功，从而比其他的政策建议更加受到重视。
针对“增强职业教育吸引力”这一议程，职教界已提出了诸如“完善劳动用工和收入分配制度”、“加大职业教育财政投入”等备选方案，为使这些备选方案转化为公共政策，一些政策企业家积极开展政策软化活动。软化活动通常包括撰写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻报道，或把自己的思想作为试探舆论的想法，通过获得公众反应来修改政策建议，并且把它们再浮现出来。[5]软化过程对于政策变革至关重要，如果政策建议在政策之窗打开之前尚未经过这种长期酝酿的话，那么它们受关注的机会很快就会过去并且被错过。
我国高职院校单独招生政策的软化活动可追溯到2005年。上海开展专科高职层次依法自主招生试点，即由试点学校自主进行入学测试，考生不必参加高考而进行注册入学。但由于当时高职专科自主招生还未摆脱传统的高考模式，注重文化考试，类似于“小高考”，与高等职业教育人才培养要求不相符。为使高职单招政策取得成效并加以推广，许多政策企业家通过各种方式开展了政策软化工作，如上海市教委专门开展了“上海市高职高专自主招生问题研究”的课题研究，以调查问卷的形式试探舆论想法、获得公众反应，以期通过修改政策建议，突破传统的专科自主招生考试和录取方式，选拔培养高技能人才；江苏省教育厅则启动了对高职院校“注册入学”方案的研讨。这些政策软化行为所产生的政策备选方案为后来我国高职院校单独招生政策的制定铺平了道路。
三、我国高职院校单独招生政策的制定——基于“三流交汇”的政策制定模型
政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。[6]尽管政策之窗可以短暂地敞开一段时间，但是如果没有很快实现“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的结合，政策之窗就会关闭。
(一)问题溪流
当前，我国高职招生的途径主要有两种：一种是普高生参加高考，依据其高考成绩进行录取；另一种是“三校生”(中专、职高和技校)或同等学力在职人员通过参加由省考试院及招生学校组织的高职入学单独考试，依据其总成绩进行录取。可以说，这两种招考方式都产生了一些问题。按照第一种招考途径，由于大部分高职院校在我国的高考招生层次中位于第四批次或者第五批次，录取批次靠后必然导致生源不佳。如果高职生源质量得不到改善，高职教育办学水平与吸引力的提升必将成为“空中楼阁”。此外，一张统一的高考试卷也难以筛选出不同类型的学生。在第二种招考方式中，高职院校会自觉不自觉地把主要精力用在“对口高考”上，偏离了职业的办学方向，同样难以选拔出高技能人才。这些高职招考中存在的问题迫切需要通过招生政策改革来解决。
(二)政治溪流
按照约翰·W·金登教授的说法，政治溪流主要由“诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”[7]，由于我国与美国在社会制度、文化背景以及政治价值观上存在的差异，公众情绪及压力集团间的竞争事实上构成了我国政治溪流的主要因素。
1.公众情绪
公众情绪是指一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考问题，这些国民情绪以明显的方式经常发生变化，而这些变化对政策结果往往具有重要的影响。当前，公众要求高考制度改革的呼声越来越高，据2007年《中国青年报》联合教育部考试中心、ATA公司进行的“恢复高考30年大型公众问卷调查”，约有77.4%的受访民众认为高考“有缺陷，但仍是目前最好的办法，应改。”事实上，中国高考改革的进程从未停止，自1999年起高考改革试验进入频密期，而许多试验，就是由民间呼声构成的社会大众的力量在推动。[8]2009年6月，由“公益智库”21世纪教育研究院撰写的《2009年民间高考改革方案》发布，并正式递交教育部。新方案中提出三种招考模式，即“全国学业水平测试+高校自主招生”模式、“统一学科知识考试+集中录取”模式和自主考试模式，其中，自主考试模式适用于高职高专院校。在该模式中，学生不再参加全国统一学科考试和学业考试，只要参加这所学校的考试，就可以被这所学校录取，实行宽进严出。而教育部也明确表示，会认真研究、分析民间高考改革方案，吸取当中合理的部分，形成一个大家都比较满意的改革方案。此外，当前社会公众对于高职专业的认知还比较模糊，高职教育本来与职业岗位联系密切，但许多考生及家长并不知道从业岗位的要求。他们希望通过高职单招这种形式，深入了解职业教育、报读的专业及从业岗位，这事实上赋予了高职院校单独招生改革更多的意义与内容。
2.压力集团间的竞争
2007年是我国恢复高考30周年，在这个特殊的时期，围绕高职院校单独招生这一敏感话题，各压力集团间展开了空前激烈的思想与政策竞争。一些专家认为，高职教育的确是专科层次的教育，而且相当一部分高职院校的前身是高等专科学校，因此高职院校招生考试录取还是应以传统的做法为主导，在考试方式、内容上多数高职院校还是应与本科院校一起参加传统的统考；在录取程序上，是在“985工程”高校、“211工程”高校即重点大学和普通本科院校录取后，再进行录取。[9]与之相反，不少专科层次院校对单独招生政策表示欢迎。“以后上海高职院校招生的发展趋势是大大扩大提前自主招生的规模，逐步发展到高职院校全部通过提前自主招生完成，水平考试推出后将为高校提供一个比较客观公正的申请入学的标准。”一位高职院校招生办人士如是说。北京交通运输职业学院副院长马伯夷也认为，“高职院校按类招生或者全部自主招生是必须进行的改革，我认为只是迟早的事，原因有二：一是高职教育与职业岗位联系密切，应该让考生尽早知道岗位的要求；二是许多高职专业招生数量大于考生数量，一些院校完不成招生计划”[10]。各压力集团对于高职院校单独招生的思想与政策竞争，注定了高职院校单招将一路向前、一路坎坷。
(三)政策溪流
一项政策建议要想幸存下来并且得以成功，必须符合某些标准。有些标准是政策共同体本身内在所固有的，如技术可行性和价值可接受性，专业人员要对政策方向的“正确”类型以及使某一政策建议具有可行性的技术特征形成一种感觉。专业人员还必须预料到如果该政策建议在一个更大的政治舞台上被提出的话可能会发生什么事情，如他们关心一项政策建议的成本，以期有一种预算约束，从而符合预期的公众默认。[11]
1.技术可行性
如前所述，我国许多高考改革试验是由民间呼声构成的社会大众的力量在推动。然而，“呼声”常只代表某一个利益阶层的愿望，它不太可能有完整的系统性考虑，在各种“呼声”推动下的改革，比较容易的是头疼医头、脚疼医脚式的，决策偶然，上马仓促，轰轰烈烈推出，撑不了几年，悄无声息结束。[12]虽然不完善的思想可以作为试探舆论的想法，但是最后，一项政策建议的倡导者必须深入探究细节，逐渐消除不一致性，注意执行的可行性。可以说，如果不是相信其技术可行性，该政策建议就不可能幸存下来并受到重视。在2005年上海专科高职层次自主招生试点政策的基础上，2007年，我国高职院校单独招生政策的技术可行性大为提高，各地大多出台了单独招生改革试点实施方案，并将高职单招的工作交由办学条件较好的国家示范高职院校率先开展。以天津市高职院校单招政策为例，各个高职院校可以根据生源、专业安排和计划要求，划定若干不同的专业录取分数线，主要依据两门考试总分，同时参考学生高中学业水平考试成绩进行录取，根据基础教育中综合素质评价结果及某些专业技能水平进行相应加分，如高中学业水平背景及内容考试中含1个A可以加5分；拥有国家计算机等级证书可以加10分；拥有二级技术员等级证书加15分等。[13]当然，随着高职院校单招工作的逐渐铺开与深入，从招生专业和计划的确定，到招生程序的制定，从考试命题、试卷保密，到考试的组织及最终的录取，这些相关的技术细节仍需要政策制定者多加研究。
2.价值可接受性
在政策共同体中幸存下来的政策建议往往都符合那些专业人员的价值观，当前教育公平已成为我国高考改革的核心价值理念，高职单招政策出台的价值考虑即基于此。一方面，根据多元智能理论，人的智能至少可以分为八个范畴，不同的人会有不同的智能组合，而高考过于侧重数理逻辑智能，这使某些具有“更高的人际交往和艺术创作智能”的“偏才”在传统的高考制度下有可能被埋没，对他们而言极不公平。高职院校单招通过增加专业素质测试，可以有效提高教育公平度。此外，高等职业教育作为高等教育发展中的一个类型，不是低端的、低层次的高等教育，理应与普通本科教育具有同等的招考地位，高职院校单招政策通过突出高职院校招生的自主权，将高职与本科招生放在公平竞争的环境中，从这个角度考虑，其向社会传达的教育公平意义丝毫不弱于实际效用。
3.未来约束条件的预期
政策共同体的专业人员知道，随着一个创新举措细节的展开，被采纳的或受到重视的政策建议会被施加一些约束条件。在每一个阶段，决策者都需要相信该项目的预算成本是可以接受的，并且需要相信公众在其各个方面——无论是以民众的面目，还是以积极分子的身份——都会默认。在一个政策共同体内对这些约束条件的预期构成了思想和政策建议据以选择的最后一套标准。
(1)预算约束。任何一个政策共同体的成员都知道，一项政策建议在沿线的某个地方必须表明有一种可以承受的成本，至少要表明具有一种对政策执行者来说还可以过得去的成本。因此，一项政策建议往往需要花费大量时间进行成本核算，把政策建议的成本减少到可以控制的程度，并且将已经经过“减肥”的政策版本再一次“漂浮”起来。高职院校单独招生工作，由于笔试命题、试卷印制、保管、笔试组织、阅卷等环节都参照“高考”的标准执行，致使耗费的各种成本大大增加。虽然高职院校单招的各项成本尚在各试点院校可承受的范围内，但探索一个成本较低的考核组织方式，对今后高职院校单独招生政策的改进与完善至关重要。
(2)公众默认。任何一个政策共同体中的专业人员都知道，他们的政策建议最终必须能够为公众所接受，但如果认为政策建议或多或少是从公众涌现出来，从而在政策执行中忽略公众对政策的默认程度则大错特错，毕竟实践才是检验真理的唯一标准，许多改革从理论上说都没有错，但在实践中就是行不通，如广西二次高考改革的失败即是明证。事实上，已有学者就高职“自主招生”可能会演变为“自助招生”，从而反导致招生市场混乱及公众认可度下降表示了忧虑。[14]如何把公众对政策成效的预期真正落到实处还需要我们对高职院校单独招生政策的不断改进与完善。
除普通公众的默认外，有时更为专业化的公众对政策的默认也十分重要。作为高职院校单招政策的执行主体，尽管高职院校普遍对单独招生政策表示欢迎，但由于高职单招方式招收一个学生的费用往往是高考招收一个学生的几倍，甚至几十倍，这使得许多高职院校对于高职单招往往是“想说爱你不容易”。而要解除高职单招院校的后顾之忧，使其对高职单招政策“想爱又能爱”，还需要我们不断改进并完善政策方案。
四、结语
如果说政府议程是在问题溪流中建立的，备选方案是在政策溪流中产生的，那么公共政策的产生便是由于问题、政策建议以及政治的可接受性在某个关键时刻的汇合。就高职院校单独招生政策而言，这三条溪流的汇合已经完成：高职教育优质生源短缺，高技能人才培养受阻；公众对高考制度改革呼声日渐增强，以高职院校为首的压力集团不断对高职院校按类别(而非按层次)招生提出政治诉求；对上海专科高职层次自主招生政策的软化使可接受的备选方案浮出水面，社会对该政策的认同度较高等。当然，“初生之物，其形必丑”，作为高考制度改革的一种尝试，高职院校单独招生政策实施初期的问题也必然层出不穷，其效果在短期内也难以明显。尽管如此，高职单招政策制定的理论基础与改革方向毕竟是正确的。政策实践者只需将执行过程中存在问题的解决方案准备好，并等待问题、政策、政治“三流交汇”的再度实现，不断改进和完善我国高职院校的单独招生政策。