政府多边平台模式的动因 、功能与实践价值
刘家明
(江西理工大学 文法学院，江西 赣州 341000)
摘要 ：政府多边平台把多元利益相关者联结在一起，在治权开放的基础上整合了供给侧资源，通过供需匹配、促进交互推动了公共产品多元供给与公共服务协作创新。在平台时代，政府多边平台模式大势所趋，不仅是对平台革命的积极回应，还是走出政府治理困境的需要。政府多边平台在民主政治、经济贸易、国际合作、社会治理与公共服务领域发挥了降低交易成本等多种功能，创造了效率、创新、柔性等服务价值和公平正义、用户主权、合作善治等治理价值，因而具有重要的推广应用意义。
关键词 ：政府多边平台；动因；功能；实践价值
一 、问题的提出
党的十九大报告指出，要在国际合作交流、公共服务供给、廉政监督治理等方面加强平台建设，大力发挥平台的作用。事实上，在笔者走访多家政府机构和社会组织时，听到最多的词语也是“平台”，这些公共部门都有谈到正在创建“平台”以整合资源、促进合作，为相关利益方“搭台唱戏”。但在今天的平台时代，平台已突破了传统的产品生产平台、互联网技术平台的范畴，呈现出多边(双边)平台的新型模式。[1]
多边(双边)平台起源于2014年的诺贝尔经济学奖得主Tirole等人提出的“双边市场(平台)”[2]。自此，平台战略研究成为新兴的国际研究前沿动态。“双边市场”强调的是把供需用户群体联结在一起的空间及载体，而平台模式强调组织开放互动的合作战略。平台实际上是促进多元用户群体进行价值互动的结构，平台在其中充当联结者、匹配者、促进者及平台体系与治理规则的设计者等角色，平台自身不介入用户之间的直接互动。[3]16-18
近年来，多边平台战略研究更加深入。研究内容触及平台创建策略、平台进入策略、平台覆盖战略、平台开放与创新战略、平台化转型，尤其是2016年《平台革命》一书与《哈佛商业评论》第4期刊发的三篇平台战略论文，将平台战略研究推向高潮。同时在公共治理领域，国外出现了研究政府多边平台的动态与热潮。Tim O’Reilly直言不讳地提出了“政府即平台”，认为多边平台是政府的重要战略。[4]Tanya M. Kelley & Erik Johnston认为政府平台具有阳光治理、鼓励公众参与的特征，提出政府设计平台规则和框架的整合思路，以改进政府公众间关系。[5]Lucinda L.Maine借鉴平台战略模式探讨了优化美国公共卫生平台的思路。[6]类似地，Walravens & Ballon借鉴平台商业模式，研究了智慧型城市平台建设。[7]Marijn Janssen等人主张基于政府多边平台推动公共服务的协作创新和平台型治理。[8]不仅如此，Aaron Wachhaus还认为平台型治理有助于发展协商民主以推进民主治理。[9]Chris Ansell & Alison Gash则主张把平台引入协同治理，认为协同平台是政府治理的重要战略。[10]文献梳理表明，基于多边平台的政府战略模式与平台型治理已成为国际研究的前沿动态。
政府多边平台是指政府联结生态系统中的多类用户群体，在开放治权的基础上提供空间载体与治理规则以实现公民群体之间合作共治并相互满足的互动及其支撑结构。[11]因为多边平台的关键识别标准是合约控制权的开放及在此基础上的用户直接互动。[12]因此，只有向两类或更多类型的群体开放公共品生产运作、公共服务开发创新、公共事务合作共治等治权的公共平台才能被称为“政府多边平台”。相对于管道式的自产自销或经销模式，多边平台本身就是一种产品多元供给的战略选择。[13]因此，应从战略视角研究政府多边平台模式，阐明其必要性与推广意义。
二 、政府多边平台模式的动因
政府多边平台模式既是时代发展的大势所趋，又是迎接平台革命的积极回应，更是多边平台模式吸引的必然选择，还是指引政府平台实践、走出政府治理困境的现实需要。
第一，顺应时代发展的大势所趋。在以“世界是平的”为核心特征的全球化3.0时代，人们通过平台开展广泛、平等地合作。进入复杂性时代和网络社会，政府的公共品自主生产模式难以满足公共品的多元化需求、难以实现公共服务的创新，为此需要借用多边平台模式撬动外部资源来解决这一难题。平台经济为平台型政府及其平台型治理奠定了经济基础，平台时代呼唤着政府的平台领导和政府自身的平台战略。在上述时代背景下，政府平台不断涌现，传统公共服务中心纷纷平台化转型，政府多边平台模式大势所趋。
第二，迎接平台革命的积极回应。平台革命实质上是多边平台模式与互联网平台交融后的推广应用过程及其产生的颠覆性影响。平台革命是一场改变组织范式和运作模式的巨变，必将深刻影响整个世界，包括政府的组织形态、发展战略与治理模式。平台革命带来显著的效率改进、创新能力和消费者多元选择在很多方面创造了令人惊奇的价值，其意义在于使每个经济主体基于平台释放了潜能。[3]284应对平台冲击的自然法则就是适应平台时代的发展，自觉地迎接平台革命。为此，政府首先需要在职能角色、治理机制等方面进行变革，以更好地助推平台革命和政府治理。
第三，多边平台模式吸引的必然结果。多边平台是一种基于利益相关者之间互动合作创造价值的运作模式和战略选择。多边平台模式通过把外部的供需主体、相关治理主体联结在一起，通过匹配和推动高质量的交互，实现创造共同体的价值。多边平台为这些互动赋予了开放参与的治理权力和体系架构，并为互动设定了治理规则。[14]正是通过降低交易成本、激发网络效应、提高交互质量、促进产品协作创新，平台规模迅猛壮大，平台模式得以席卷全球。企业平台战略的兴盛为政府多边平台模式起到了示范作用，为政府平台战略提供了理论基础和实践参考。
第四，走出治理困境的现实诱因。首先，政府自己的管道式生产模式与官僚制组织模式，远不能满足多元化世界公共服务合作供给与公共事务治理的需求。政府应该允许来自市场和社会的扩充和修补，平台思维是政府什么都要详加控制的“解毒剂”[4]。其次，政府对社会的行政化管理模式虽然强化了政府的控制，但抑制了公共治理中社会力量和市场力量的发挥，与治理现代化的理念背道而驰。最后，“治理理论丛林”看似形成，但在实践中却缺乏操作性强的实用框架。网络治理、协同治理、整体性治理均指出了治理的思路和方向，但没有明确提出可行的工具体系。因此，具有操作章程和工具体系的政府多边平台模式及其平台型治理亟待提出。
3)文中所指主干航线是指运往港口群以外港口的航线，支线航线则是指在港口群内分配的主干航线货物的运输支线。
第五，政府平台实践的发展需要。在公共治理和公共服务领域，政府平台不断涌现，但在平台创价、运作与治理实践中存在很多缺憾：有些平台有名无实，或权利不公平或流程不平坦，如部分教师继续教育平台强制培训及社保平台未能实现平等地开放；平台的权责机制没有建立健全，例如婴儿安全岛的关停；资源整合不到位，造成资源投入不足或用户流量太少，如一些社区社工服务平台创建后无法运作；网络效应没有激发，平台上的互动质量不够；有些政府就业服务中心的培训人数和效果不够理想；平台间互联互通不足造成的平台“孤岛”和碎片化困境；平台的垄断、信息不对称、搭便车、公地悲剧造成的平台失灵时有发生。因此，政府平台实践的发展迫切需要多边平台理论的指导。由此可见，政府多边平台模式是多种动因综合作用的结果(见图1)。
其四，民主平等和协同互动功能。政府要真正成为民有、民治、民享之民本政府，必须在公共领域广泛搭建各式各样的平台。无论是民主政治、社会治理还是公共服务，都需要参与互动，参与互动本身就是一项基本公共服务。政府多边平台的特征使之适合作为治理参与、权利保障的基本路径，适合于公共服务多元协作的供给。
图 1政府多边平台模式的动因系统
三 、政府多边平台模式的功能
(3) 通过学习生物多样性，认同和树立“爱护环境保护生物、维护生态平衡”的意识，关注家乡的生物多样性，增强爱家乡爱民族自豪感。
(一)功能领域
综上所述，政府多边平台表现为利益相关者可以平等共享的各种服务、设施、环境、组织、技术，为不同成员间的沟通、合作、竞争提供机会、场地、空间、条件与机制，服务于相关利益主体间的沟通联络、各种交易、联盟合作。
一是民主政治功能。民主政治是一种公平正义、民主平等、文明开放、权力共享、政务透明的政治形态，其基本要求是参与互动与对话协商。多边平台的优势与民主政治的特征十分吻合，能够很好地满足民主政治的要求。政府平台已在政务公开、政府问责与廉政建设等方面发挥着重要作用，在政治协商、投票选举、公共监督等政治参与方面有着广泛应用，在人权保障、民意表达、利益协调等领域大有可为。未来，将会看到更多、更有效的公共监督与政府问责平台、协商互动与政治参与平台、民意诉求与权利保障平台、政务公开平台。
性质1[5] 令n,k为两个整数,且n,k≥2,i≠j,i∈
二是促进经贸与国际合作。在国际社会，中国政府倡议与主办的亚洲博鳌论坛、国家领导人峰会、经济自贸区建设、“一带一路”倡议已获得越来越多国家的响应和加盟。中国政府面向世界主办的博览会、交易会、国际体育盛会也越来越多，并借此产生了重大国际影响力，如北京奥运会、上海世博会、广交会、上海“进博会”、深圳高交会以及文化博览会、城市博览会等等。其中，最负盛名的是广交会，已由“中国外贸第一促进平台”发展为“世界第一展”，近期每届贸易规模在5000亿人民币左右，是政府多边平台模式的成功典范。
四是公共服务功能。公共服务及其管理日益成为一项复杂的活动，不仅领域众多、类型繁杂，而且公众对公共服务的要求越来越高，既追求经济、速度、方便等效率属性，又要求基本公共服务的均等化与公平性，还呼吁公共服务的多元化、综合性、弹性化与人性化。这些挑战要求借助多边平台的力量，通过将平台的模块化运作、用户自助与交互作用相结合，尤其是通过平台的互补品生产运作、监督管理等治理权力开放给其他多边群体，以提供全方位、一站式、柔性灵活、快捷高效与多元创新的公共服务。
三是合作共治功能。政府与其他组织、群体的合作共治往往需要在一定的现实环境与空间中，借助一定的渠道、路径与工具才能实现。多边平台就是这样一种互动的支撑结构，有助于合作方之间的平等参与、权力共享、协商沟通、协同联动，有助于实现合作方之间的政治互信、资源整合与能力集成。政府多边平台的合作共治功能已在公共教育、公共交通、公共体育、产学研合作、慈善事业、社区治理等领域发挥着重要作用，未来还可能在公共卫生、公共危机治理、社会文化建设、腐败治理等领域应用广泛。
五是政务沟通与协调功能。只要将部分公共服务的供给、监督管理权力开放给外部群体，政府传统的生产平台(如行政服务中心)与技术平台(如电子政务)就可以转化为多边(双边)平台。多边政务平台主要用于行政系统内不同区域、不同部门、不同机构之间和公务员之间在日常办公、学习培训与业务合作过程中进行信息沟通与共享、政务流转与配合等行政管理与业务流程，以提高政务协作能力。该功能与公共服务功能紧密相连，是顺利履行公共服务功能的基础。
(二)基本功能
其三，降低交易成本与提高经济效率功能。任何多边平台都有两项根本的功能：降低多边群体之间的搜寻成本、降低共享成本。[17]具体来说，平台把供给侧的丰富资源和需求侧的市场联结在一起，不仅产生了供给方规模经济，而且通过供需匹配、激发网络效应和促进互动，产生了需求方规模经济，节约了互动的交易成本，推动了产品的创新与多样性。其中，对互动交易成本的节约是政府平台模式和平台型治理的关键功能。
其一，支撑条件与空间供给功能。政府多边平台为民主政治提供了权力共享的机会、公平正义的环境与民主开放的支撑条件等现实可能性，为国际国内事务的合作治理提供了平等参与的路径、协商沟通的机会、互动协作的空间与场所，为公共服务提供了一站式的基础设施、灵活高效的支撑条件与多元化的选择空间。
其二，资源整合与能力集成功能。平台作为空间、设施、资金、规则和相关利益主体等要素构成的治理支撑系统，其本身就是供给侧资源整合的产物。平台的平坦性、易扩展性、可复用性等特征，非常方便把平台的主办者、要素供给者、运营管理者、互补服务提供者与服务对象连接起来。多边平台作为公共事务合作共治的空间与机制，集成整合他们的资源与能力，协调他们的权力、责任与利益，提高平台的运作效率。
在政府多边平台的上述功能领域中，可以进一步根据其作用机理分解基本功能，主要表现为以下几种功能的一种或多种：
工作人员的素质是限制农民专业合作社发展和进步的主要因素，所以可以定期的句型培训，让自身的员工可以获得提升，不管是专业知识还是专业素质等得到全面的培养，这样工作人员在工作中才能更加的得心应手。同时也要及时的从外部引进人才，招聘一些高层次人才，从而促进合作社的业务拓展和人员扩充。
其五，制度保障与规范功能。政府多边平台不仅表现为空间条件、基础设施或中介渠道，而且也是一种治理规则、运行模式与利益共享机制。平台规则在于平等地制约或激励每个成员的行为。研究表明，平台所有者的管制角色是普遍的、必要的；多边平台作为制定和执行规则的治理模式，具有充分的动机、丰富的资源和多种工具。[18]
(三)角色功能
角色功能是用形象的语言来描述政府多边平台在运作过程中所发挥的具体作用，方便理解政府多边平台是如何发挥作用。某种意义上讲，平台扮演的角色是用户群体创造和交换价值的界面。[19]在不同的场景政府多边平台的具体角色有所不同，包括杠杆、跳板、舞台、游戏规则、渠道或网络、综合解决方案等一种或几种角色。
学习贯彻十八届三中全会精神 着力推进水利投融资体制改革……………………………………………………… 汪安南(23.1)
借助于平台稳固的根基和核心资源，撬动社会资源的投入。正是多边平台的结构及杠杆原理撬动了外部资源。[20]75多边平台的成功运作实际上是获得了一种杠杆力量，通过这种力量获得比其他运作方式低得多的边际成本或高得多的边际价值，并通过成本的降低或价值的增值实现迅速扩张或创新。如社区社工服务中心、慈善平台、融资平台。借助于政府平台开放的治权、资源和致力于促进交互质量的支撑体系，平台用户可以此为跳板，培育出杰出的能力或展示出更出色的绩效，如大学毕业生或留学回国人员的创业平台、就业服务中心或劳动力培训中心、政府的创新创业孵化中心。无论是用于合作协同、互动参与还是表演竞技，平台的诸多特性使之合适于提供协商对话、参与互动、表演竞技的条件与空间，如公共体育平台、公共文化娱乐平台、博览会、商洽会。平台主办者作为平台规则制定者和负外部性行为的规制者角色已成为平台经济学家的共识。[15]平台规则具体指激发公平正义、破除特权与垄断、降低流动门槛、实现平等公平的一系列机制、规则，如国家社科基金等。由于信息大爆炸，人们比以往任何时候更加需要渠道和内容选择的路径，就像渠道和网络成为企业平台的生命线一样，渠道和网络也是公共服务和合作共治的生命线，如公共学术交流平台、产学研合作平台、听证会。多边平台作为供给侧资源与能力整合、供需匹配与交互、权利与规则集合的治理支撑体系，适合于复杂性公共事务的综合治理，如社会诚信平台、绿色治理平台、公共危机治理平台、社会保障平台等。[21]
平台战略的目标就是把多边用户聚合在一起，促使他们交互并实现互惠互利。[3]5因此可以认为平台的根本功能在于把用户联结起来释放价值、创造价值并分配价值。[15]如果没有平台，多元相关利用群体可能永远无法聚集到一起；平台把用户联结起来后，就要通过促进用户群体之间的互动，让他们从平台互动中获益。[16]6政府多边平台也不例外，其互动功能不仅表现为多样性，而且呈现出层次性。基于此，下面从功能领域、基本功能、角色功能等三个层次阐述政府多边平台模式的功能。
政府属于信息密集型行业，政府内外的信息不对称比较显著，而且政府可供利用的社会资源、市场力量比较广泛，很多公共事务的利益相关者比较分散。这些都是政府多边平台模式与平台革命的基本条件。[3]262-263从政府平台实践来看，其功能领域比较广泛。
⑥⑪⑫㉑㉙㉜马 克 思: 《资 本 论 》第 1 卷，人 民 出 版 社 2004 年版，第 587、209、587、229、97、104 页。
四 、政府多边平台模式的实践价值
多边平台的创价模式根源于平台的优良属性、结构体系、运行模式和价值网络及其战略优势。平台具有平坦通畅、开放共享、资源整合、可重复使用等总体属性，以及平台自身结构的开放共享、动态演化，在运行模式上体现网络效应的核心特征，支持了平台的产品多样性与创新、规模经济性与范围经济性等经济效率。[22]多边平台基于价值网络的运行模式体现了合作共治的思想。平台创造价值的基本方式是把多元用户联结在平台上并促进他们之间的互动合作。[23]政府多边平台通过开放共享、合作共治、网络效应、价值分配与平台管制等基本路径，创造了公平民主与用户主权的正义价值、精简高效与创新柔性等效率价值和相互促进、互利共赢的和谐价值。本文基于社区社工服务平台的跨案例复制研究，归纳总结政府多边平台模式的实践价值。
在笔者多次走访调查的广州、深圳、梅州等地的社区社工服务中心平台，地方政府的多边平台模式体现在：地方政府向社工机构开放社区治理和社区服务的权力，整合社区治理资源，为社工机构提供平台运作管理权、基础设施、行业规则；地方政府作为社区服务平台的主办者、规则制定者、服务购买者，通过推动社工机构、互补服务提供者与社区居民的互动合作，地方政府履行着社区治理的责任。选择的案例样本在社区治理与运营管理方面比较成功，通过多案例复制研究，总结发现社区服务平台通过互动合作创造了多元公共价值。
政策三：3月9日，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，这标志着全域旅游成为国家战略。这是大众旅游时代，我国旅游业发展战略的一次重要提升。
一是提高了社区居民的服务消费效用。社区社工服务中心作为多元主体供给社区服务的平台，增加了服务的供给数量，拓宽了服务对象的覆盖面；改进了社区服务质量，使居民享受更加专业的社区社工服务；同时，社区服务的多边平台模式激发了服务的创新与柔性，满足了社区居民多样化、人性化的服务需求。
二是展示了用户主权的价值。地方政府向社区服务中心开放了运作管理权、社区自治权，为利益相关者参与社区治理提供了空间和规则。社工组织拥有自主经营管理权，可以灵活开展特色服务项目和社区治理活动。在社区服务平台上，多边用户群体之间直接互动，彼此相互满足，并且享有话语权、治理参与权、监督评价权。社工组织以用户为中心、以服务为导向，其运作管理模式充分展示了用户主权的价值。
三是提高了社区服务的供给效率。社区服务平台通过开放共享，把社区服务的多元供给主体联结在平台上，把消费者也吸引在这里，即供需两侧的多边用户聚集在一起，实现了社区服务供给的规模经济、范围经济，提高了供需匹配和资源利用的经济效率。同时，平台降低了群体间互动的交易成本，提高了社区平台型治理的效率。
我有一个和有钱人私奔的母亲。她的样子，我已经不大记得了，毕竟年代久远，她的面貌只定格在我的三岁。母亲有几分姿色，在昌隆街是出了名的，当然，这是昌隆街的女人们告诉我的。她们往往指着我的眉毛眼睛赞叹，像，啧啧，真像。我听得出来，她们的言语之下，有另外一层涵义。母亲走后，父亲继续在街头卖他的油条，一卖就是十几年。他供我读书，供我吃吃喝喝。其实想想，有时候我挺没心没肺的。他那样为我，我还经常指责他，这儿不好，那儿不足。
四是改进了社区治理能力与效果。首先，基层政府主办社区平台并制定平台规则，有助于政府在履行公共服务供给职责的同时行使社会治理的掌舵职能。其次，社区服务平台为利益相关方的互动合作提供了渠道、空间和规则，有助于社区事务的合作共治。再次，平台把利益相关群体联结起来，形成了彼此依赖、互动互惠、合作共赢的治理格局和社区共同体；社区共同体的形成使社区像一个整体那样行动，必然推动社区事务的合作良治。最后，社区服务平台提供了参与社区治理的渠道和方式，而且在社工组织的帮助下改进了社区自治能力，例如江南家综中心曾推动小区自治委员会的成立。
五是彰显了社会公平正义的价值。免费的社区服务有助于推动公共服务均等化，创造了公平、平等的社会价值。社会组织、社会工作者以及其他社区治理的参与者对妇女儿童的维权保护，对老年人群的关照，对问题青年的社区矫正，对困难弱势群体的社会救济，对其他特殊群体(如外来工及其子女、华侨)的关爱，创造了社会公平正义的价值。毋庸置疑，政府平台越公平，其输出的社会福利就越大。
在原来由市区政府主办、街道办直接运作管理的传统社区服务中心，存在“门难进、脸难看”和推诿拖沓的官僚制通病。但是当地方政府开放社区治权并引入社工机构提供服务，即转型为政府多边平台后，在感官上的最大变化是：社工站在门口微笑着把社区居民迎进去，面向多元化服务模块及流程图，询问服务项目，还包括嘘寒问暖、主动上门服务。这是传统社区服务中心的官僚制运作模式难以做到的，这就是政府多边平台模式的价值魅力。
五 、结论及启示
在平台时代，政府多边平台模式大势所趋。政府多边平台作为互动的结构和共治的支撑体系，将平台生态系统的多方利益相关者联结在一起，不仅发挥着提高合作质量、扩大合作范围的供求匹配功能，而且还降低了相关方的互动交易成本。政府将公共品生产和公共服务供给的权力开放给社会组织或企业，有助于发挥这些组织的专业优势，整合了更多的供给侧资源，在继续维持公共服务一站式运作的同时实现了公共服务的多元供给。社区社工服务平台创造的价值仅仅是政府多边平台模式的价值缩影。总体来讲，政府多边平台有助于推进民主政治，推动经济贸易与国际合作，改善公共事务治理，促进公共服务的多元化供给与协作创新，改进政务沟通与协作。其中，在合作共治与公共服务领域最具发展潜力。
政府公共服务是由政府安排并生产的服务，即政府同时扮演了安排者和生产者的角色。公共服务体系中的基本参与者是消费者、生产者、提供者。[1]是政府满足社会公共需要，提供公共产品和社会服务的总称，其中公共服务的消费者是直接接受服务的个人、组织、社会等；公共服务的生产者——政府、私企、非营利机构等直接向消费者提供服务。政府作为公共服务的提供者，指派生产者给消费者，或者反之，对公共服务的供应承担着重要的责任。所以政府公共服务就是政府在公共服务体系中承担生产和供给的职责。[2]
针对表2的统计内容，不得不说的就是贯穿全文的“自然之道”，但在分析这个问题之前必须要理解“道”在《文》中的含义。学者们对“道”这个概念的阐述可谓众说纷纭，其中我个人比较同意郭宝军先生的见解，即“道”在全书中主要有三个含义：一是宇宙本源的道；二是道家自然而然的道；三是儒家的社会伦常之道[13]。
政府多边平台模式把多元利益相关者联结在平台上，整合了供给侧的市场力量与社会资源，发挥了官僚制、市场机制与社会机制各自的优势；在治权开放的基础上通过供需匹配、促进互动，推动了公共产品的合作供给，促进了公共服务的协作创新，创造了效率、创新、柔性等服务性价值和公平正义、用户主权、合作善治等治理价值，而且推动了精简高效政府建设。因此，政府多边平台模式推广应用意义重大。当公共事务的利益相关主体缺乏合作机制时或者互动合作的交易成本过于高昂时，当公共服务需要多元供给与创新时，政府多边平台模式是必要的。在今天的平台时代和平台革命浪潮下，政府更应选择多边平台模式来建设合作治理平台与公共服务平台。
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收稿日期 ：2018—12—28
基金项目 ：江西省高校人文社会科学研究项目《多边平台视域下政府就业服务中心平台型治理研究》(编号：JC18113)；国家社科基金项目《国家治理现代化视域下跨区域公共危机协同治理研究》(编号：16XZZ015)。
作者简介 ：刘家明(1981—)，男，湖北安陆人，江西理工大学文法学院副教授、博士，主要研究方向为公共部门改革与平台型治理。
中图分类号 ：D053-3
文献标识码： A
文章编号： 1008-4533(2019)02-0005-07
DOI :10.13975/j.cnki.gdxz.2019.02.001
责任编辑：温松
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