1.海南省海洋与渔业科学院 海南 570100；2. 中国海洋大学 青岛 266100；
3. 国家海洋技术中心 天津 300112
摘要：海洋主体功能区规划作为海洋空间开发的战略性规划，存在实施落地难，规划实施体制不健全，配套政策和规划相对滞后，与其他规划衔接性不够以及缺乏公众参与等问题。本文基于规划实施这一研究视角，在规划实施现状及问题的基础上提出了构建海洋主体功能区规划实施评价指标体系、加强与其他规划的协调性、完善配套政策及下位规划等政策建议，从而促进海洋主体功能区规划的有效实施。
关键词：海洋主体功能区规划；评价指标体系；规划实施；配套政策
1.引言
海洋空间规划是一种实践方法，旨在更有效地组织海洋空间利用方式及各种方式之间的相互关系，平衡各种开发需求与海洋生态系统保护需求之间的关系，并以公开和有计划地方式来实现社会和经济目标[1]。早在20世纪60年代和70年代初期，澳大利亚就编制了海洋空间规划，其原因在于公众担心石油钻探和石灰岩开采会与大堡礁的保护发生冲突[2]。近年来，欧盟、英国、澳大利亚、比利时、荷兰、加拿大、美国等地区或国家正将海洋空间规划作为海洋管理的重要政策手段之一[3]-[11]。
在建设海洋强国、海上丝绸之路等海洋开发战略背景下，中国对海洋空间资源的开发需求急速上升，强度也逐渐加大。海域空间资源开发利用与资源环境保护间矛盾将更加突出，如何健康、合理地推进海洋空间资源开发巳经成为中国政府的最为重要的工作之一。海洋功能区划是大家熟知的中国海洋空间规划举措之一。实际上，中国非常重视海洋空间规划这一手段和工具，建立了功能区划、主体功能区规划、海域使用规划等多种规划体系。其中海洋主体功能区规划并未收到广泛关注，尤其在国际上对其了解较少。然而，海洋主体功能区规划在中国具有重要的作用。
《全国海洋主体功能区规划》是宏观层面制定海洋经济发展战略和海洋空间布局的基础，是海洋空间资源高效利用的最有力政策工具[12]。而另一方面，海洋主体功能区规划出台之后也面临着规划漂亮、落地困难的困境。本文研究的重点是，立足《全国国海洋主体功能区规划》颁布后的实施现状，在现有海洋规划实施保障措施的基础上，针对规划实施中存在的问题，进一步改进和完善海洋主体功能区规划的实施保障措施，助力海洋主体功能区规划更好地落地实施。
2. 海洋主体功能区规划概况
2.1海洋主体功能区规划提出的背景及目的
随着我国用海规模扩大和用海强度提高，在满足工业化、城镇化快速发展对海洋空间需求的同时，保障海洋空间安全面临诸多问题和严峻挑战，如海洋资源集约化利用程度低、海域环境污染问题突出、海洋产业结构不合理、海洋空间资源供给不足等。针对海洋资源开发利用与海洋环境保护之间的矛盾问题，为提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，进一步优化海洋空间开发格局，国务院出台了《全国海洋主体功能区规划》。《全国海洋主体功能区规划》是《全国主体功能区规划》的重要组成部分，是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据，是海洋空间开发的基础性和约束性规划[12]。
2.2海洋主体功能区规划概况
海洋主体功能区规划的应有之义，就是根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能，科学谋划海洋开发，调整开发内容，规范开发秩序，提高开发能力和效率，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变，实现可持续开发利用，构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局[12]。
《全国海洋主体功能区规划》明确三大目标：一是海洋空间利用格局清晰合理。坚持点上开发、面上保护，形成“一带九区多点”海洋开发格局、“一带一链多点”海洋生态安全格局、以传统渔场和海水养殖区等为主体的海洋水产品保障格局、储近用远的海洋油气资源开发格局；二是海洋空间利用效率提高；三是海洋可持续发展能力提升。《全国海洋主体功能区规划》还确定海洋空间划分为4类区域，包括优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。优化开发区域，是指现有开发利用强度较高，资源环境约束较强，产业结构亟需调整和优化的海域；重点开发区域，是指在沿海经济社会发展中具有重要地位，发展潜力较大，资源环境承载能力较强，可以进行高强度集中开发的海域；限制开发区域，是指以提供海洋水产品为主要功能的海域，包括用于保护海洋渔业资源和海洋生态功能的海域；禁止开发区域，是指对维护海洋生物多样性，保护典型海洋生态系统具有重要作用的海域，包括海洋自然保护区、领海基点所在岛屿等[12]。最后，《规划》从政策保障、规划实施与绩效评价等方面提出了规划的保障措施。
《全国海洋主体功能区规划》的出台实施，标志着国家主体功能区战略实现了陆域国土空间和海域国土空间的全覆盖，对于推动形成陆海统筹、高效协调、可持续发展的国土空间开发格局具有重要促进作用[13]。
2.3海洋主体功能区规划与其他海洋规划的关系。
海洋规划是在一定时期内，统筹安排海洋开发、利用、治理、保护活动的战略方案和指导性计划[14]。目前国家层面的海洋规划有《国家海洋事业发展规划纲要》、《全国海洋功能区划》、《全国海洋主体功能区规划》、《全国海洋经济发展规划纲要》、《全国科技兴海规划》等[15]-[19]。纵观以上规划，我国海洋规划具有明显的层次性。目前除了科技兴海规划以外，海洋事业发展规划、海洋功能区划、海洋主体功能区规划、海洋经济发展规划都开展了国家、省（自治区、直辖市）、市县级的相关规划，特别是海洋功能区划，我国已经形成了较为完善的海洋功能区划制度。根据李双建等对海洋规划的分类，海洋规划又分为总体规划、专项规划、区域规划和空间规划四大类，同一层级不同类型的海洋规划之间存在互补关系[20]。以上规划中，《全国海洋功能区划》和《全国海洋主体功能区规划》属于海洋空间规划，他们在定位上各有侧重，都是海洋空间规划的重要手段。海洋主体功能区规划侧重对于海洋开发强度的区域管控，功能区划侧重对于海域功能的划分。
海洋主体功能区划是国家对海洋发展实施宏观调控的重要手段，是制定海洋发展战略、编制其它海洋规划的重要依据；是构筑我国有序海洋区域发展格局、实现海洋经济、资源、环境协调发展的重要载体。海洋主体功能区划标志着我国海洋发展模式的重大转折，由原来的“齐头并进”转变为“有保有压”[21]。海洋主体功能区划是国家对海洋发展实施宏观调控的重要手段，是制定海洋发展战略、编制其它海洋规划的重要依据，是构筑我国有序海洋区域发展格局、实现海洋经济、资源、环境协调发展的重要载体[22]。
3、海洋主体功能区规划实施现状
自2015年8月《全国海洋主体功能区规划》颁布以来，海洋行政主管部门会同有关部门和地方政府严格按《规划》中提出的规划内容、目标、管控要求等推进形成海洋主体功能区布局的各项措施开展工作。为保障《规划》的实施，《规划》提出了财税、投资、产业、海域、环境等方面的政策保障措施和编制省级海洋主体功能区规划、依法开展规划环境影响评价等方面的规划实施措施。另外，我国沿海地方政府依据《规划》，结合沿海各省市的自身实际，以省、直辖市为单位编制省级海洋主体功能区规划以助力 《全国海洋主体功能区规划》的落地实施。
4. 海洋主体功能区规划实施存在问题
从目前整体情况看，全国海洋主体功能区规划实施力度不强，规划的目标和规划指导性尚未得到充分实施，与海洋功能区划和其他空间规划相比尚有不小差距，全国海洋主体功能区规划的实施主要存在以下问题：
4.1 宏观性较强，配套政策与规划滞后导致落地难度较大
《全国海洋主体功能区规划》的规划性质和规划范围等决定了其战略性、综合性、宏观性的特点。《规划》在宏观层面提出海洋空间资源的开发方向，为海洋资源的可持续开发利用，构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局提供了可靠的法律保证。但在海洋资源开发进入规范开发阶段，规划的实施缺乏明确的执行主体，相关职能部门没能发挥政府主导对海洋空间资源开发与布局的重要作用，在配套法规、细化规范、政策保障方面职能发挥不到位，存在政策难执行、决策无对策问题。要使得全国海洋主体功能区规划顺利实施，还需要针对规划主要内容和目标等制定更加详细、操作性强、易于执行的法规政策。如制定《全国海洋主体功能区规划的年度重点工作计划》等。
4.2体制机制不健全，规划实施难以发挥成效
全国海洋主体功能区规划的综合性和政策性很强，管理体系复杂，涉及到多个部门，目前我国海洋主体功能区的规划工作刚刚起步，海洋主体功能区规划工作主要以发改部门和海洋管理部门为主，旅游、交通、海事、环保等其他相关部门参与性不强。而在规划的实施上，我国尚未建立规划实施的执行、监督、管理机制，海洋主体功能区规划在实际的工作中很少发挥指导与约束的作用，涉及的部门之间各自为政，协调困难造成了规划实施的成效性不强。
4.3划分依据与范围不清晰，落地难度较大
《全国海洋主体功能区规划》根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力将我国内水和领海划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。这种分区方法不一，容易造成区域的重叠混淆。四类海洋主体功能区分区在全国海域地理位置上没有明确的界线，且存在海洋主体功能区跨越多个行政区的情况。因此，根据海洋主体功能区的功能对海域，特别是海岸带进行空间管制的操作性不强。《规划》划分的四类主体功能区行政界线模糊，区域范围不清，并未成为指导海洋空间布局的重要依据，因此，《规划》的四类海洋主体功能区对于下级省级海洋主体功能区规划以及规划的贯彻落实和监测评估缺乏可操作性。
4.4与其他规划存在冲突，衔接性较差
图1 图2 图3
由于海洋与陆域的差异，以及海洋规划起步较晚，规划体系不健全等原因，《全国海洋主体功能区规划》与其他空间规划，特别是陆域空间规划之间存在不少空间布局以及资源开发方向等方面的冲突。而《全国海洋主体功能区规划》的编制也缺乏与其他相关规划的衔接性研究，这间接导致了规划在实施过程中与其他规划相矛盾的现象比较严重。对比海南岛西部部分海域海洋主体功能区规划与海洋功能区划的规划图件发现（图1、2），海洋主体功能区规划的规划海域单元较大，海洋主体功能区（如图中的限制开发区域）往往包含海洋功能区划中的多种功能区，从而造成功能区之间的矛盾（图3）。另外海洋主体功能区规划没有规定该限制开发区的开发强度，如果按照海洋功能区划中允许的功能区进行开发，工业与城镇用海或是旅游用海强度有可能会大大超过海洋主体功能区规划中定义的限制开发区允许的开发强度。对比海洋主体功能区规划和生态保护红线规划，发现海洋主题功能区规划在划分限制开发区域时，是可以进行强度较低的海洋资源环境承载能力范围内的开发活动。而限制开发区的定义，在生态保护红线规划，如“多规合一”的生态红线内容中，限制开发区一般指的是不能进行开发活动的区域。
4.5 社会认知度低，缺乏公众参与
海洋主体功能区规划的实施过程不仅需要政府履行的行政职能，也需要市场、公民和社会团体的参与监督。目前我国海洋主体功能区规划实施过程中的公众参与，不论是规划编制前、规划编制中还是规划编制后的意见征询、监督，公众参与的深度和强度都远远不够。而且我国对海洋主体功能区规划的实施管理没有较明确的程序规定，明确的公众参与的内容和程序更是缺乏。公众参与的缺乏使得我国海洋主体功能区的社会认知度极低，这反过来也影响了规划的有效实施。
5. 海洋主体功能区规划实施的政策建议
5.1构建规划实施评价体系
全国海洋主体功能区规划实施评价指标体系是综合反映规划实施实际的指标集合体。规划实施评价指标体系所涉及因子数量比较多，指标因子也根据可否量化分为定量评价和定性评价两个方面。对海洋主体功能区规划实施进行监测和评价，本质上包括两个层面的问题，第一，是对海洋主体功能区规划进行评估。通过对规划目标、功能区的构建实现度进行跟踪分析；第二，对海洋主体功能区规划的实施进行监测评估。
（1）全国海域使用变化情况调查
借鉴土地利用总体规划在实施工作中提出的“四查清、四对照”成功经验，做好规划实施期间海域使用变化情况的调查评价。“四查清、四对照”工作，即查清规划期内新增用海总量，与国家确定的规划期限内新增用海总量对照（全国海洋功能区划规划新增用海面积）；查清已批未使用或低效用海数量，与规划期末全国用海总量对照；查清海洋保护区内用海数量，与海洋保护区总面积对照；查清违法违规用海数量，与全国用海总量对照检查。摸清全国海域使用变化情况是规划实施评价的基础。
（2）规划目标实现度评价
由于全国海洋主体功能区规划属于“目标规划”的范畴，围绕规划目标，评价规划目标的实现程度就成为最重要的评估内容。规划提出了非常具体的可定量化的强制性控制指标，例如大陆自然岸线保有率、海洋保护区比重、围填海面积等，对规划指标的评价有着较强的可操作性。在评价规划目标和任务的实现程度时，应与海洋主体功能区的空间布局功能定位相结合，避免只分析指标的执行情况，而不对既定规划目标实施的有效性和可行性进行理性的分析与判断。
（3）规划实施保障评价
规划实施保障评价主要是对规划提出的保障措施的落实情况进行评价，具体分为以下几个方面：①各项规划任务的实施效果；②规划措施实施途径、实施主体进行评价；③规划实施措施制定合理性和可行性分析；④规划与其他相关规划协调性分析。
（4）规划实施效益实现度评价
规划实施效益情况，反映规划实施后的综合效果或所取得的综合效益，主要包括经济效益、社会效益和环境效益。经济效益主要是指规划的实施带来的经济效益，如区域海洋经济发展水平的提高；社会效益主要是社会认可度、社会影响力等角度分析规划实施对社会发展带来的影响；环境效益指规划在实施后海洋生态环境基本性、持续性的改善。
该评估指标体系包括4个层次（目标层、控制层、子控制层、变量层）、4个子模块（规划目标实施情况、规划内容实施效果评价、规划实施保障措施评价指标、规划实施效益评价）、若干个变量指标。
表5.1-1 全国海洋主体功能区规划实施评价指标体系
5.2加强与其他规划的协调性
加强与陆域规划之间的协调性。在目前我国的管理模式和技术支撑条件下，国家层面的“多规合一”较难制定，应当保持“多规”各自系统的相对独立性。主体功能区规划作为我国统领性规划，可指导构建我国国土空间规划体系。全国海洋主体功能区规划作为我国空间规划体系中的蓝色国土统领性规划，指导海洋系统规划的编制以及相关海洋管理政策的制定与实施。这就要求全国海洋主体功能区规划提出的规划目标、规划任务和政策约束等方面不能与其他相关规划有规划冲突，必须与国家层面的其他陆域规划相衔接。
加强与其他海洋规划的衔接。《规划》与省级海洋主体功能区规划之间会产生交叉重叠关系。比如，在国家级海洋优化开发区中，可能会出现省级的海洋重点开发区、海洋限制开发区甚至海洋禁止开发区。因此，这种主体功能的确定只是宏观的、原则的、阶段性的，在实施操作上，海洋主体功能区规划自身并不具备落实到实际的空间管制的手段。可见，海洋主体功能区规划只有与其他专业性的海洋空间规划，如海洋功能区划建立起合作关系，才能真正成为具备长期性、战略性作用的规划纲领，才能实现其预定的广域管治目标。
5.3完善配套政策及规划
深化管理体制改革。组建全国海洋主体功能区规划实施领导小组，统筹协调规划实施工作及重要事项。进一步明确发改委、旅游、海洋、交通、海事等相关职能部门的工作职责和重点，加强协调配合，建立相应的责任考核体系，调动各部门的参与积极性，保障规划的实施。进一步强化国家发展和改革委员会统筹、协调、指导、管理规划实施的职能，推进规划的有效、高效实施。
完善规划实施的配套政策体系和下位规划。国务院有关部门要会同海洋局加快完善财税、投资、产业、海域、环境等政策体系。同时，依据《全国海洋主体功能区规划》和有关海洋管理法规、政策及规划，精心制定规划实施细则和具体措施，加速编制省级海洋主体功能区规划，助力全国海洋主体功能区规划的实施。
增加规划实施政策的灵活性。各类海洋主体功能区的“海洋资源环境承载能力和发展潜力”是动态变化的，有些目前承载能力大的海域在一定时期后可能面临承载能力下降的问题，而且以前承载能力小的海域在国家的扶持下有可能提升承载能力。因此各类海洋主体功能区不能一成不变，同样针对主体功能区的政策也不可能一成不变。所以政府在制定配套政策的时候应当考虑到这一动态特性。例如针对海洋灾害风险，制定提高重大海洋灾害监测预警能力的政策以及进行海洋灾害风险评估。
完善规划实施管理的决策程序。建立完善的全国海洋主体功能区规划实施途径，如合理设置规划管理机构，针对不同类型的政策制定具体的政策程序。
6. 结论
中国非常重视海洋空间规划，正在尝试建立包括功能区划、主体功能区规划在内的多种空间规划体系。
本文在规划实施现状的基础上总结出了《全国海洋主体功能区规划》在实施过程中存在的配套政策和规划相对滞后，实施体制机制不健全，与其他规划衔接性不够以及缺乏公众参与等问题；揭示了《全国海洋主体功能区规划》应属于“多规”的重要组成部分，并分析了规划与“多规”中其他规划的协调问题，认为规划的顺利实施应首要解决海洋主体功能区与其他相关规划的协调性，接着提出完善规划实施的政府配套政策及规划、构建规划实施评价体系等建议。
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作者简介：
林明月，工程师，注册咨询工程师，研究方向为海洋管理。
基金项目：国家海洋局海域管理技术重点实验室开放基金，基金号：201705
论文作者:林明月,余静,冯若燕,岳奇
论文发表刊物:《防护工程》2018年第23期
论文发表时间:2018/12/11
标签：海洋论文; 功能论文; 主体论文; 全国论文; 海域论文; 区划论文; 空间规划论文; 《防护工程》2018年第23期论文;