民国时期职业教育立法特色及其启示，本文主要内容关键词为：职业教育论文,启示论文,民国时期论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G719.29 [文献标识码]A [文章编号]1674-5450(2009)04-0001-05
中国的职业教育历史悠久、源远流长，为中国职业教育的发展积累了丰富的经验。职业教育法是伴随着职业教育的发展而产生的，早在清末洋务运动时期，中国的民族资本主义经济开始迅速发展，这不仅带动了近代中国职业教育的发展，而且在客观上产生了以法律来规范自身发展的要求。然而，由于清末的职业教育立法是建立在落后的封建专制制度基础之上的，势必会带有浓厚的封建色彩，而中国职业教育立法真正步入近代化轨道，则应追溯到民国时期。虽然整个中华民国时期在政局上变幻莫测、纷繁复杂，但职业教育及其立法却有着较强的连续性和稳定性，无论是民国初期的南京临时政府还是南京国民政府，都非常重视职业教育的发展，并建立了相对完备的职业教育法律法规，在推动中国民族经济发展的同时，也为中国教育的近代化做出了自己的贡献。此外，民国时期所颁布的各项职业教育法律法规具有丰富的内容、明确的主题、简明扼要的文本以及较强的连续性和稳定性，构成了一整套比较完备的职业教育法制体系，为以后中国职业教育的立法工作积累了宝贵的经验，具有鲜明的特色。
一、民国时期职业教育立法概况
南京临时政府时期，在教育部部长蔡元培的全力推动和全社会的鼎力支持下，职业教育立法纲目结合、多向扩展，具有丰富的内容，为后期职业教育立法的发展奠定了坚实的基础。临时政府在颁布新的学制系统的同时，也颁行了有关职业教育的法令法规。1912年10月教育部颁布了《专门学校令》，11月又颁布了《公私立专门学校章程》，随后至12月底又陆续颁布了法政、工业、药学、商船、外国语、商业、农业等8项专门学校规程。1913年8月，教育部又颁布了《实业学校令》和《实业学校规程》。这些职业教育法令法规对职业教育宗旨、课程设置、教学设备、经费、教师培训及教育管理等方面都作了详细的规定，鲜明地体现了民主共和的性质，与清末封建体制下的职业教育划清了界限，对于恢复教育事业的发展发挥了至关重要的作用，正如蒋维乔先生所言：“革新前清学制之弊，开新学制之纪元，于全国教育停顿、办法歧之时，赖此通令，得以维持，其影响实非浅鲜。”[1]
北洋政府时期，职业教育立法主要体现在1922年《壬戌学制》之中，除此之外，教育部还颁布了一些实施职业教育的具体规定、规程、办法、部令等。如1914年5月19日由教育部颁布的《教育部令行各省筹设商业学校》、1915年10月1日由教育部颁布的《实业教员养成所规程》、1918年1月18日由教育部颁布的《教育部通咨各省声明实业学校附则》、1918年2月4日的《教育部通咨实业会议议决实业学校给予公费办法》、1919年2月11日《各实业学校暑假期内应令学生轮流实习或实地调查训令》、1919年9月16日的《教育部训令重申职业学校宗旨》等。如果说南京临时政府的职业教育立法是对清末职业教育立法的批判继承并在此基础上的发展的话，那么，北洋政府时期的职业教育立法的进步则突出表现为在保持临时政府教育立法的基本框架的基础上的若干改革。北洋政府时期的职业教育立法改变了民初政府对职业教育单独立法的特点，呈现综合制的特色，以单独法令、规程混同于整个学制之中，使职业教育寓于普通教育之中，从而获得了更为宽松的发展空间，也使得职业教育的形式更加灵活多样。
职业教育是中国教育近代化的一项重要内容，从洋务运动时期的最初发展到1922年在《壬戌学制》中获得一席之地，中国近代职业教育及其立法经历了艰难曲折的历程。然而，在这一过程中，由于国内政治经济环境的复杂，职业教育及其立法只是停留在理想状态之中，处于“口惠而实不至”的尴尬境地，而真正重视并发展职业教育，是从1927年国民政府建立之后才开始。出于维护和巩固其统治的需要，国民政府极其重视职业教育并运用立法手段规范职业教育的发展，陆续通过了一系列有关职业教育的法令法规，比较重要的有1929年7月教育部公布的《专科学校组织法》、1929年8月公布的《专科学校规程》、1932年2月颁布的《职业学校法》、1933年9月，公布了《职业补习学校规程》、1947年4月，教育部以1932年的《职业学校法》为依据公布了《职业学校规程》等等。
《职业学校法》，共17条，其中具体规定了职业学校的宗旨及方针、教育层次、隶属关系、设立原则、教员及校长资格、修业年限、学费等内容。《职业补习学校规程》，主要规定了职业补习学校的目的、设置、入学资格、修业年限、学校编制、学校种类、授课时数、课程、考试、学费及教师资格等等。《职业学校规程》，其中对职业教育制度调整的范围更加明确和广泛，确定的内容也更加深入、细致。包括总纲、设置和管理、经费、设备、编制、科别及课程、实习、训练、成绩考察及毕业、学年学期及休假日、纳费及待遇、教职员、附则等章。各章节之间的内容相对集中，逻辑也比较严密。而《职业学校法》则是中国近代职业教育发展史上的一座里程碑。这些职业教育法律法规的制定和颁布，不仅使职业教育步入正轨，也为当时职业教育的发展提供了制度和法律层面的保障。
二、民国时期职业教育立法的特色
(一)立法程序上民主科学、有序可循
自民国以来，由于政治上民主共和政体的确立，使得资产阶段民主共和精神充斥于民国的各项事物之中，从而与前清封建政体下的各项事物形成了鲜明对照，在教育立法方面，由于民主共和精神的激荡，民国时期的教育立法在程序上渐趋民主化和专门化。
民国成立后，民主共和精神逐渐深入人心，首任教育总长蔡元培通过成立学制起草委员会，开创了民初以民主方式进行教育立法的先河，并提倡将教育部所拟法规草案公布于众，广泛征求意见。而南京临时政府成立后不久召开的全国临时教育会议则正式拉开了民主化创制教育法规的序幕，正是在这次会议上，南京临时政府教育部完成了1912-1913年《壬子癸丑学制》的主要创制工作。而到1922年新学制的酝酿、创制过程中，则更多、更完整地体现了民主精神，其突出表现就在于，这一时期，教育团体尤其是全国教育会联合会在1922年新学制的创制过程中发挥了决定性的作用，在全国教育会联合会的引导与支持下，集中了全国教育界人士关于学制改革的主要观点，最终出台了新学制，使得教育法制的创制过程更加充满了民主色彩，而全国教育会联合会也成为近代中国教育史上唯一实际主导了教育立法过程的教育团体。
南京国民政府成立后，虽然国民政府实行“党化教育”的方针，加强了政府对教育的控制力度，但民初以来民主合议制已成为教育立法的稳定形式，依然发挥着重要作用，如1932年《职业学校法》的出台，历经教育部拟定草案，中央政治会议审查，立法院。修改并通过三读等立法程序，更是采用了法定的现代民主立法形式，使教育立法的民主形式日臻完善。
除在教育立法过程中体现民主化特色之外，民国时期的教育立法也呈现出了专门化的特点。早在南京临时政府时期，教育部成立的学制起草委员会多以教育专家为成员，如1922年的全国临时教育会议，除教育部及各省教育行政官员外，主要由教育专家组成，可谓集中了当时全国教育界的精英，为教育立法的专门化奠定了基础。而到了拟定1922年新学制时，主导其创制过程的全国教育会联合会在分工上更加细化，专业化程度更高，大部分条款都经过专门小组的研究、讨论和审查，使教育立法过程进一步专业化。到了南京国民政府时期，教育部为了保证职业教育的发展，规范职业教育立法，特别于1931年4月成立了职业教育设计委员会，其规程第一条规定：“教育部为推广职业教育，拟定各种实施职业教育办法，另设职业教育设计委员会。”[2]这充分表明职业教育立法的专门化趋势。
(二)立法原则上民主和谐、辑美追欧
立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，是执法者立法意识和立法制度的重要反映。教育立法作为国家立法体系中的一部分亦是如此，民国时期的职业教育立法是在资产阶级民主革命派的教育立法思想的指导下形成的，因而，相对于清末的职业教育立法而言，无疑具有民主的色彩。除此之外，自民初临时政府建立以来，在职业教育立法方面，民国政府的各个时期都不同程度地借鉴了欧美国家的成功经验，使辑美追欧成为整个民国时期的职业教育立法原则上的另一鲜明特色。
早在民国初期，为了使教育能够适应资产阶级民主共和国的性质，蔡元培于1912年2月发表《对于教育方针之意见》，同年7月召开了中央临时教育会议，其间讨论并通过了新的教育方针：“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之，更以美感教育完成其道德。”[3]不难看出，新教育方针从不同角度论述了五育之间的相互关系，重视强调五育和谐发展，这项新的教育方针一经通过，便成为确立教育政策及法规的主要依据之一。1912年9月2日，教育部颁布并实行的《教育宗旨令》，则赋予了民国教育以新的含义，它体现了从德、智、体、美全面培养人才的资产阶级教育观。教育部北迁之后，1912年7月临时召开了全国教育会议，此次会议最终于9月3日颁布实行《学校系统令》，在此后的一年间，又陆续颁布了一些法令、规程，它们与《学校系统令》综合起来成一系统，被称为《壬子癸丑学制》。它取消了贵胄学堂，废除奖励出身，缩延了教育年限，确立女子教育，在很大程度上体现了资产阶级民主和平等的精神。
北洋政府时期，初期的尊孔复辟逆流严重波及了资产阶级的教育宗旨。然而，同北洋政府的复古教育相适应，教育界吹起了新文化运动的号角，陈独秀9月15日发表《新青年》一文，呼吁建立以民主与科学为中心的新教育，李大钊、鲁迅等人扛起民主科学的大旗，对复古主义教育予以猛烈抨击和揭露，不仅加速了复古主义教育的败亡，也延续了民初教育宗旨的精神。
此外，民国时期的职业教育立法在很大程度上借鉴了其他国家的成功经验，体现了“辑美追欧”的特色，民国初期，“辑美追欧，旧帮新造”的思想渗透于社会各个领域，因此使得效仿欧美成为这一时期教育立法的另一重要原则。如全国教育会联合会第一届年会议决案《请速设各省区教育厅案》中提到：就各国通例而论，德意志联邦之各省，皆有学务局，其下复有学务委员会及学务厅。法国则全国划为若干学区，有学区长，每区复有教育局。美国各省有学务厅，各区复有学务局。就职业教育立法而言，民国初期主要借鉴了欧美国家的立法精神，从1917年中华职教社成立开始，其主要推广的是美国的职业教育制度。而中华职教社由于其影响力的日益增强，对新学制的出台发挥了重要作用。
(三)立法主体上政府主导、多级推动
立法是以国家的名义，以特定的主体进行的活动，并不是所有的国家机关都具有立法权，只有特定的立法机构才能够行使立法的职能。就整个民国时期而言，经历了临时政府、北洋政府和国民政府三个主要历史时期，因而，这三个政府及其领导下的中央教育行政机构和地方行政机构就构成了这个时期教育立法的主体。除此之外，这一时期的教育团体在教育立法方面发挥了关键作用，有力地催生了教育立法的实现，使得民国时期的教育立法在立法主体上呈现政府主导、多级推动的特点。
民国以来，除了两次短暂的复辟之外，一直保持了民主共和的政体形成，法定的立法机构先后有临时国会(参议院)、国会、政治会议、约法会议、参政院以及立法院等等。这些中央立法机构具有最高立法权限，因而主导了民国以来各个时期的包括教育立法在内的一切立法活动。就职业教育的立法而言，南京临时政府于1913年8月公布的《实业学校令》和《实业学校规程》是这一时期职业教育立法的主要载体，而这一法案是在临时政府教育部的主导下草拟并最终通过的。1932年《职业学校法》的出台，是由南京国民政府最高立法机构——立法院通过，最终由国民政府公布施行的。而《职业学校组织法草案》也是由立法院通过，并由国民政府公布施行的关于职业的重要法案。
除了政府主导教育立法活动之外，各个教育团体如全国临时教育会议等在教育立法的过程中发挥了重要的作用，有力地推动了民国时期的教育立法活动。早在蔡元培就任临时政府教育总长之前，就多方访寻教育专家商议教育大计。蒋维乔也认为“前清学制久为教育界诟病，应从事改革。为今之计，正可趁此时日邀集习教育经验之人，组织起草委员会，着手编订草案”[4]628。而民国以来第一个具有资产阶级性质的教育法案——《壬子癸丑学制》，则是在这种民主精神的激荡下通过1912年7月全国临时教育会议上的悉心讨论研究，最终才得以颁布实行的。而到了北洋政府时期，由于各军阀忙于争权夺利，无暇顾及教育事业，因而造成了教育团体在立法权限上的增强，这一时期北洋政府教育部已将部分立法权让渡给了全国教育会联合会，这一点在1922年学制的创制过程中得到充分体现，作为中国教育界影响最大的教育团体，全国教育会联合会的历届会议都有关于学制改革的提案。随着讨论的深入和意见的集中，学制改革已是大势所趋，于是，教育部于1922年9月抢在全国教育会联合会第八次年会之前，于北京举行全国学制会议，对《新学制系统草案》稍作修改，并提交同年10月召开的全国教育会联合会第八次年会讨论，后经过几次不大的修改获得通过的[4]985。1922年11月1日，以大总统徐世昌的名义颁布了《学校系统改革案》，即1922年的新学制。
三、民国时期职业教育立法对当代的启示
民国时期的职业教育立法是中国近代教育立法的重要组成部分，为中国法制的发展积累了宝贵的历史财富。其主要历史贡献在于创建了近代职业教育及其法律法规体系，并有力地促进了传统旧教育向近代新教育的转型。诚然，纵观整个民国时期的职业教育立法，其中确有许多成功的经验，但也不乏失败的教训，对于成功经验，我们应该在今天的职业教育法制建设过程中有所借鉴，而对于那些失败的教训及经验，我们应视之为历史留给今天的宝贵财富。
作为中国教育立法发展过程中的重要组成部分，民国时期的职业教育立法对当今的职业教育立法有着重要的影响和借鉴意义。就其相互关系而言，它们之间存在着继承和被继承的关系，今天的职业教育立法是在对过去职业教育立法的批判继承的基础上发展起来的，因而，我们可以确定，民国时期职业教育立法是当今我国职业教育立法的基础和前提，今天的职业教育立法不仅是对民国时期职业教育立法的前后相承，而且在内涵上也有相通之处，因此，从民国时期的职教立法中获得于今有益的启示和借鉴，是当今职业教育立法工作的必由之路。
(一)加强对民国时期职业教育立法的继承和发展
我国现代职业教育自19世纪60年代开始兴起，至20世纪初，职业教育在有关法律法规中才有了一定的地位，在对近代以来我国各个时期的职业教育的立法成果进行梳理的过程中，我们不难得出这样的结论，那就是自民国建立以来，我国的职业教育立法的发展呈现延续性发展且脉络清晰的特点。如1932年国民政府颁布实施的《职业学校法》中规定，职业教育“以培养青年生活之知识，与生产之技能”为目标[5]52。而我国1996年颁布的《职业教育法》则规定职业教育以“提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设”[6]296为目标，不难看出，二者都包含了以技能培养为中心的内涵。再如1933年《职业补习学校规程》中规定：“实施下列各项的训练：一、锻炼强健体格；二、陶融公民道理；三、养成劳动习惯；四、充实职业知能；五、增进职业道德；六、启发创业精神”[5]557。这与1996年《职业教育法》“对受教育者进行思想政治教育的职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，全面提高受教育者的素质”[6]557的规定也是一脉相承的。
由此可见，当前我国的职业教育立法与民国时期的职业教育立法在很多方面是一脉相承的，今天的职业教育立法是在对民国时期职业教育立法批判继承基础上的创新，因此，加强对民国时期职业教育立法的继承和发展就成为当前我国职业教育立法工作的应有之义。
(二)加强职业教育法规的实施力度
民国时期，虽然通过职业教育立法建立了相对完备的职业教育法律法规体系，为中国职业教育的现代化奠定了坚实的基础，然而，这并不能够掩饰职业教育法律法规在实施中遇到的严重问题。整个民国时期，各地对普通中、高等教育相对比较重视，从而造成了职业教育法律法规难以付诸实施，对实施过程缺乏监管，对实施结果没有可行的赏罚措施等历史教训。以史为鉴，我们无疑应加大当今的职教法律法规的实施力度，以避免重蹈历史覆辙，这样才能有利于当前职业教育的大力发展。
有鉴于此，我国于1996年颁布的《职业教育法》第六条规定：“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划。行业组织和企业、事业组织应当履行实施职业教育的义务。”[7]从而加大了实施职业教育的力度，2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》的出台，更是加大了职业教育的实施力度及保障制度。
然而，由于历史的原因，职业教育长久以来一直被人们视为“次等教育”、“脆弱教育”、“淘汰教育”，这很大程度上导致了《职业教育法》关于政府责任和保障条件的相关规定无法真正落实，造成了对职业教育的投入不足，办学条件落后的现状。由此可见，要加大职业教育法的实施力度，首先要改变人们对职业教育的旧观念，为此，我们应加大对职业教育的宣传力度，各地应在国家教育行政部门的统一领导下，严格履行《职业教育法》的规定，各负其责，加强管理监督，走依法治教的道路，只有这样，才能改变这一历史性的难题。
(三)加强职业教育立法的科学性和可操作性
自民国建立以来，虽然逐步形成了资产阶级的教育法制思想，并且很好地发挥了对职业教育立法的指导作用，但不可否认的是，虽然相对于清末，民国时期在教育立法上已取得长足进步，但有关教育立法方面的理论研究仍处于肤浅的效仿阶段，在职业教育立法方面，主要表现为民国各个时期所颁布的职业教育法令法规，都不同程度地效仿了日本和欧美等国家。以民初颁布的《壬子癸丑学制》为例，在形式上基本沿袭了清末以来的日本学制，而究其根本原因，就在于当时从欧美国家学成回国并专习教育的人很少，对教育立法的理论研究则更是寥寥无几，因而难以领会欧美学制的立法精神，同时，教育立法人员的素质低下，专业性不高，也是造成这一局面的主要原因，民国时期，作为专职的教育部门立法人员，几乎是清一色的教师或教育行政人员，缺乏法学界的专家。这最终导致了职业教育立法的科学性和可操作性较弱。
时至今日，虽然我国已经在职业教育方面取得了瞩目的成就，1996年《职业教育法》的出台，更是成为我国职业教育立法史上的一座里程碑，但是，由于我国教育法学研究的起点低、历史短，理论指导难以满足实践需要所带来的缺乏科学性和操作性的问题长期得不到解决，致使我国职业教育相对于发达国家而言，仍处于缓慢发展且不成熟的阶段，而要解决这一问题，就必须从以下三方面入手：第一，加强我国教育立法理论研究。当前我国在职业教育立法上存在的最主要问题就在于，理论指导难以满足实践的需求，这使得加强教育立法的理论研究成为当务之急。第二，提高立法人员素质。提高立法人员的素质是提高职业教育立法科学性和可操作性的前提，这是民初职教立法留给我们的经验教训。第三，改进教育立法技术。虽然民国时期的职业教育立法在形式上具有较完备的体系，在程度上也体现了资产阶级教育立法的先进性，但依然存在很大的问题，比如职业教育法规名称复杂不一，尤其是政府及教育部制定的行政法规和规章中最常用的名称就有条例、规则、细则、通则、决定、规章、章程、办法、规定、大纲、纲要等十八种之多，这造成了法规名称不一，效力不一，难以操作的弊端，充分反映了这一时期职教立法技术的落后。时至今日，历史遗留的影响依然存在，法规名称缺乏规范性，过于庞杂，内容不完整、不全面，这成为完善教育法制体系建设的严重障碍，从而使改进教育立法技术，加强法律名称的规范性成为当务之急。
(四)加强地方职业教育立法
民国以来，具有教育立法职能的教育行政部门，分为中央和地方两级，中央教育行政部门在教育立法方面完全起主导作用，而地方教育行政部门的教育立法职能则相对处于萎缩的状态，具体到职业教育立法方面则几乎没有。因此，整个民国时期，在职业教育立法方面，中央教育行政部门完全处于主导地位，而地方教育行政部门在职教立法方面则处于萎缩状态。时至今日，从我国教育立法的实际来看，地方教育立法仍然相对落后，突出表现为地方教育法律法规的实施，远远不能满足地方经济、文化、教育的发展。而要改变这种现状，就要求地方在国家教育法律法规的原则和基本精神的指导下，根据地方的具体情况，制定适合本地方教育发展的地方性教育法律法规，这是完善国家教育法律体系的必然要求。
总之，民国时期，尽管职业教育立法的主客观条件很薄弱，但通过各主体的不懈努力和通力配合，职业教育立法及其实践工作都取得了不俗的成效，使依法治教在理论和实践上均获进展，实现了中国职业教育在民主和法制道路上的实质性跨越。毋庸置疑，民国时期的职业教育立法也有其历史的局限性。由于对当时中国社会复杂教育关系的考察分析不够深入，尚不能窥见欧美的立法精神，致使职业教育立法的科学性、针对性和可操作性不强，削弱了其服务教育的整体功能。但是，民国时期的职业教育立法及其开创性业绩，为当时和后世的职业教育立法和职业教育发展提供了弥足珍贵的新机制、新基点、新道路，其积极意义和重要价值是不言自明的，其影响也不仅仅局限于那个时代，而是超越了寻常的界定和限制，已然成为中国教育发展史和职业教育发展史上一座永恒的丰碑。