摘要：本文通过对政府评价与社会第三方评价制度对比分析，介绍了政府和社会第三方评价的必要性，现阶段我国推行第三方评价过程中存在的问题和应注意的问题，提出政府要依靠法律和制度来规范第三方的评价工作等政策建议。
关键词：绿色建筑；评价标识；评价政策
根据字典释义，评价是指对一件事或人物进行判断、分析后的结论。评价活动包含执行评价的人或组织、评价的依据、过程和结果。按照执行评价的人或者是组织与评价对象的关系，可以将评价活动分为第一、第二、第三方评价，其中第一方评价是评价对象的生产或提供者自己进行的评价，第二方评价是评价对象的使用或消费者进行的评价，第三方评价是独立于第一方、第二方之外的、无利益相关性的人或组织进行的评价。正如第三方评价的定义所言，第三方评价机构（Third-party Certification）是指在市场驱动下，通过对企业原材料采购至产成品完工的整个生产过程进行关键点信息的搜寻、采集、分析处理，最终以加贴标签或是认证评级等方式将产品信息提供给消费者的独立非政府机构。第三方评价是一种产品信息披露的非政府社会治理工具，源于满足市场交易活动、建立信用以及降低交易成本等需求。随着社会经济活动的丰富，第三方评价对象也从单纯的工业产出品扩展到了技术服务领域。
政府部门和社会组织都可以成为第三方评价机构。其中政府部门的第三方评价机构主要以公益性和强制性评价为主，社会组织的第三方评价机构既可以是非营利性组织，也可以是公司，社会组织的第三方评价机构主要从事自愿性专业性评价。我国的第三方评价活动启动于2002年前后，为兑现入世承诺，经党中央、国务院批准，国家认证认可监督管理委员会（暨中华人民共和国国家认证认可监督管理局）于2001年8月29日在北京正式成立。同年12月3日，中国政府对外发布了强制性产品认证制度（China Compulsory Certification，3C认证），这是我国政府按照世贸组织有关协议和国际通行规则，为保护广大消费者人身和动植物生命安全，保护环境、保护国家安全，依照法律法规实施的一种产品合格评定制度。需要注意的是，3C认证是一种最基础的安全认证，而不是质量认证。3C认证主要是试图通过“统一目录，统一标准、技术法规、合格评定程序，统一认证标志，统一收费标准”等一系列方案制度，解决中国产品认证制度中长期存在的政出多门、重复评审和收费、认证行为与执法行为不分的问题，同时为了促进贸易便利化和自由化。还建立了与国际规则相一致的技术法规、标准和合格评定程序。
中国国家认证认可监督管理委员会的设立和3C认证范围的不断扩大，起到了启蒙、引领、推动第三方评价活动踊跃开展的积极作用。相对于其他行业，建设行业是比较早开始试行第三方评价服务的，1988年，原交通部利用世界银行贷款修建了许多基础设施，承包方按照国际通行的FIDIC（菲迪克）合同条款要求，都实行了国际招标及工程监理制，从而逐步形成了适合中国国情的交通建设工程监理模式。从交通建设的工程监理制度实行20年来，经过初步试点、稳步开展、全面实施三个阶段，逐步成熟完善。随着城市建设的快速、持续发展，工程监理制度的作用越来越明显，已成为工程建设中不可缺少的重要环节。只是相对于具备物质化证书的第三方评价，建设行业监理的第三方评价服务未表现出明显的评价特征。
第三方评价制度的价值在于为买方提供正确选择商品的信号甄别机制，又为卖方提供区别信息的信号显示机制，但是评价信息必须是真实可信的，这样机制才能正常发挥作用。
1政府评价的必要性和局限性
如前文所述，政府评价的对象一般是公益性或强制性的产品或服务，提供的是最基础的安全评价信息。以食品的质量安全评价为例，由于部分食品质量安全信息属于公众普遍需要的基本信息，如定期公布食品质量安全总体状况，以及在发生食品质量安全事件情况下，需及时向公众公布发布关于事件应对及处理情况的信息等，消费者对这类评价披露信息的获取与使用不需要增加成本，即不能对信息使用者进行收费，换言之，食品质量安全信息生成后具有非竞争性和非排他性。以价格为导向的市场机制无法提供这类信息，这就需政府承担披露这类公众普遍需要信息的责任。诚然，政府监管机构的公信力也为其在披露食品质量安全基本信息方面提供了应有的优势。
虽然这种共用性决定了政府评价的必要性，且政府公信力有利于维持市场信心和社会稳定，但并不是说政府评价没有局限性。
（1）政府评价需要支付不菲的交易费用。
对生产或服务型企业进行监督检查的过程产生的费用均属于评价交易费用。这包括对质量安全信息的搜寻、管理和寻租费用，以及由于企业对监管不认可引起的行政执行成本和纠纷诉讼费等，还包括为确保质量安全信息披露制度的执行而需要扩招的监管人员、增加信息检验辅助费等。显然，面对作为信息优势方的企业会选择隐藏、伪造信息的现状，为改善监管效果，在专业技术水平的限制下，政府监管机构需付出大量人力物力。
（2）产权界定不明晰导致政府评价动力不足
尽管公职人员为政府监管机构服务，但任何公职人员都不拥有政府监管机构的产权，在这种情况下，作为监管者的公职人员缺乏信息供给的激励。就算是由于信息供给不足引发质量安全事件，消费者对政府监管机构产生信任危机，但这对监管机构的公职人员而言并没有直接的利益损害。因此，缺乏激励下政府评价监管机构很难满足公众对质量安全信息的需求。
（3）政府供给下的“俘虏”问题。
尽管政府实施信息监管是为满足公众需求而提供的规避市场机制可能存在风险的强制性契约，但政府在履行监管职责过程中，也有自身利益需要得到满足。这样，企业通常存在激励采取某些手段（如货币、投资等）“俘虏”监管者，使其提供有利于该企业集团的监管政策。政府监管效率受信息租金（政府与企业间信息不对称引发的成本）制约。如果信息传递通畅，企业则失去获取信息租金的动力，也就没有激励去操纵监管结果。如果信息传递出现障碍，企业则有激励去抽取信息租金，企业利益集团通过寻租手段要求监管机构披露对其有利的信息。同时，监管机构为抽取租金流而提供满足利益集团的信息披露制度，最终被利益集团“俘虏”。也就是说，政府监管的初衷是保护消费者利益，但一旦被“俘虏”，政府监管机构则会包庇企业利益集团，消费者权益遭到损害。
鉴于政府供给的局限性，除了具备非排他性和非竞争性的质量安全评价由政府供给外，其他则应由市场中第三方评价机构供给。政府评价提供的信息仅限于满足消费者的同质性偏好，而异质性偏好尚需社会第三方评价机构来满足。
2 社会第三方评价的必要性和局限性
詹姆斯•布坎南在《公共财政》一书中提出共用品收益的排他性有强、弱、大、小的区别，排他的实现取决于排他成本是否高昂；如果排他成本过高，政府则通过税收实行共用品免费供给；如果可实现成本补偿，则应让私人机构进入市场。也就是说，当不存在任何技术障碍的排他性前提下，共用品可在特定范围内由私人机构提供。就绿色建筑标识评价而言，项目一旦通过标识评价，多增加一个消费者获取的评价信息不会增加评价成本，但评价机构可通过评价项目的销售获得评价费用补偿（不论是企业支付还是政府奖励性拨款），于是“共用品”信息转为了“私用品”信息，根据产权理论，第三方评价机构拥有项目评价信息的收益权，说明信息自评价结果产生就明确了产权归属，这可激励第三方评价机构的信息供给，即积极提供该类型的服务。
第三方评价机构提供评价信息，有其存在的必然性。
（1）第三方评价机构为细分的建筑产品搭建推广“桥梁”
随着我国城镇化工作的推进以及房地产行业的高速发展，建筑产品从初期的仅能满足居住和使用的基本功能进化到了兼顾节能、低碳、舒适、健康等多种消费诉求，出现了绿色建筑、智慧建筑、被动式建筑、超低能耗建筑等多种产品，丰富了消费者的选择对象，然而作为以一种专业化程度相对较高的产品，房产购买并不能够依靠传统社会“熟人”关系来建立供求双方交易的信任基础。此时，第三方评价机构可以填补这一空白，担当起交易双方信任的“桥梁”，可以为需求方（消费者）提供评价信息，供其在此基础上做出最优购买决策；同时，供给方（开发企业）也需要需求方（消费者）对其产品优质、舒适、环保等特殊属性的认可作为补偿其提升产品品质的投入成本。
（2）第三方评价机构可满足消费者的多样性需求
消费者天然对产品存在异质性需求，在房地产领域也是如此，不同的人生阶段、不同的家庭构成对房地产的需求定位差异明显，即使是同一消费者群体，收入、教育水平和个人偏好的差异，也会导致购买意向的明显差别。一般而言，当消费者收入、教育水平较高时，选择产品的品质要求水平会较高；反之，则较低。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆为满足需求多样性，在产品供给层面则会出现差异化，由具有专业优势的第三方评价机构提供相应差异化的房地产产品品质信息，具体而言，第三方评价机构根据企业所生产产品的品质不同，将其以声誉担保的信息传递机制转化为一种易于消费者识别的标签或标识（即绿色建筑标识），从而让消费者选择购买使其效用最大化的产品。与政府统一强制性披露的标准信息不同，第三方评价机构所评价的不同产品标签代表着不同产品品质的信息，这种对产品品质的细分将满足了各层次消费者的偏好。
（3）第三方评价机构可弥补政府信息供给不足并提高监管效率
信息披露不足是质量问题频出的重要原因之一，就建筑行业来看，尽管从施工图设计到施工、竣工验收，各个环节均有监管措施，但建筑质量问题仍层出不穷，单纯的寄希望于强化政府监管以提升质量，不仅从专业技术层面难以实现，就政府支出而言也是“心有余而力不足”。与政府监管机构不同，明晰的产权使第三方评价机构从业人员有着更强披露真实有效信息的动力。因为如果消费者对其产生信任危机，则第三方评价机构很快被市场淘汰。在竞争约束下，拥有明晰产权的第三方评价机构在信息披露方面可弥补行政垄断下政府供给的不足。显然，在引入第三方评价机构提供建筑产品品质信息后，消费者通过市场获取必要信息，相应减少了政府信息供给方面的支出。另外，第三方评价机构拥有政府没有掌握的信息，政府可向其购买这类信息，对建筑产品市场进行更有效的监管。因此，第三方评价机构信息供给不仅成为政府披露和监管建筑产品信息的重要补充，且在很大程度上提高了政府监管效率。
作为非政府机构，第三方评价机构在信息供给方面也有先天不足。
为确保第三方评价机构信息供给真实有效，市场化的信用约束是前提。评价活动是建立信用的过程同时也是传递信用的手段，在建立信用过程中，第三方评价机构可有效地将其声誉资本与被认证项目（企业）的信用重组成一个崭新的且以标识表征的复合产品信用，以此获得产业链相关企业和消费者的认可，并完成被认证企业及其产品的信用增值；而在信用传递方面，第三方评价机构愿意为评价项目提供信用担保，是基于它评价后完全获取了项目设计、实施的信息，即评价项目与第三方评价机构间是一种信用交互关系，第三方评价机构以声誉资本交换项目品质信息，被认证项目以产品信息换取第三方评价机构以声誉作为担保的信用，该过程是一种信用交互，正是这类过程的客观存在，第三方评价机构才可能从事信用中介活动，形成社会化的专业性中介信用关系。评价活动开展的基础是第三方评价机构与被认证项目间的信息是完全的，否则评价活动无效。第三方评价机构获取信息并非为了占有，而是为将获取的信息转化为市场通用信息（认证标识和信用评级）。第三方评价机构以评价标识为信号向市场传递信息，在使用声誉资本的同时又因为消费者的认可使声誉资本实现增值。因此，第三方评价机构自身信用的约束是信息供给真实有效的保障。
3 现阶段我国推行第三方评价存在的问题
虽然第三方评价在我国的应用面越来越广，但由于开展的时间还比较短，各方面经验不足，第三方评价仍处于探索阶段，其应用也存在一些需要注意的问题：
（1）第三方评价的法律角色不明确
第三方评价工作的有序开展及评价机构的发展有赖于法律提供强有力的支持，第三方评价机构首先需要具备明确的法律角色。从陆续展开的各种第三方评价的实践来看，大多还处于自发、半自发状态，缺乏明确的法律角色和相配套的法律法规。通过制度明确评价主体的法律角色，以及评价过程中评价主体和评价对象之间的权利义务关系，这对评价工作的顺利开展至关重要。目前我国尚没有法规对第三方评价活动中各方的权利义务等作出明确的规定，使得第三方评价的合法性和有效性模糊不清，一定程度上影响了第三方评价结果的有效运用。
（2）评价机构的管理制度不健全
第三方评价起源于西方国家，属于“舶来品”，目前在我国无论是评价机构自身的发展，还是评价行业的管理，都还处于初级阶段。一方面，第三方评价机构的准入和资质管理不规范。我国现有评价机构一部分是具有政府背景的高校、学术机构的内设机构，行政关系隶属于行政事业单位，并不完全独立，难以做到管评分离；还有一部分社会组织，尽管也从事评价工作，但评价工作仅仅是组织业务的一部分，并不专业，没有相对稳定的专业评价队伍。加之我国尚没有法律法规来规范评价机构的从业资质，也没有明确评价机构的从业范围，第三方评价机构的服务内容、服务期限、权利义务、违约责任、评价验收、合同兑现等具体内容也没有可依照的法规，因此对评价机构规范化管理无从谈起。再者，我国第三方评价委托制度还没真正完全建立起来，评价机构权限经常会受到限制，进而影响评价的权威性、公正性和客观性。
4 推行第三方评价应注意的问题
第三方评价的重要性不言而喻，但缺乏法律保障和制度建设，评价的实施效果就会大打折扣。在推行第三方评价的过程中，以下问题需要注意：
（1）要保障第三方评价机构的独立性
首先，要从法律、法规上明确第三方评价的重要作用和地位，树立第三方评价的权威，最根本和最重要的是赋予第三方评价主体评价权，保证其能够独立开展评价工作，不受任何行政机构、公共组织和个人的干扰。评价权的来源是否合法、行使是否得当、责任是否落实，决定了第三方评价过程和结果是否客观公正。
为了保证评价过程的公开、透明，评价结果的客观、公正。因此，第三方评价机构必须与被评价对象之间无任何利益关联，才能切实保障第三方评价机构的独立性，提升评价结果的公信力。
（2）建立科学合理的评价机制
第三方评价要想取得预期效果，必须以科学合理的评价机制为前提，确保评价机制能真实全面地考量评价对象。一个科学合理的评价机制，首先要求的就是认真制定评价程序。如：评价时间、评价对象评价渠道，评价程序如何具体操作等问题都要高度重视，每一个细节都要认真对待。二是要注重评价结果。如一些项目在进行绿色建筑标识评价时，项目各方面的设计和建筑设备的运行情况确实符合评价要求，但在完成评价后，可能会放松要求，降低运营管理的标准，导致项目的性能逐渐低于评价要求，进而出现使用者质疑评价结果的现象因此，评价机制应加强对评价结果的重视，可采取年度抽查的方式，确保在评价结果信息有效期内，项目实际性能不低于评价信息发布时的要求，对于获得财政奖励资金的项目，可以将评价结果与财政奖励资金的拨付挂钩，在评价结果信息有效期内项目出现不满足评价要求的情况时，要求项目受益方部分或全额退回奖励资金。
（3）提高第三方的评价能力
第三方评价是否可信，不仅在于第三方的立场，也有赖于其评价能力，第三方评价机构自身的理论建设、科研队伍建设以及相关的配套设施建设，会在很大程度上影响评价的科学性和客观性。第三方评价得到认可，只是万里长征的第一步，对于第三方评价机构而言，只有不断提高评价能力，拿出科学客观的评价结果，才能够推动第三方评价走的更远。
（4）合理定位第三方评价。
第三方评价具有独立客观、公平公正、专业科学等重要特性，是对第一、第二方评价的重要补充，在推广应用第三方评价时，我们应充分发挥其重要作用，但对其作用应合理定位。
（5）建立完善的行业规则。
第三方评价机构需要建立完善的行业规则，既要建立与评价需求相匹配的制度体系，也要建立监管分离的行业发展机制。给第三方评价机构公平参与竞争的机会，通过自身的努力不断提高评价质量来获得市场的认可。权力机构、政府管理部门是相关法律、政策的主要制定者，所以第三方机构需要以非政府的行业管理机构、分开的运行机制进行规制和监督、评价。
5 政策建议
政府在鼓励和引导第三方机构开展评价工作的同时，也有必要依靠法律和制度来规范第三方评价工作。
首先，要加强第三方评价机构的资质管理。要通过划分评价机构的信用等级，设置第三方评价机构的准入门槛及相关标准，开展评价机构的申报审批和动态考核，把有不良记录的评价机构排除在外；鼓励和引导建构适度规模、高水平、专业化的评价机构，吸收具有实践经验和熟练评价技术的专业人员加盟评价组织，加强对评价机构的建设，以确保评价机构具有公正、正确地进行评价的水平和能力，提高评价质量。
其次，要规范评价工作的流程。评价程序是决定评价结果是否客观、准确的重要因素。出台第三方评价工作的制度与规范，对改革评价的范围、内容、形式、方法、步骤以及评价过程中的注意事项等相关问题一一作出详细规定可能难度较大，但可以设置评价应遵循的几个关键性的基本程序，并以规范的程序来加以执行，使评价工作的开展有法可依、有章可循，增强评价工作的可信度和透明度。
另外，要不断加强评价机构的自律性和评价许可方面的法律法规建设，保证第三方评价制度的正常运行。
论文作者:吕丽娜,郭振伟,石磊,李旭
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/18
标签：评价论文; 第三方论文; 机构论文; 信息论文; 政府论文; 消费者论文; 制度论文; 《基层建设》2019年第26期论文;