摘要：为进一步贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》，需切实加强开发区用地管理，才能促进开发区节约集约用地并为开发区扩区升级提供科学依据。为此，本文主要对土地集约利用的概况、土地资源集约利用存在的问题进行了分析，并提出了相应管理措施。
关键词：集约利用；土地资源；管理措施；问题；概况
改革开放以来，依照国务院规定批准兴办的各级各类开发区在促进经济高速发展中发挥了重大作用。为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等文件精神，着力推进开发区节约集约用地，切实提高开发区土地利用效率，5年来，国土资源部共组织开展了三轮开发区土地集约利用评价工作。评价工作旨在通过开展土地利用现状与潜力调查，摸清开发区土地利用现状，测算开发区各类土地利用潜力，为促进开发区土地利用由外延扩展转变为外延扩展与内部挖潜相结合献计献策，并根据现实需求和问题对现行开发区土地集约利用评价方法提出优化建议。
一、土地集约利用的概况
土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究，由大卫・里卡多（David Ricardo，1772-1823）等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。所谓农业土地集约利用，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和生活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。按照生产要素投入的构成不同，农业土地集约利用分为资金密集型、劳动密集型和技术密集型。对现在已利用的土地增加劳力和资本，这个方法叫做土地利用的集约（天诚国土规划）。土地是城市社会和经济发展的基础，城市土地的有效供给是城市经济发展的重要保障。近年来，随着经济社会的快速发展，城市化、工业化进程的不断推进，大量耕地被占用，土地供求矛盾日益尖锐。而与此同时，许多城市呈“摊大饼式”扩展，城市土地闲置和低效利用现象普遍存在。解决这一矛盾，根本途径就是内部挖潜，因此，开展城市土地集约利用研究尤为必要和迫切。
二、土地资源集约利用存在的问题
近年来，我国经济出现了高速增长的态势，但是，在经济发展的同时，由于增长方式、管理方式、法制体制等方面的原因，同样在短短的 20年的时间，我们的环境污染、生态破坏问题集中表现出来，与发达国家相比，我国每增加单位 GDP的废水排放量要高出4倍，单位工业产值产生的固体废弃物要高出10倍以上；与此同时，我国资源利用效率低，资源、能源消耗量大。节约和集约用地是我国土地利用的唯一出路。随着经济建设快速发展，建设用地供给的缺口很大，土地资源供需矛盾突出。土地资源集约利用存在的问题如下：
1、开发区布局分散
分散布局造成用地的局限性，如果引导失效的话，将会出现空间结构继续分散的恶性循环。广经开区一方面，由于片区分散，造成用地不连片，难于引进大的项目；另一方面，片区的分散独立，造成一个区片土地开发完毕后，不能在一个统一的区域范围内调整用地，又要去寻找另外的片区，有可能造成未来将会出现第五、第六个分散片区，以至于带来更多的矛盾和问题，造成空间结构分散的恶性循环。
2、用地结构平衡度不够
由于开发时序、自然条件、历史沿革、政策导向等方面的综合作用在土地利用方面存在较大的空间差异。工业用地与道路广场用地得总面积占已建成城镇用地的90.19%。由于历史原因，以工业发展为引导，难免体现出第二、三产业比例失调。加上直接利益的驱动，在土地利用过程中过于注重工业的用地数量，而居住用地比例不高，职住失衡导致区域功能结构性不足，过多的需要主城支撑。基础设施滞后于经济发展的步伐也同时存在于土地利用现状中。由于政府资金有限，基础设施滞后于经济发展的问题必然突出。因此，用地结构仍然比例失衡，居住和基础设施用地不足及功能的失衡也会导致土地集约化利用的障碍。
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三、集约利用土地资源的管理措施
随着社会主义市场经济发展速度的不断提升，我国土地资源紧缺的状况也越来越凸显，实行土地集约利用措施必须兼顾环境效益和社会效益，只有这样才能达到提高土地的利用效率、增加经济效益的目的。
1、建立工业项目入区评估机制，按照投资密度、产出效益和科技含量对项目进行科学的评定和分析，鼓励“占地少、用水少、物耗少、能耗少、污染少、高附加值、高科技含量”的项目入区，并通过开发区管委会主任办公会或重点项目调度会研究确定企业的用地规模。
2、按照集约高效利用土地资源的要求确定建设项目用地控制指标。工业用地容积率应控制在0.8-1.5范围内（特殊产业应根据其生产工艺流程要求并通过项目会审会审查确定），对未达到容积率要求的规划设计方案，规划部门不予审批。建设项目要进行合理的规划布局，工业项目的建筑密度应达到55%。鼓励企业使用地下空间，地下面积不计入容积率指标。
3、开发区土地管理部门会同招商部门、规划管理部门加强对入区项目用地的跟踪管理。严格控制企业预留用地。对取得规划意见书后超过规定的期限未签订预约用地协议并提供规划设计方案，或者未按照出让合同约定的时限进行开发建设的项目，及时进行清理和清退。对于企业取得土地使用权后未在规定期限内开发建设造成土地闲置的，征收相当于土地使用权出让金20%的土地闲置费；签订出让合同后满2年未动工开发建设的，解除出让合同，收回其土地使用权。
4、科学的土地利用规划是实现土地高效利用的重要前提，尤其对于处于后制度化阶段的经济技术开发区存在的问题更具必要性和迫切性。目前，开发区“项目等地”的情况已经出现，土地产权的变频率也加快了，从而导致土地利用情况的变更存在诸多问题。因此开发区的土地利用规划内容除了设计出其发展定位、发展步骤、项目筛选、土地供应和设施配备外，还应将规划的阶段性计划由十年计划变为年度计划，适应开发区土地利用情况多变的特点。
“三分规划，七分管理”，土地规划能否充分发挥控制和引导作用，关键看执行和管理。开发区应实现土地利用规划的动态管理，针对不同发展阶段的不同情况，适时调整体供地计划，按照开发区内不同功能区的规划要求配置项目，对于不合时宜的功能分区要及时调整，进行功能整合，实现土地资源的优化配置和合理利用。目前有些尚未成熟的开发片区，过去区政府垂直式的组织结构导致了开发区的规划着重体现的是地方主要领导的意图，把按“首长意图”的规划放在了首位，使土地利用规划不能起到其应有作用的状况必须改变。
四、结束语
综上所述，为进一步加强土地管理，坚持科学发展观，集约高效利用土地资源，走新型工业化道路，促进开发区经济快速、健康、可持续发展，根据国家及有关土地管理的法律、法规规定，结合开发区实际情况，采取科学有效的管理措施，只有这样才能提升土地资源利用效率。
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论文作者:刘华宾
论文发表刊物:《基层建设》2018年第22期
论文发表时间:2018/9/10
标签：集约论文; 土地论文; 开发区论文; 土地利用论文; 土地资源论文; 项目论文; 分散论文; 《基层建设》2018年第22期论文;