权能区分：发挥人大对政府和两院的独立监督作用，本文主要内容关键词为：权能论文,两院论文,独立论文,人大论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在党的十一届三中全会召开的前夕，邓小平就指出“当前这个时期，特别需要强调民主”，他还特别讲到：“要切实保障工人和农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”并指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”。（注：《邓小平文选》1975-1982年第134页。）事实上，邓小平在四人帮垮台后的拨乱反正中所做的第一件法制建设的大事便是在1977年恢复人民代表大会，并开始了它的制度重建工作。
人民代表大会是我国的根本政治制度。是我国人民行使国家权力的根本途径和形式。其理论依据来自三个方面：第一是“一切权力属于人民”，即“主权在民”思想，政府、法院和检察机关的权力来自人民；第二是西方的代议制民主方式，人民通过选举产生的代表来行使国家权力；第三则是俄国大革命时期苏维埃政党提出的“民主集中制”原则（最早是1905年由俄国社会民主工党的孟什维克派代表大会决议中提出来的）。在现代民主社会中，最具理论争议的是如何来处理好国家的权力和政府管理职能的关系问题。如果将“权力”和“职能”合一的话，即政府又掌握国家权力，又行使对公共事务的管理职能，那便是一个“万能政府”。万能的政府固然很理想，但是其弊端是十分明显的。因为万能的政府容易滋生腐败和专横。西方民主体制大多是以“权能不分”的万能政府模式建构起来的，于是人民为了防止政府的专横独断，就必得采取种种“分权”和“制衡”的办法。所谓的“三权分立”思想和做法便由此而生。但是“分权”和“制衡”虽然有助于防止政府的专断，却又带来了政府发挥职能的效率问题。政府由于受制过多，办事效率大受影响，从而提高了民主的成本。就象在市场经济领域里的公平与效率是一组矛盾一样，在政治生活领域里，事实上也存在着民主和效率的矛盾问题。一直有着两难的困惑。
我国由中国共产党领导下的人民代表大会制度（还有政治协商会议的形式）对于解决民主与效率的矛盾问题有了一种突破。我认为，我国的政治体制设计从根本上讲是体现了一种和西方国家追求“万能政治”的“权能合一”思想并不一致的民主方案。那便是希望将国家的政权、和政府的管理职能相对分开。把国家的政权交给人民，政府保留相对的治权职能。人民政权只掌握“用人权”和“立法权”，而大量的公共事务管理放手让政府去处理。为了限制或防止政府的滥用治权，作为人民政府机关的人民代表大会及其常委会的主要权能便是选举和任命行政和司法检察机关的首领官员，加强立法，规范公民与政府的行为，并对政府、法院和检察部门的工作进行监督。概括地讲，人大具有四大权能：立法权、重大事项决定权、选举任免权和监督权。我国在对人大权力范围的限定上并不将许多具体的职能事务送交人大去处理或议决。这是一种“权能区分”的民主政治思路。人大和政府及两院的关系不是分庭抗礼的相互制约关系，而是监督和被监督的关系，这样做大大降低了民主的成本和提高了政府的效率。西方政治界和学术界在提到中国特色的社会主义民主时，无论是赞赏、批评、甚或是恶意的攻击，都不得不承认中国政府相对独立的治权和职能具有较高的政治效率。
因此，人大作为一个代表人民权力的选举、立法和监督机构，它对政府和两院（法院和检察院）的基本要求便是“依法职能”。人大对它们的监督也是对它们的“治权”——行政权、审判权和检察权进行监督，对它们依法提供的职能进行监督。然而这种监督是怎样实现的呢？让我们来分析一下。
在我国的民主制度中，对国家行政部门（对法院和检察院也一样，下同）的监督来自内外两个部分。外部的监督包括：中国共产党和各民主党派的监督；国家权力机关的监督；国家司法机关的监督；以及社会团体和人民群众的监督，也包括媒体和公众舆论的监督。内部的监督有国家监察部门的监督；国家财政和审计机关的监督；上级行政机关对下级机关的监督。（注：参见《中国国情大辞典》，中国国际广播出版社，1991年。）目前，人大在整个对行政监督的体系中，事实上是同时参与了内外两种监督活动。首先，人大从外部对行政所进行的监督是显而易见的，这种监督在整个人大的组织和活动中规定得清清楚楚的。它通过代表大会期间的参政和人大常委会的审议、质询、询问，通过处理代表的批评、建议和意见，以及通过休会期间的视察等方法集体来行使监督的职能。这是以国家权力机关的地位所进行的监督。这种监督是以人大整体工作的方式来实现的。同时在另一方面，近几年来，人大代表直接参与行政部门内部的监督越来越多。比如，人大代表参与政府监察部门的监督工作，被各级纠风办公室聘请为行风检查员，被各政府职能部门聘请为监督员，被法院、检察院聘请为廉政监督员、人民陪审员等等。这是一种内外监督相结合的有益尝试。据统计，目前上海市市一级人大代表中有135位代表被政府各部门和两院聘请为不同名称的监督员性质工作，占全部代表的15.8%。有些监督员是由人大常委会推荐受聘的，有些则是未经人大常委会的推荐而直接由政府各单位聘请的。这些监督员以外部人的身份参与行政监督职能部门的监督工作，发挥了很好的作用。以行风评议工作为例，从1991年起，上海市和各区县纠风办公室聘请了社会各界人士，包括人大代表、政协委员、党派人士、老干部和新闻记者五种人员为纠风检查员。1995年开始，又逐年组织包括纠风检查员和其他各界人士（也包括未聘为纠风检查员的其他人大代表）在内的调查组，集中对一些与人民生活密切相关和社会性职能较强的“窗口”单位进行行风评议。到1998年为止，共对工商、房管、公安、邮电、电力、税务、公用、卫生、环卫和环保等十个行业进行了行风调查和评议。实践证明，这种内外结合的评议起到了相当好的监督作用。但是对于人大这个权力机构来讲，它在这种监督中所起的作用主要只是代表个体的角色作用，而且这种作用是在与其他社会的监督力量协同努力中发挥出来的。整个行风检查和评议的主要效用是在于推动系统内部的行业管理，促使行业不断
地加强自律和自我的监督。在这里，人大整体监督作用的发挥，以及人大监督和其他社会监督、舆论监督的区别不是很清楚的。
人们会注意到，在人大代表越来越多地参与政府和两院的内部监督活动的同时，人大整体性的从外部进行的监督作用则有待于加强。据人大对历次会议概况的统计，上海市第十届（1993-1997年）人大会议在代表议案和书面意见的数量上不及第九届人大（可能在质量上有所提高）。而且，代表的质询案和询问件数很少。在人大会议期间安排的政府各部门的现场办公中代表们的参与率也有所下降。代表们对视察监督作用的长效性也均广泛表示忧虑。本届（第十一届）人大以来，人大常委会在加强监督力度，探索新的、有效的监督机制方面作出了努力。并在一些方面已取得了可喜的成绩。比如加强各类专题的调查研究，结合解决代表提出的书面意见进行现场办公和检查。从今年开始对人大任命的政府官员进行述职评议等等。这些创新的做法显然会对人大发挥整体的监督作用带来活力。
我认为，人大加强和发挥它的监督职能必须从理论上看到长远的目标与理性的方向，做法上则既要大胆改革，勇于创新，又必须从实际出发，循序渐进。首先要认识到，在中国的文化传统中，“内省自律”是一个重要的调适机制。因此，行政机关的内部监督和行为自律将起十分重要的作用。并且会成为中国政治文化的一个特色，必定会保持下去。对此，我们也会更加深切地领会到党的领导的重要性和必要性。因为现代商品社会里所存在的对人性的屈就和对人生的诱惑，无疑也是对取得一个清廉而高效政府的挑战。只有一个以全人类解放为己任，以公共利益为至上的党和它的优秀者才能保证在这种挑战中有精神和道德的免疫力。我认为这也是为什么党中央一直强调领导干部要“三讲”，坚持采取党内讲政治，党外讲法治的治党治国方略。党的领导、党内的自我教育、以及党对政府官员的监督是防止滥权最基本、最有力的保证。同时，人大代表从外部参与行政系统的自我监督，这对于推动和鼓励行政自律会带来不可低估的作用。行风评议所取得的成绩充分证明了这一点。但是我们也不能迷信内部自律的作用。
第二，我们还要认识到，人大作为中国社会主义民主的根本制度，一方面要走出长期形成的“官为民做主”的权能合一传统，另一方面又要避免重蹈西方对“万能政府”分权制衡的高成本民主。为此，我们就必得去选择“权能区分”的政治模式。人大要真正做好监督政府和两院的工作，权在民授，必须依靠群众，依靠选民，直接获得对政府和两院的工作情况客观的信息与评价。从这点来看，人大机构代表人民群众来对政府的行政行为实施监督便应当有其独立性。人大的监督是人民（选民）对政府（公仆）的监督，不同于政府的自我监督。政府的自我监督是内省或上级对下级的监督。这种监督难免会有“家丑不可外扬”或者“官官相护”之嫌。而来自外部，尤其是来自人民的代表的监督，是“政权”对“治权”的监督，按理说更客观、更超脱、更有威慑力。如果这样的监督还出现群众不满意的“走过场”的现象，那只能说明我们的体制出了问题，或者是与真正的“权能区分”还有距离。这样，我们迟早会感受到来自人民要求对政府分权制衡的压力，甚至必得承受西方“三权分立”那样的权权相互制衡的低效率高成本的民主代价。这是一种不符合国情的选择。因此，朝着“权能区分”调整人大与政府的关系对提高人大的监督质量至关重要。
第三，对人大代表的监督作用和监督水平要有全面正确的估价。这和人大监督在我国整个行政监督体系中的地位和人大代表的构成与能力有关。如上所言，人大监督只是我国行政监督体系中的一部分，而且是外部监督中的一部分。因此，人大的监督应当有一定的分工范围，主要是集中在法律监督和日常各种工作监督。有关我国人大代表的代表性质一直有不同的看法，按目前的现状，我认为我国的各级人大代表可以说是功能团体的代表。因为代表的名额是通过部门和选区人口比例得出的。来自部门的代表其代表功能团体的特征自不待言，即使是按人口配额分配的人民代表名额，也是按地域里的单位或系统去落实推举候选人的。因此，中国的人大代表不是职业政治家，不是民意代表，而是兼职的功能团体代表。代表的这种性质无论在立场、观点、信息、知识、能力和时间等方面都会影响到监督的投入和监督的质量。从某种意义上讲，我国人大的这种非专业性的特点使人大的监督本身也只能是功能性的。也就是说，人大监督的作用主要在于它的形式而不是在于它的内容：只要它在实施监督的职能，它便起到了监督的作用。这样的监督在很大程度上只是一种“威慑性”的监督，而不是一种实质性的监督。人大给人以“橡皮图章”的印象正是和人大监督的作用中的这种功能性特点有关的。我国人大的监督需不需要一定强调它的实质性监督是不需要讨论的，但是怎样使我国人大的监督真正具有实质性监督的质量，的确值得好好地研究。江泽民指出：“各级人大及其常委会应当按照宪法和法律的规定，积极改进和加强监督工作，完善监督制度，增强监督实效”。我想最重要的是要朝着“权能区分”的方向努力。这是中国特色的民主设计方向。在中国共产党的统筹领导之下，明确各政治机构的权责，使每个政治机构能独立行使权能，依法治国。同时，一定要提升人大代表参政议政的能力，尤其是人大常委会的专业权能。这是我们认定人民当家作主的社会主义民主目标必得去改革的一项工作。