从“重惩罚”到“重预防”——国际反腐败对策及发展趋势透视，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,透视论文,对策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败像一种瘟疫，不仅使国家、社会及个人的利益受到严重侵害，而且也扭曲了经济，破坏了民主，扰乱了正常的社会管理秩序，成为世界各国和各地区面临的共同问题。国际社会一直在积极寻求根治腐败的良策。
纵观当今各国对腐败所采取的对策，可以基本上概括为打击和预防两个方面。从国际社会反腐败发展的全过程来看，斗争已从“重惩罚轻防范”的旧模式，转向了“预防和惩罚兼施，标本兼治，以预防为主”的新模式，对腐败的全面预防已成为治理腐败的世界性潮流。
法律的惩罚有利于发挥法律的威慑力，打击犯罪分子的嚣张气焰，目标明确、见效快，可操作性强，对犯罪行为具有治标的作用。作为对犯罪行为及其危害性的直接反应，人类总是把严刑峻罚看做对付犯罪，也包括对付腐败行为的最有力的武器。早在1889年英国就颁布了《公共机构贿赂法》，1906年和1916年又相继颁布了《防止贿赂法》，对官员的公务活动和个人经济行为都作了相应的规定，将公职人员的贪污受贿行为确定为犯罪，并从刑罚上作了明确规定。之后，澳大利亚、印度等许多国家也都制定了专门的反腐败法、从刑事法律上对此作了规定。
上个世纪五十年代，美国犯罪学家萨瑟兰提出了著名的“白领犯罪”的概念，即具有显要社会地位的人利用其职权进行的违法行为。萨瑟兰理论的重要性在于其引导公众对发生在各政府部门、司法部门中的普遍的腐败现象的重视，引起全社会对这一特殊利益群体不法行为的注意，并使人认识到，腐败不是个别现象，而是一个普遍的社会现象，仅用刑罚并不足以解决这个社会问题。但在当时，国际社会还是把刑罚当作处理腐败问题的主要武器，预防腐败的重要性还没有被认识到。
随着时间的推移，人们看到法律的制定和实施并没有遏止住腐败在全球范围内的泛滥，严刑峻罚并没有起到预期的作用。尤其是在法治建设高度发展的二十世纪末，全球范围的腐败活动更为变本加厉。各国高层官员的腐败大案层出不穷、震惊世人；腐败犯罪的危害性越来越大，甚至严重动摇了政权基础，不断引发社会政治危机；腐败犯罪呈现出跨国集团化发展的趋势，并且与有组织犯罪勾结起来，等等。法国前总理贝雷格瓦涉嫌100万元“借款”而自杀；意大利3位前总理分别被控与黑手党有染和受贿而被提起公诉；前北约秘书长涉嫌受贿被法办；韩国在八十年代出现了3位前总统、4名内阁成员和数百名官员的恶性腐败事件，震惊韩国朝野和国际社会；日本几任首相、印度尼西亚前后两任总统苏哈托和瓦西德、菲律宾前总统埃斯特拉达等都因涉嫌腐败被赶下台。而阿根廷所发生的经济危机的根源可以说也是腐败。在其所欠的1300亿美元外债中，因腐败造成的损失就达1000亿美元。由此可见，腐败问题不仅成了严重的社会问题，而且直接威胁到政权的稳定和经济的发展。
出现在发展中国家和发达国家的这种结构性、系列性的腐败现象，使国际社会领悟到，单靠法律的惩治已经远不能遏制住腐败现象的发展势头。面对全球反腐败的严峻局面，重新修正反腐败对策已迫在眉睫。不采用超前预防的对策，无法遏制这种结构性腐败的蔓延。基于此，自二十世纪下半叶以来，国外对政府官员的腐败犯罪和腐败行为开始实行“全面控制”的基本预防战略，即不是单纯针对腐败犯罪的罪后处置，而是针对腐败犯罪活动的事前预防。对腐败问题的治理采取“预防为主”的方针，修正了把精力只放在事后处罚、挽回损失的被动局面。这不仅仅是一种职能的转变，更是一种观念上的更新。如美国对腐败问题主要实行以议会监督、司法监督、行政监督、舆论监督和大众监督为主的预防监督体系，有效地防止了腐败犯罪的发生。第四届国际反贪污大会更为具体地指出：消除贪污要以预防为主。一是完善法律制度；二是开展道德教育；三是设立专门机构；四是加强秘密侦查；五是行政与刑事处分相结合；六是公众参与；七是新闻监督；八是建立现金和银行交易报告制度。至二十世纪九十年代，“标本兼治，预防为主”已经成为世界各国在反腐败问题上的共识。1992年，联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《政府机关的贪污行为》的决议，制定了《反贪污腐化实际措施手册》，比较集中地反映了国际社会高度重视预防腐败犯罪的观念和有益经验。
2001年5月，在荷兰海牙召开的第二届政府间国际反腐倡廉论坛对腐败产生的原因进行了分析，其中一个主要观点认为，腐败的原因可以最终归结为两个因素：人和机会。从现有的资料看，90%的腐败行为都与腐败的机会有关。会议还认为，权力的滥用和暗箱运作是产生腐败的直接和主要的原因。因此，减少在公共管理中的政府权力，对政府权力实施有效监督和制约，使政府权力运作公开、公正和透明是反腐败的关键。从源头上治理腐败，关键是通过体制与政策创新，切实转变政府职能，把应由社会完成的微观经济与社会管理活动复归于社会，使腐败失去存在的社会基础。这样就把不断地处理官员的腐败案件，转变为通过体制改革使得大规模腐败的现象没有办法发生。而且通过“釜底抽薪”的方式，使腐败现象“减少发生”，比起不断地大规模“严肃处理”来，社会成本小得多。
预防腐败犯罪并不是一个空洞的口号，而是由一系列具体制度和方法构成的一个完整的行动战略。“防病胜于治病”，各国对预防腐败犯罪的认识在日益提高的同时，普遍采取了一些行之有效的方法。这些做法归纳起来主要有以下几个方面。
1、采取标本兼治、综合治理的措施。如新加坡政府认为，要使公务员不想贪，不能贪，不敢贪，必须采取多管齐下、综合治理的策略，除严厉惩戒和以俸养廉外，还要注重教育和防范，才能达到治本的目的。香港采取了“惩治、预防、教育”三管齐下，打击贪污的措施。澳大利亚新南威尔士州反腐败独立委员会则依靠调查、教育、防腐败三个职能的实现来反腐败。马来西亚进入九十年代以来，其反腐败格局也从重惩罚轻防范的旧模式转向防范和惩罚并重的新模式。韩国计划设立中央反腐败对策委员会，其主要职能在事前制定防止腐败的政策，并保证这些政策能得以有效执行。
2、建立财产登记申报制度。一是制定财产申报方面的法律。如法国制定了《政治生活财务透明度法》；美国制定了《美国政府行为道德法》等。这些法律详细规定了财产申报的对象、内容（除公职人员本人外，还包括其配偶及受抚养的子女的有关情况）、时间、申报书的接受、公布、审查的程序，以及对违反申报法律的处罚。二是建立接受和审查申报书的机关。如美国规定，正副总统、参议院任命的官员、公共机构的负责人等的申报书，提交给美国廉政公署；议员的申报书分别提交给参众两院秘书；司法官员的申报书提交给司法廉政委员会。法国的政府成员、地方议会议长的申报书，提交给专门的委员会。三是定期审查和公布财产公布书。如果在审查中发现疑点，有关部门进行查账和深入的检查。
3、制定规范和约束公职人员行为的法律法规。国外普遍重视对公职人员日常行为的立法，为公职人员的行为提供明确的规范。如韩国政府1999年6月11日颁布了《公职人员十项守则》，以此来整顿公务员队伍、减少腐败现象。对公职人员日常行为立法的内容一般包括：禁止接受贵重的礼品；限制兼职和取得额外的报酬；不准利用职务的影响谋取私利；不得从事与公共职务不相称的活动；对离职后所从事的工作进行限制等。如为防止官员所兼职务对其公职产生不利影响，对公职人员的社会兼职大多有明确的规定，加以严格的限制和禁止。对公职人员经商明文予以禁止。二十世纪八十年代奥地利副总统兼财政部长就是因为经营私人税务所的咨询事务而被迫辞职。法国的公务员法禁止一切公务员以职业身份从事一切私人营利活动。不得以中间人的名义，在其部门所管辖的企业中，谋求会损害其职务独立性的利益。在职20年以上退职人员，在私人活动中不得使用自己过去的职务和职称作为荣誉头衔。
4、实行公职人员回避制度和离职后从业限制制度。回避是为了防止公职人员因某些人事关系可能导致公私利益冲突而采取的一项重要预防性措施，可以有效地避免公共权力被亲属控制并滥用。回避有任职回避和公务回避两种。任职回避是禁止具有一定亲属关系的人在同一机关或者构成上下级关系的单位任职，禁止参与有关他们的晋升、惩处、调动等事项。如奥地利法律规定，有配偶关系、直系亲属或不超过两代的旁系亲属关系，包括过继、收养、联姻关系的公务员，都不得和另一方安排在同一个管理钱财或有隶属关系的部门里工作。公务回避是不允许公职人员参与涉及本人或亲友的公务活动，特别是对他们的利益产生影响的公务活动；或者要求公职人员在对有此类人事关系的事项进行表决时弃权。如法国规定，当公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向其所属的行政部门或公共事业单位声明。官员离职后的从业情况也要受到限制，这是为了防止离职后利用自己所掌握的政府部门的信息、人事关系为私人服务，对原部门产生不良影响，造成腐败。如加拿大专门制定了《公职人员和离职公务人员行为守则》。
5、进行经常性的反腐败教育。一是对全民进行廉政教育。如新加坡对公民从青少年起就进行廉政意识的教育。他们在中学普遍设立了廉政和反贪污的课程，使青少年认识到“贪污贿赂如同黑社会和贩毒问题一样，都是严重的社会罪恶”。对社会不同行业和不同阶层，则有针对性地采取举办讲座。讨论会、展览等形式进行教育，力求在全社会形成廉洁光荣、贪污可耻的氛围。二是重视对公职人员的教育。新加坡在公务员队伍中提倡继承和发扬中华民族的优良传统，特别是儒家学说“仁、义、礼、智、信”中的积极因素，经常进行爱护国民、忠于政府、奉公守法、遵守纪律的教育，努力造成一种良好的官场风气。不接受这些教育和培训的公务员不能上岗。
6、通过腐败评估报告进行监督。韩国在全国各市、道行政机关实行“腐败指数制”，即根据对企业和普通市民的舆论调查结果、现场调查、专家评价、监察院和检察院的监察和整改情况、新闻机构的舆论调查，以及行政改革成果和业务处理效率等进行综合评估，然后每年打一次分，向社会公布，并根据得分的多少在分配预算时给予差别对待。韩国把这种方法作为“预防腐败的系统”。
7、给公职人员提供优惠的条件和优厚的待遇。为了吸引优秀人才到政府机关工作，并使他们保持廉洁，国外对公职人员普遍采取了许多优惠措施。主要有：一是职务上的晋升比在私人企业快；二是为公职人员提供培训、进修的机会；三是给公职人员以不低于私人企业同等资历人员的薪水；四是为公职人员修建专门的住宅等等。