对德国农业管理体制及运行机制的考察与思考——（２００２年１１月），本文主要内容关键词为：德国论文,管理体制论文,运行机制论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代初两德统一后，德国在欧盟农业体制和政策的总体框架下，按照市场经济的要求，对原德意志民主共和国计划经济体制下的农业经营体制和运行机制进行了全方位的转型改革。其中，对集体或国有性质的农业生产合作社和国营农场进行了以土地私有化为主的彻底改造；对德国东部（以下简称德东）原农业管理体制、中介服务组织及社会保障体系建设原德意志联邦共和国模式进行了改造、补充和完善；对德东原农业生产合作社和国营农场先进的生产力水平和农业经营规模则予以了充分保留并有了新的提高。经过十多年的努力，在德国政府的大力支持下，德东农业的运行方式已经从计划经济顺利转轨，并入欧盟市场农业的运行轨道。
归纳起来农业改革主要体现在以下几方面：
一、从微观层面看，原集体或国有性质的农业生产合作社经过以土地私有化为主的彻底改革，成为产权明晰、经营形式多样的市场主体
德东农业管理体制的改革与其他东欧国家大致相同。第二次世界大战后，原德意志民主共和国在1945年进行了土地改革，土地面积在10公顷以上的收归国有，100公顷以下的仍为农场主个人私有， 实行家庭式经营。此后，在社会主义集体运动中，通过建立小型农业合作社、小社并为大社以及按专业建立各种社会主义农业企业（如种植业生产企业、畜牧业生产企业、园艺生产企业），使实行家庭式经营的约60万个农场主在集体化运动中从独立经营的私有企业改造为全民的大型农业企业——“农业生产合作社”（LPG）。在两德统一前的1990年， 德东农业生产合作社和国营农场约4700个，但所占有的农用地占全国农用地面积的96％以上，私有土地仅2.5％，其农业公有化程度已相当高了。因此，两德统一后，德国农业改革主要是围绕土地私有化和经营市场化进行的。
1、以“土地归原主”为核心，重新私有化
所谓土地重新私有化是指在农业集体化和建立国营农场过程中被剥夺、无偿或有偿征用的农用土地重新归还土地所有者。在德东4700多个农业生产合作社和国营农场所经营的土地中，有2／3是集体化运动时原农场带进来的私有土地，由于土地档案保留较好，因此土地归原主工作进展比较顺利。
德国政府和各州农业主管部门制定的土地私有化法律法规，各地都制定了相应的改革方案和章程，通过对土地和农机等财产评估，在原农业生产合作社成员自愿的前提下，主要采取了以下政策：
（1）土地分配政策。集体化运动时带进和私有土地在100公顷以下的现农业生产合作社成员，土地归还原主，例如给我们介绍情况的Kruger先生，其父亲分回50公顷原私有土地；超过100 公顷以上被国家没收的土地，只给原土地持有者少量补偿，不分土地，但如从德国西部（以下简称德西）返回德东办农场的，原土地持有者可以分其土地，但超过100公顷的就不给了。
对农业生产合作社或国营农场中的国有土地，采取出售或租赁方式处置。为了鼓励合作社成员多购买国有土地，一方面国有土地的出售价低于出租价，另一方面国有土地的租赁价高于私有土地的租赁价。目前，德东的150多万公顷国有农业用地已出售了一半。
（2）财产分配政策。在土地归还原主的同时， 按土地效益和合作社成员的工作年限，折成一定比例分配合作社所积累的现金或其他财产。由于农业效益主要来自于土地，因此，在财产分配时，土地多的人分得的财产多，土地少或没有土地的财少分，这种差距有的高达几十倍。
2、允许多种形式的农业经营组织存在
实行土地和财产私有化以后，德东农业并未像德西那样完全实行一家一户的小规模经营，而是根据德东农业已形成的规模现状，在合作社成员自愿的基础上，采取了多种经营形式。以登保州为例，在统一前，该州有1092 个综合经营的农业生产合作社和国营农场， 平均土地规模6000—8000公顷。到1994年，农业经营的组织形式经不断改革已基本形成了两大类：一类是由私人小规模经营的农业企业或家庭农场，共有5646个，其经营土地占该州农业用地的38％，平均规模50—100公顷，其中约1000户以经营农业为主，4000户是兼业经营；另一类是土地规模较大的农业企业，有861个，经营土地占总土地面积的62％， 平均规模都在1200公顷以上，其中，带有股份色彩的农业合作社301个， 有限责任公司470个，无限责任公司9个，其他形式71个。
登堡州农业合作社—Marksche的改革情况。Marksche的前身是一家有250多名工人、5500公顷土地（其中400公顷为国有，5100多公顷为500多个土地主所有）的农业生产合作社。1991年改革时评估资产为1500万马克（不含土地）。改革的具体办法是：①大幅度裁减人员，通过按政策规定退休、提前退休、兴办一些工业企业转移劳动力、自谋出路等多种途径，将原有的200多个人减为60多人。②将合作社1500 万马克资产中的20％拿出来，按职工工作年限和工资水平分给200 多名自愿离社的人员，另80％按股份归档进自愿留社的68人（现在岗的只有28人），作为新的合作社的共有财产由新的合作社经营，这部分财产只参与分红，不允许退股。③新的合作社在征得小土地主同意后，由合作社采取租赁形式，向小土地主租得原企业的4230公顷土地进行统一经营，租期6—12年，租费每年120马克／公顷。④新的合作社相应组成了董事会、 监督委员会和经理层等领导班子，按公司制企业动作。目前该社有5 台大弄康拜因（每台工作量550公顷），4台大型播种机和配套的厂房及农机设备，以及大型牛奶冷储设备。种植大麦、小麦、油菜2400公顷，种土豆320公顷，另种饲草、玉米和制种1510公顷。养牛1300头， 其中奶牛550头。其生产经营完全由市场决定，如土豆生产， 按欧盟的配额限量，年生产1200吨，由他们自行分类包装，按合作售给大型超市及食品加工企业，价格随行就市。牛奶也是同样方式，根据欧盟配额生产，按销售合作将鲜奶送到加工厂，价格不定，随行就市。他们认为，合作社这种经营形式相对一家一户的小农场主，由于采取多种经营的规模经营，风险更小，效益更好。
3、鼓励土地等生产要素加速流动
农业经营组织之间可以互相兼并重组，互相间对其土地、农机、厂房、棚舍等资产进行出售、出租不受任何限制，也可以购买或租赁国有土地，使原来均为大规模的农业生产合作社或国营农场变为现在规模大小不等的多种农业经营组织，其大规模的合作社和农场可达3000—4000公顷土地，小规模的农场约40—50公顷土地，而且随着竞争加剧，大农场兼并小农场的进程正在加快。例如德东地区一农场主，懂技术会管理，他自己有70公顷土地，另外以每公顷500马克陆续租赁了其他私人350公顷土地，花30万马克购买了260匹马力的全程化作业农机设备，2001年每公顷收获小麦10吨，大麦9.8吨，油菜5.2 吨。其年收入约在10万马克以上。
4、大量分流农业从业人员，农业生产率有较大提高
据勃兰登堡州农场主联合会介绍，德东在统一前约有80万人从事农业生产，现在只有约13万人从事农业，有60多万人分四种情况离开了农业：一是部分人分到钱后退休或提前退休；二是部分人转向城市打工；三是就地创办小企业、小作坊，经营二、三产业；四是部分人成为失业者。其中勃兰登堡州的从业人员由原来的18万人，减到现在只有3.8 万人，失业的人很多，约占分流人数的20 ％。 勃兰登堡州农业转型改革10年来，在农业生产人员大量减少的情况下，全州农业生产总水平提高10％—15％，每百公顷土地只有2个劳动力，农场主的收入明显增加， 生活得到改善，农业经营组织的生产水平和竞争力超过了德西。
5、德东农产品加工业与农业同步改革
在农业改革的同时，政府还对农产品加工业提出了明确要求，进一步加快加工业的结构调整，减少企业数量，提高现代化生产水平，协调工业与农业劳动者的收入平衡，并按德西农业化模式对德东农产品加工企业进行了改造。
二、从中观层面看，为了帮助广大分散经营的农场主进入农场，德国政府在原有基础上从不同角度改进、完善了多层次的各类服务机构，从而使德东农业逐步建立起新的市场机制
1、农场主的自治组织—农场主联合会
据德国农场主联合会法律专家Kruger先生介绍，农场主联合会在二战结束后就已存在，两德统一后得到进一步加强。最高机构是德国全国农场主联合会，它又是整个欧盟农场主联合会的会员单位，下属有18个州的分会以及若干养牛、养猪、土豆专业协会。全德现有50 万会员， 95％的农场主都是该会成员。
农场主联合会是无党派组织，属于农场主自治组织，在各级议会里有代表的机构，是政府与农场主对话的桥梁。其主要职能是代表农场主的利益，包括欧盟、全德及各州多个层面上影响政府对农业政策及法律法规的制定，必要时还可以组织农场主上街游行反对欧盟的不利政策；帮助农场主组织农产品销售；举办各种展销会，扩大影响，在消费者中树立良好形象；向农场主提供各项专业咨询服务，包括组织会员间的服务和咨询等，该会每年都要出一本年鉴，内容包括当年出台的各项法规、政策和农业经济发展情况。同时还兼有协会和政府委托双重职能。
联合会主席由民主选举产生，由各州选举的代表组成代表大会，选举出主席团成员和全国主席。联合会里的各类专家实行合同聘用制。资金来源于会员交的会费，没有国家补贴。例如，勃兰登堡州农场主联合会现有工作人员70名，另聘有几十名专家。
2、半官方半自治组织—农业管理协会
德国现有4个州建有农业管理协会， 这是按第二次世界大战后盟军占领区的地理概念划分的。在其他州有派驻的官员。其性质是半官方半自治的农业管理服务机构。其经费预算42.7％由政府拨款，20.1％是农场主交的会费，26.3％来自于协会下属服务机构所收取的各种服务费，如农产品检测费、咨询费、技术推广和研究成果费等，其余为协会的地产等不动产收入。协会属半官方半自治性质，会长受州农业厅和协会主席双重领导。协会的主要职能：一是负责协调、审批欧盟对德国农场主主要农产品配额的分配与申请。二是监督执行环保、植物分类以及药品、食品、饲料的安全使用。三是对农药、种子、牛奶质量进行检测。四是搞课题研究，推广新品种。该州的最高机构是协会全国联合大会，成员171人，其中90人为农场主，45人是农场雇员，18 人是与农业相关人员，18人是其他行业的专家。大会实行选举制，设主席1名、副主席2名，每届任期5年，主席可以连任2届；设常务会委员14名；任命专业委员10名，分别负责一个专业部门，就有关专业问题向主席提出专业意见；设荣誉官员4名，荣誉官员有提出建议的职能。
又如下萨克林州农业管理协会，该协会共有1050名工作人员。其中，州总部370名工作人员，内设5个机构：办公室负责人事和财政预算；培训咨询管理部负责与农场主打交道，有60名员工，在各州设有21个分支机构，分别负责审批本州农场主提出的欧盟规定的限量类产品生产许可等部分政府管理职能，并对农场主提供各种信息、科技和教育培训；研究部负责环保、动植物检测、食品检测等，并在6个州设有工作站； 此外还有森林管理部、植物蔬菜部。
3、非营利机构—农场主社会保险公司
德国政府在对德东农业生产合作社进行彻底改造以后，相应改革了原成员每月只交60马克保险金就可享受一切福利保险的办法，同时按德西办法建立了个人与政府共同分担保险的新机制。为此，先后在德东各州组建了农场主社会保险公司，帮助德东培训了大批管理人员。农场每年向公司提供必要的保险基金，实行政府监控专款专用，不能进入资本市场。公司每年向辖区各农场主发放保费表格，由农场主按表格要求向当地税务、银行、法院等机构交纳个人保费。农场主及从业人员必须参加的保险项目有养老保险、医疗保险、事故保险，这类保险在参保后，国家都有相应的补贴；要求雇员必须参加的保险项目有失业保险、自愿参加的有老年人和残疾人保险。此外，各州还制定有农业冰雹和牲畜、病害保险，都是自愿参加的。
4、农业大专院校
德国滨根农学院有2000名在校学生，为适应农业改革和农场主的需要，他们也进行了教学改革，相应加强了农业实用技术和管理的教学内容，并增设了应用信息、生物技术与信息、国际农业贸易等一批现代化、国际化农业急需的教学课程，规定学生毕业前必须有到农场、农业管理部门、外国各相关大学实习一年以上的经历。他们的教学指导思想是：理论联系实际，传统与现代教学内容相结合，针对欧盟和德国的劳务市场需求， 以培养科技与管理实用性人才为主。 目前该校的毕业生约20％自己开办了农场，并当上了农场主，相当一部分人受雇于大型农业有限公司、股份合作社，成为农业高级管理人员，还有部分人进入了政府机构、农业中介组织、研究机构以及专门从事农产品贸易、咨询、农产品加工、化肥和农机制造等行业。据介绍，德国现有约30％的农场主都有农学院的学历，大型农场的高级管理人员一般都受过高等教育，他们都具备操作大型现代农业机械和管理的技能。
5、直接为农场主服务的流通贸易组织
随着德东地区农业改革的深入，一批连接市场和农场主的流通批发企业应运而生。例如一家生鲜食品贸易公司，1988年自筹2万马克， 贷款16万马克办公司起家，1992年迁到汉诺威。现已拥有14部大型运输车，1000m[2]的仓库。公司的经营机制非常灵活，一头是按定单收购本国农场主和世界10多个国家约200家供货商的生鲜有机食品， 另一头是按定单对国内400多家大小超市和商店批发配送供货， 产品一半来自国内，一半从国外组织。既就近拉农场主签订单，又实行远程微机联网接订单，把农场主分散的、提供单一的农产品综合为多样的生鲜有机食品供应市场；既经营传统菜又批发高档有机的生鲜食品、绿色食品，种类繁多，及时满足柏林的市场需求。德国政府计划在10年内把有机生鲜食品的消费比重由3％提高到20％以上， 为提高有机食品在市场的占有份额，该公司计划采取在国外成立子公司、开办合作公司、雇请专业人员搞代理等多种方式大力开拓市场，建立长期信任的贸易关系，为各类农场主提供信息和销售服务。类似Terra先生这样的贸易公司在德国还有很多，他们所形成的贸易网络，带动千家万户农场走进了市场。
三、从宏观层面上看，德国政府和各州农业行政主管部门加快了职能转变，加强了法制建设和政策配套，从而为德东农业改革提供了必要的法律保障和政策支持
1、组织保障
为保证德东体制改革顺利有序地进行，德国政府首先对德东各州的农业行政管理部门进行了改组，压缩机构、精简人员、转变职能，由原直接的计划管理转为主要制定法律法规实行宏观调控，突出了环保、动植物及食品检测，制定各项标准、重大问题研究等项职能，同时还聘请了一批专家为行政部门的农业顾问。
2、法律保障
在具体实施改革之前，有针对性地颁布了多项全国统一的法律法规或州的法律法规来规范改革行为，保障改革有序进行。如《德国全作社法》、勃兰登堡州《促进州农业结构发展法令》，就是专门针对农业改革而制定的法律。在这些法规中，对改革所涉及的问题都有非常明确的规定。
3、政策保障
与改革相配套，国家和各州还出台一系列政策。归纳起来大体有以下几方面：
（1）在土地政策方面， 要求保证原农业生产合作社的每个成员在划分土地和财产时机会平等，父辈原持有的私有土地，儿女可以继承；农场主及经营者之间可以互相转卖、出租土地，但必须经当地的土地评估委员会评估办手续；先租地者有优先续租权；德东地区出售、出租土地，必须优先保证德东居民，德西和外国投资者只能在投资办厂提供就业机会时才可租地；要求各农场主和投资经营者，必须正确合理利用土地资源，按国家环保要求，减少对土地的污染，鼓励少用化肥。
（2）在农业经营组织形式方面， 坚持经营形式和经营规模多样化，不搞一刀切。同时要求在对原生产合作社进行改造时，要尊重经营者的意愿，确保他们的自主选择权。
（3）在社会保障方面， 按照德西模式建立了规范的社会保障制度，使德东每一个从业人员都能享受到充分的社会保障。如养老保险，规定农场主65岁退休后可以领取养老金，未到65周岁但身体条件不允许的经批准也可以得到退休金。养老保险政策体现了向低收入人群倾斜，如农场主及家属人年收入为1.6万马克，个人月交116马克， 国家补贴174马克；如人年收入达到3万马克，个人交278马克，国家只补12马克。每年的标准都有所调整，个人不交国家就不补。随着农业从业人员的减少，国家补贴给农业保险事业的经费高达76亿元，其中70％用于农场主的养老保险补贴。再如对农业改革后出现的失业人员，规定前两年由政府保证发给工资，到第三年仍失业者可以领取失业救济金，到第四年还失业的还可以领取社会救济金直到就业。
（4）在财政支持方面，比较主要的有：豁免1990 年以前德东原农业生产合作社所欠政府债务的30％，另70％债务作为低息、长期贷款，由新组建的有限公司偿还，一家一户的家庭农场不承担旧的债务。新的农场主如需要购置新的农业机械、牲畜、建棚圈等，国家补助其总费用的20％—40％。据了解， 每年德国政府大约要为德东地区农业提供120亿马克财政和贷款支持，主要用于农场主维修农田，种草种树，避免土地荒芜，购买牲畜，建设棚圈，改造危房，社区修路，基础设施建设，失业者自办小企业，搞园林园艺和瓜菜经营等方面的投资资助和老年职工的退休补贴。
4、欧盟农业政策
除德国政府外，欧盟通过严格的农业政策和规定，在宏观调控方面也发挥了重要作用。目前，欧盟区人口已有4亿人。20世纪60年代， 随着农业共同市场的建立，在许多重要领域里的农业政策转由欧共体负责制定，包括市场与价格政策、外贸政策及结构政策，各成员国必须遵守，以提高农业生产率，改善农民收入，稳定市场以及保证向消费者提供价廉物美的食品。据了解，目前欧盟对农业的宏观调控政策主要是通过对重要农产品包括牛奶、谷物、甜菜、马铃薯、牛肉等的价格补贴和产量限制来进行的。
（1）份额内农产品实行价格补贴政策。如牛奶， 欧盟制定了一个固定的价格，当奶价低于这个价格时，由欧盟以保护价给予收购。按保护价格收购给予补贴的还有甜菜、牛肉和部分粮食。由于欧盟长期采取高价收购、低价出售的补贴政策，每年70％的财政预算都用在了农业的价格补贴上，造成欧盟沉重的财政负担。
（2）通过分配生产指标，控制重要农产品的年度产量。 这是欧盟为减轻价格补贴负担制定的一项政策。突破份额规定的，将被强制买断份额权。有生产能力的企业要扩大规模产量。一是可以向欧盟申请产量指标，但在一般情况下很难做到，因为指标已分配完毕；二是向有生产指标的农场主租赁或通过股市购买指标。 如甜菜的份额指标从20 世纪70年代就限定了，但农场主之间可以高于当时甜菜价格的4 倍转卖指标，也可高于30％的价格租赁指标。这就造成了有配额的农场主可以不生产供货，通过股市有偿转让配额指标获得收入的问题。
（3）耕地休闲政策。这是专门针对粮油生产而制定的。 欧盟对配额内的粮油生产也有价格补贴，约占欧盟补贴预算的70％，比重很大。为限制总产，欧盟要求各粮油的农场主只要闲置10％的土地，就可以获得每公顷400—900马克的补贴。
（4）市场准入政策。欧盟区内国家生产的农产品， 都必须经过严格的产品检验、检疫，符合欧盟制定的安全标准的，才能进入市场。这一措施不仅规范了农场主的行为，而且保证了产品质量，从而也保住了他们的产品在市场上的占有量。
以上主要农产品的政策规定，都是要保证欧盟市场的总供求大体平衡，价格稳定，因此各国必须对农场主实行严格的限产管理，以保证欧盟农产品市场的稳定。但是这一政策的最大缺陷是财政补贴负担过重，特别是今后东欧国家加入欧盟后，影响更大。因此，欧盟目前正在进行改革，试图逐步放开市场，取消对农产品的补贴政策。目前，马铃薯、猪肉、禽肉市场已全部放开，粮食在5年前也采取了少收购、 少补贴的办法。
四、几点启示
通过培训考察，我们感到中德两国社会制度虽然不同，他们在农业改革中采取的完全私有化方式在我国也行不通，但他们在农业改革中的许多具体做法很值得我们学习借鉴。结合农村特点，主要有以下几点启示：
1、农村改革要坚持因地制宜，形式多样，不搞一刀切
未到德国之前，培训团的同志都认为，德东的农业如东欧其他国家一样，也实行一家一户小规模经营。但我们在德东看到，农业改革并未完全按照德国一家一户小规模式进行，他们在产权清晰的基础上，通过建立有限责任公司和股份合作社这种新的农业经营组织形式，继续保持了原有农业生产社较高的农业组织化程度，过去所具有的科技优势、规模优势和劳动生产率高的优势不仅没有遭到破坏，反而得到发扬；大马力、全程化、自动化作业的大型农机具不是在减少而是在增加。这些具有较大规模的农业有限公司和股份合作社在其数量、土地规模、经济效益、市场竞争力等方面，都远远超过了小型家庭农场和德西小农场的水平。这对我们建立在大规模现代化基础上的农垦农业、规模化农业和集约化农业，具有直接的借鉴意义。
2、政府应该承担必要的改革成本
德国政府为了保障农业改革的顺利进行，从投资、贷款、社会保险补贴、债务减免、扶持就业等多方面拿出巨资给予倾斜，从而缓解了农业改革过程的阻力和矛盾。这些成本是任何改革都必须要付出的。特别是在养老、医疗、事业等社会保障方面，应学习德国，加大政府补贴的力度，调动农民参与支持改革的积极性。同时对农牧区已经形成的优势产业和项目应给予重点支持和保护，使其尽快做强做大。
3、注意运用法律、 法规手段推进农业改革措施和保护农业改革成果
德国在农业改革中充分运用法律手段推进改革，体现了他们法制经济的效力和作用。通过颁布推行改革的法律法规，增强了重大农业改革的严肃性，有利于排除各种干扰和阻力，在法律稳定的大环境下，顺利推动改革，有效地防止了随意性和片面性。这也启示我们，在今后推进改革的过程中，要更多地运用法律手段，规范政府行为。
4、认真处理好人的问题
德国在农业改革中采取的各种配套措施，大多是围绕人的问题来进行的，尽可能地保护个人的利益，特别是在财产分配和解决大量事业人员问题上。相比我们的农业，人均资源占有量比德国要少得多（德国农业劳动力人均占有耕地50—100公顷），二、 三产业更不如德国那么发达，农工收入水平低，就业渠道不多。因此在农业改革和结构调整时，要特别注意坚持以人为本的原则，各项改革的推进一定要全面考虑农民和社会的承受力，尽量挖掘各行业的就业潜力，开拓新的就业门路，防止单项改革孤军深入引起过大震荡，形成不稳定因素和深化改革的阻力。
5、加强自治组织和中介机构的建设
德国农业改革的平衡推进除得到政府支持外，很大程度上还得益于农场主自己的自治组织和中介机构的发展。他们可以通过农场主联合会这样的自治组织反映自身的问题，影响政府的政策，可以通过各类中介组织服务，顺利进入市场，这都是我们需要借鉴的。农垦在改革中应在加强农业服务体系建设的同时，可尝试建立一种类似德国农场主联合会这样的自治组织，或在橡胶这些专业上试行建立类似组织，以民间身份而不是政府机构身份出现，以维护农业、农场和农工的合理利益。
6、加强对农产品的宏观调控，防止价格和产量的大起大落
欧盟为保护农场主的利益，建立了一整套价格补贴、限产和市场准入标准的保护体系。而我们已进入WTO的门槛， 但由于缺乏这方面的保护措施，使一些大宗优势产品如棉花、干胶、甜菜以及制种等优势产业处于无序生产的状况，供求不稳，大起大落，“谷贱伤农”。因此，各部门要尽快建立起一套有机协调的农业生产调控体系，制定出各项农产品市场准入的标准，加强检测，确保质量和主要农产品的供求大体平衡和价格稳定。
7、要高度重视发展绿色食品、有机食品、 无公害无污染的农业生产项目
随着人们消费观念的改变和生活水平的提高，绿色食品、有机食品、无公害无污染食品在欧洲等发达国家市场上的销量在逐年增大，价格高，竞争力强，有很大的发展前途。由于多种原因，我国的产品还没有形成规模打入欧洲市场。因此，农户、农企要在这方面很下功夫，政府要在重点发展项目上给予重点支持。以开发更多的农业经营出口项目，增加农工就业机会，带动农业走向国际市场。