公民获取政府电子文件信息权利保障动力机制分析，本文主要内容关键词为：公民论文,权利论文,机制论文,动力论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公民获取政府电子文件信息权利是指公民依法享有的获取政府电子形式的信息的权利。随着信息技术的发展，公民获取电子形式的信息需求越来越强，根据中国互联网络信息中心（以下简称CNNIC）2011年1月19日发布的《第27次中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《统计报告》）：截至2010年12月底，我国网民规模达4.57亿人。在信息获取方面，截至2010年12月，搜索引擎用户规模3.75亿，用户人数年增长9319万人；网络新闻使用率为77.2%，用户规模达3.53亿人，用户人数年增长4535万人。我们有理由相信公民获取政府电子形式的信息的需求也将同样会越来越旺盛，而为确实保障公民获取政府电子文件信息权利，有些国家还制定了专门的法律，如美国，美国于1996年对《信息自由法令》进行了修正，制定了《电子信息自由法令》（以下简称EFOIA），明确规定公民享有获取政府电子形式信息的权利。因此，公民获取政府电子文件信息权利必将成为今天公民重要的一项私权利，而公民这一重要私权利要得到保障还需一系列动力的促进，这些动力因素的构成及其相互作用、相互影响的方式和原理就构成公民获取政府电子文件信息权利保障的动力机制。笔者认为，公民获取政府电子文件信息权利保障的动力机制主要包括以下几方面：
1 压力机制
法律制度是公民获取政府电子文件信息权利得到保障的压力机制，如图1所示，法律制度使公民获取政府电子文件信息权利由应有权利上升为法定权利，并为该权利由法定权利变为现实权利创造条件，从而促使政府采取措施保障公民获取政府电子文件信息权利。
图1 公民获取政府电子文件信息权利保障压力机制
这里的法律制度主要包括两个方面：
首先是完善的保障公民获取政府电子文件信息权利的法律体系，包括保障公民获取政府电子文件信息权利的专门法律及相配套的法律法规。如美国公民获取政府电子文件信息权利之所以能得到保障正是由于其有较为完善的保障公民获取政府电子文件信息权利的法律体系：通过制定EFOIA明确赋予公民享有获取政府电子文件信息的权利；通过颁布行政命令明确规定了国家秘密的范围及相关保密制度；通过《文书工作削减法》、《政府文书工作削减法》推行信息技术，确保政府电子文件的形成；通过制定《电子政府法》推行电子政务、政府上网、政府电子信息公开；通过制定《加强政府印刷局电子信息开放法》建立了“政府印刷局获取网”即GPO ACCESS提供在线政府电子信息供公众获取；通过制定OMB95-01及《文书工作削减法修正案》推行GILS帮助公众更方便快捷地检索、定位、获取政府电子文件信息等等，这些法律法规使得公民获取政府电子文件信息权利由应有权利上升为法定权利，并为这一法定权利变为现实权利提供了条件，从而促使美国联邦政府采取措施保障公民获取政府电子文件信息权利。
2008年5月1日，我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，《条例》的颁布实施有力地促使了政府信息公开，保障了公民获取政府信息，但遗憾的是，《条例》并未明确赋予公民享有获取政府电子形式的信息的权利，而且《条例》是由我国政府自行制定的行政法规，“如果政府信息公开的立法是政府自行制定的，制定出来的信息公开法（条例或规定）就不可能真正抑制政府本身的‘经济人’本性，最多只是将这一立法作为理顺内部结构或改善工作作风的一种制度”[1]，而且我国也缺乏其他相配套的法律法规，如政府电子文件管理方面的法律法规、有关电子政府的法律法规等等。立法的不完善导致了我国政府缺乏保障公民获取政府电子文件信息权利的压力，也导致了我国政府机构在推行有利于保障公民获取政府电子文件信息权利的一些举措时，往往由于缺乏相应的配套法律法规而导致这些举措或流于形式或只是纸上谈兵。
其次是救济监督制度。救济监督制度可谓是保障公民获取政府电子文件信息权利的“达摩克利斯之剑”，它高悬于政府机构的头顶，监督着政府机构做好电子形式信息的管理及提供利用工作，如果公民在获取政府电子文件信息时认为自己的合法权益受损就有权运用这把剑寻求救济，最终使自己获取政府电子文件信息权利得到保障。如美国的EFOIA规定任何个人、组织、机构对政府机构做出的任何不利的决定包括未按法令的规定提供在线电子信息、不按法令规定提供在线信息索引、不按法令规定建立电子阅览室或不提供公众要求的电子形式的信息等均可提起行政复议，一旦复议请求被拒，申请人便可提起行政诉讼。我国《条例》明确规定公民在获取政府信息时享有举报、提起行政复议及行政诉讼的救济权利，并规定了政府信息公开工作考核制度、社会评议制度、责任追究制度等监督制度。这些救济监督制度对政府会形成压力，促使政府要做好政府电子形式信息的公开及提供利用工作，使公民获取政府电子文件信息权利得到保障。
因此，完善的法律制度是公民获取政府电子文件信息权利得到保障的压力，只有立法明确赋予了公民享有获取政府电子文件信息的权利并有完善的相配套的保障公民获取政府电子文件信息权利的法律法规及救济监督制度，才能对政府机构形成压力和强制力，才能推动公民获取政府电子文件信息权利得到保障。
2 推力机制
2.1 具有服务理念的义务主体
理念决定着主体的言行和观点。作为公民获取政府电子文件信息权利保障义务主体的政府机构及其工作人员如果具有服务理念将会大大地推动公民获取政府电子文件信息权利得到保障。如美国的NARA在提供电子文件信息供公众获取方面卓有成效：为了保存并向公众提供永久获取有价值的电子文件，NARA自1998年开始启动ERA（电子文件档案馆）项目，并建设了AAD（在线获取电子文件数据库）供公众获取原生的电子文件。2003年2月AAD刚一开始运行就有上千名公众涌向AAD网站利用其提供的原生电子文件。
NARA同时还建设开发了ARC（档案目录检索数据库）供公众在线获取档案目录数据及数字化的档案信息。NARA在提供电子文件供公众获取方面取得如此显著的成就其中一个重要的动因便是其具有较强的为公众服务的理念。在NARA的网站上可以看到这样一些话，“档案馆的档案属于公民”，“档案馆仅是替公民保管档案”，“NARA的核心任务便是要将联邦政府的文件提供给公民利用，这些文件是属于他们的”。甚至还有专门的一段视频资料“民主由此开始”。[2]由此可见，NARA认为馆藏的政府文件属公众所有，他们仅仅只是替公众保管这些文件，公众享有利用这些文件的权利，他们负有向公众提供所需信息的义务。因此，“为公众服务”是NARA的重要理念，正是在这种理念的驱动下，NARA才会考虑到公众对电子文件信息的需求，积极开展对电子文件的收集、管理及提供利用工作，积极开展ERA的建设并开发AAD、ARC等数据库帮助公众更便捷及时地查找所需电子文件信息。
我国公民在获取政府电子文件信息时经常会遭遇一些“怪”现象：笔者到某档案馆调研时看到利用者自带笔记本电脑在那埋头打字，一问方知是将所需档案信息输入自己的电脑里，但该档案馆对这些档案都已经数字化了，并通过内部网络将这些数字信息提供给公众查阅，但因为不允许公众下载，也不提供电子形式的复制品，只提供纸质打印件，因此，需要电子形式档案信息的利用者无奈只得选择将这些已经数字化的档案信息再逐字输入；同样是政府财政预算，广州市财政局在其网站上加以公布，但其他地区的政府机构却以种种理由拒绝公开。这些“怪”现象从某一层面折射了我国的一些政府机构及档案机构在提供电子形式的信息供公众获取时服务理念的缺失，正是由于缺失这一重要的推动力我国公民获取政府电子形式的信息时阻碍重重。
因此，公民获取政府电子文件信息权利要得到保障必须要有具有服务理念的义务主体这一推动力。
2.2 具有权利意识的公民
“只有当国民有对自由的强烈需求时，这种需求才可能转化为官方话语，得到法律承认和司法救济。”[1]只有公民具有权利意识才能使公民权利得到法律承认和司法救济，才能确实推动公民权利得到保障，因此，如果没有具有权利意识的美国公众的努力，美国EFOIA也许不能于1996年获取得通过；如果没有阿姆斯特朗，不仅是里根时期白宫电子邮件系统中的电子邮件早已经被删除，其后的各届白宫政府电子邮件系统中的电子邮件可能也难逃被销毁的命运。而美国公民之所以有强烈的权利意识是因为他们天然对自由有着强烈的渴望并有持续追求自由的历史，美国第一批“五月花号”移民来到美国这片土地并不是为了建立国家，而是为了寻求自由。因此，正是由于美国公民具有强烈的获取电子信息的权利意识，才促使美国政府通过法律承认公民享有获取政府电子信息的权利并采取措施保障公民获取政府电子信息的权利。
近年来我国公民权利意识也在不断地觉醒、成长，上海董铭案、天津张岩案、上海马聘案、郑州咪表案、云南“躲猫猫”事件、陕西“周老虎”事件等等，以及像任星辉、吴君亮、杨慧文等为了社会公益向政府部门提出信息公开申请的公益行动者的涌现，无不昭示着今天我国公民的权利意识正在觉醒并不断加强，也不断地推动我国政府信息公开。因此，只有具有权利意识的公民——这种自下而上的动力才能确实地推进政务信息公开，才能使公民获取政府电子信息的权利得到切实保障。
2.3 发达的公益组织
个人的力量是有限的，对于政府而言，一般的公民属弱势一方，由于种种原因，在面对强大的政府一方不履行提供政府电子文件信息义务时往往会选择无奈放弃维护自己的权利，即使是拿起法律武器提起行政复议或行政诉讼往往也会因为公民个人在所掌握的信息资源、资金财力、专业法律知识方面的有限性导致公民个人无法与强大的政府相抗衡。而公益组织通过聚合社会分散的力量，能够成为公民获取政府电子文件信息权利得以保障的强大的外部推动力。美国EFOIA的立法史及公民获取政府电子文件信息的斗争史也充分说明了这一点。
美国的公益组织比较发达，著名政治学家托克维尔曾描述：“所有的美国人，不论年龄大小、境况的好坏、意向的异同，都经常不断地结成社团。他们不仅拥有人人都参加的商业和制造业公司，而且拥有成千上万形形色色的社团组织，如宗教的、道德的、严肃的、无聊的、一般的或有限的、规模庞大的或范围狭小的……你将会发现，无论在哪个地方，一些新兴事业的倡导者在法国是政府，在英国是贵族，而在美国必定是一个社团组织。”[4]因此，美国保障公民获取政府信息的公益组织数量也较多，而且各方面的建设较为完善，其中较为著名的有国家机密档案馆(National Security Archives)、公民组织(Public Citizen)、美国公民自由联盟(American Civil Liberties Union)、华盛顿公民责任与道德规范组织(Citizen for Responsibility and Ethics)等，这些公益机构在促进美国政府电子文件信息公开方面取得了卓越的成就：如美国国家机密档案馆，它是由一群记者和学者于1985年成立，该档案馆是信息自由法令最主要的倡议者和利用者，它曾提起过若干已经成为判例的诉讼，其中最为著名的诉讼便是保护了里根、布什、克林顿政府成百万上千万的白宫电子邮件的诉讼；美国公民组织，它创立于1971年，自创立以来，其根据信息自由法令提起的诉讼远远超过其他组织，已经在近300起诉讼中代表信息自由法令的申请者对政府提起诉讼。由公民组织提起的诉讼中非常著名的具有开拓意义的案件便是1993年的阿姆斯特朗对总统执行办公室案件，该案确定了白宫及行政机构形成的电子文件应遵循联邦公开文件法，因为此次诉讼，美国政府公开了3000多份里根白宫政府的电子邮件。这起诉讼也导致了1997年的公民组织对卡林的案件，该案件成功阻止了联邦机构对电子文件过于武断的销毁；华盛顿公民责任与道德规范组织也是一个公益机构，它曾于2007年9月25日向哥伦比亚地区法院起诉总统执行办公室及美国国家档案与文件署违反法律规定未能对白宫形成或接收到的成百万上千万的电子通讯信息进行恢复、存储、保护。这些保障公民获取政府信息的公益组织的不懈努力和斗争对于美国公民获取政府信息包括电子文件信息的权利保障起到了重要的促进作用。
据笔者了解，目前我国与政府信息公开相关的公益组织仅有北京大学公众参与研究中心，该中心是一个非盈利性学术研究机构，旨在推动公众参与实践、支持公众参与活动。该中心于2008年5月17日启动“政府信息公开公众支持”项目(OCIPS)，并开通了一条帮助公众申请政府信息公开、有效行使知情权的热线电话。2009年该中心与耶鲁大学法律中心又联合发起了“政府信息公开公众联盟”项目，该项目的目的之一便是促进和动员社会力量投入《条例》的实施。该中心的设立对于促进我国政府信息公开、保障公民获取政府信息权利起到了一定的作用，如中心每年发布《中国行政透明度年度报告》对全国30个省（区、市）政府信息公开情况进行测评，该报告的测评结果对各地区政府信息公开产生了较大的影响，有些省份以此报告作为其政府信息公开工作的参考。
因此，发达的公益组织是公民获取政府电子文件信息权利得以保障的重要推动力。
综上，公民获取政府电子文件信息权利要得以保障尚需三方面的推动力，如图2所示：
图2 公民获取政府电子文件信息权利保障推力机制
3 助动力机制
信息技术是公民获取政府电子文件信息权利保障的助动力，如图3所示，信息技术的运用可促使政府电子文件的形成、管理并可帮助政府构建政府电子文件信息公开平台，从而使公民获取政府电子文件信息权利得到保障。
美国早在上世纪八十年代就颁布了《文书工作削减法》要求联邦政府推行信息技术以保证电子文件的形成，2002年又颁布了《电子政府法》要求联邦政府利用基于互联网的信息技术将政府信息上网供公众获取，之后美国联邦政府积极采用了网格技术、泛在网络技术、Web2.0技术等信息技术进行政府网站建设，建设了包括美国政府“第一政府”网站(http：//www.USA.gov)、Data.gov等网站在内的一大批优秀政府网站提供政府电子形式信息在线获取，同时还建立了GILS（政府信息定位系统）、FDsys（联邦数字系统）等提供政府电子形式信息供公众获取，信息技术的发展和应用使得公民获取政府电子文件信息更加快捷、便利。正由于此，美国政府2011年用于信息技术的财政预算高达794亿美元。我国政府也在加紧对信息技术的运用，根据CNNIC 2011年1月19日发布的第27次《统计报告》：截至2010年12月底，中国政府网站的数量达到52,155个，公众可通过这些政府网站获取部分政府信息。
图3 公民获取政府电子文件信息权利保障助动力机制
4 耦合模型
上述压力机制、推力机制及助动力机制共同构成了公民获取政府电子文件信息权利保障动力机制。如图4所示，法律制度对政府形成一种自上而下的压力，促使政府采取措施做好政府电子文件信息公开及提供获取工作，从而使公民获取政府电子文件信息权利得到保障。具有服务意识的义务主体、具有权利意识的公民及发达的公益组织又形成内外合力共同推动政府电子文件信息的公开，保障公民获取政府电子文件信息权利。同时辅以信息技术这一助动力，促使政府电子文件的形成、管理及政府电子文件信息公开平台的构建，使公民更加快捷、便利地获取政府电子文件信息，保障公民获取政府电子文件信息权利。这三者之间也是相互作用、相互影响的：具有服务意识的义务主体、具有权利意识的公民及发达的公益组织这一推力机制会对压力机制——法律制度产生影响，促使法律制度不断地完善，同时法律制度也会对这三者产生影响，规范这三者的行为；作为助动力的信息技术也会对法律制度产生影响，促使法律制度的变革，而法律制度也可保障信息技术的推广和应用；信息技术是推力机制发挥作用的重要工具，而推力机制也可进一步促进信息技术的发展和应用。因此，这三个机制构成了一个有机整体，共同推动公民获取政府电子文件信息权利得到保障。
图4 公民获取政府电子文件信息权利保障耦合模型
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