养老保险“便携性损失”与农民工养老保障制度研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,农民工论文,保障制度论文,损失论文,便携性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前中国农民工养老保险参保率与保障水平十分低下，多数学者认为这与政府、社会、企业及农民工自身等因素有关。如彭宅文(2006)认为这与农民工所处的边缘社会地位有关；米庆成(2004)从农民工自身主观方面、体制方面及农民工群体的客观因素进行了探讨；华迎放(2004)从农民工养老保障制度安排及其运作效率揭示了现有的农民工养老保障制度安排存在的“瓶颈”；吕学静(2005)、杨翠迎和郭金丰(2006)从政府、企业和农民工自身三方面解释了参保率低的原因；赵立航(2006)则从隐藏在农民工养老保障背后的矛盾入手对这一原因进行了分析。然而，关于这一原因的探讨虽多，但基本上没有抓住农民工在现有的制度安排下参加养老保险所面临的核心障碍问题。基于此，本文从农民工养老保障制度安排自身存在的问题及农民工群体的特点出发，从农民工养老保险“便携性损失”视角对其进行分析。
一、“便携性损失”对农民工参加养老保险的影响
养老保险的“便携性”是指纳入养老保险计划的职工，在变换工作单位或转入不同的养老保险项目时，能够保留他在原统筹区的养老保险记录以维护其养老保障权益的属性。换言之，“便携性”是指积累的养老金权益在计划项目间相互转移的便利程度和交易费用的高低。“便携性”低的保险关系意味着劳动者更换单位后，其养老金权益转移到另一个计划项目或城市时手续烦琐且价值在转移中“缩水”，这时就出现了“便携性损失”。所谓养老保险的“便携性损失”是指参保人在不同的养老保险项目之间及统筹区域由于流动性进出所失去的养老保险权益(Vincenzo，2001)。
在中国，农民工参加养老保险项目，通常存在两种“便携性损失”：一是全部损失，即因退出而失去了享受养老保险权益的资格；二是部分损失，即养老保险权益因为退出而产生了缩水。前一种与享受养老保险金所要求的最低缴费年限有关，称为“最低缴费年限损失”，后一种则涉及养老金的计算方式，称为养老保险的“年金损失”(Vincenzo，2001)。研究表明，中年人是受“便携性损失”影响最大的群体(Black等，1997)。对于大多处于中年阶段且流动性较强的农民工来讲①，他们无疑是受“便携性损失”影响最大的群体，具体表现在以下几个方面。
(一)最低缴费年限的限制
国家规定享受养老保险待遇的最低缴费年限为15年。对于累计缴费年限不满15年的，将终止基本养老保险关系，只能享有个人账户的储蓄额，而无权享有养老金。缴费满15年退休后方能领取养老金，对农民工来说“太遥远”了。深圳市从1987年开始实行允许农民工参加养老保险的政策，但若按15年的最低缴费年限，目前能够享受养老待遇的仅有100多人(雷声，2008)。与参保农民工的数量相比，能够享受养老待遇标准的农民工数量则少之又少。
缴费未满15年的农民工如果提前离开参保地，个人账户通常按以下方式处理：(1)转入地有社保机构的，积累额全部转入该地社保机构；(2)若转入地社保机构不予接受或者没有社保机构的，积累额全部一次性退还本人(称为退保)。退保将涉及保险关系转移时的保险利益问题，集中体现为统筹账户上资金的处理问题。按目前中国大部分城市的做法，农民工如果退保，只能得到个人账户中自己缴纳的部分，而企业缴纳的进入统筹基金的部分则难以转移，一般留在原地。在广州，农民工退保只退个人缴纳的8％，而企业缴纳的3％就成为“沉淀资金”白白损失掉了。按广东省东莞市2004年职工人均月收入计算，若农民工退保，每位农民工一年损失944元(钟玉明、车晓蕙，2004)。
农民工退保则意味着放弃了退休领取养老保险的待遇，势必会影响到他们退休后的保障水平，但这实属无奈之举。如果养老保险关系可以异地转移，他们当然不会选择退保。从退保造成的后果来看，农民工退保的影响将会波及今后很长的一段时间，以低收入群体(包括农民工)为主要统筹对象的整个养老体系将会失去其应有的保障功能，不仅达不到老有所养的目的，而且还给农民工造成了很大的损失。
(二)养老保险关系难以转移
首先，在现行的养老保障制度下，保险关系很难转移至农民工流入地。按规定，养老保险转移时只转个人账户，统筹基金就留在农民工流出地，而流入地则要承担职工退休后的资金，流入地为减轻当地财政的压力，通常会设置一定的准入“门槛”，拒绝外来农民工养老保险关系的转入，势必影响其养老保险关系的转移。
其次，目前中国一些省份除了执行国家统一的基本养老保险制度外，还结合当地的实际情况，建立了地方性的养老保险制度。由于这些制度的保障程度和缴费水平高低不一，制度之间很难对接，农民工一旦流动，不同地区的养老保险关系难以转移衔接。
(三)原有的缴费年限与缴费统筹基金不能延续
在中国对农民工养老保障没有形成全国统一的制度安排前提下，保险关系无法转移造成了缴费年限与统筹基金也无法延续。目前中国农民工养老保险一方面统筹层次低，养老保险的地区统筹已成为阻碍农民工流动的因素；另一方面，保险关系无法转移接续，原有的缴费年限与缴费统筹基金无法延续。如上海是“综合保险”模式，而北京是独立制度模式，若农民工在北京退保，到上海务工参保，原有的缴费年限与缴费统筹基金已不存在。这样一来，不转移保险关系便成了绝大多数农民工的理性选择。2007年1～6月份深圳市退保农民工有41.3万人而真正办理保险关系转移的仅有6 648人(华迎放，2008)。对于由于就业关系变动且未达到其参加养老金项目规定的最低缴费年限不得不在城市“游走”的农民工来说，每次脱离原有城市的养老保险而进入另一城市参保时，由于城市之间无法接续，自己退休后能够享受到的养老保险待遇与自己的缴费年限不对等，严重影响了农民工参保的积极性(郑飞北，2008)。
“便携性损失”造成了农民工参保率偏低，它构成了参保的主要障碍。据武汉大学“农民工研究”课题组2005年的调查显示，参加养老保险的农民工占调查总数的1.83％，而该课题组2007年调查②显示，农民工养老保险参保率为7.1％③；虽然农民工普遍未参加养老保险，养老保险的参保率非常低，但这并不说明他们不想参保。武汉大学“农民工研究”课题组2005年的调查显示，农民工对养老保障有着强烈的需求，并且自己愿意缴纳保费。通过实际参保率与意愿参保率的对比，可以看出二者之间的差距(见表1)。对比前后两次的调查结果可以看出，在不到两年的时间里，武汉市被调查农民工的参保意愿增幅很大，实际参保率虽在较低的水平缓慢上升，但增幅较小。由此看出，“便携性损失”是农民工参保难的主要因素。
表1 农民工养老保险情况比较
调查 实际参保 意愿参保 实际参保 意愿参保
时间 人数(人) 人数(人) 比例(％) 比例(％)
2005年8124
1.8 28.4
2007年
14267
3.2 61.3
注：表中数据分别来源于2005、2007年武汉大学“农民工研究”课题组的调查。2007年的调查，务工地在武汉的为155个样本，为便于比较进行了加权处理。
“便携性损失”的存在造成了中国农民工养老保险参保率偏低的局面，其结果是弱化甚至丧失了农民工的部分乃至全部养老保险权益，有损于社会公平。
二、规避农民工养老保险“便携性损失”的途径
鉴于“便携性损失”对农民工参加养老保险的严重影响，有必要辅助于其他相关的措施，建立可转移、可持续的农民工养老保障制度，以规避养老保险“便携性损失”。
(一)欧盟经验的启示
要解决农民工养老保险“便携性损失”，就需要考虑适当降低最低缴费年限，设法促成既有养老保险关系与原有缴费年限的衔接。
欧盟解决养老金便携性问题的做法值得我们借鉴。为了有效解决成员国公民跨国流动带来的养老保险便携性损失，2004年欧盟实行了新的制度安排简化了成员国公民流动所带来的便携性问题的有关规定(Vincenzo，2001)(见表2)，有效地消除了“便携性损失”。
欧盟成员国基于缴费期限累加的原则，当流动人员在参保国退休时，该国将发给对应于缴费年限相应比例的养老金，养老金由
确定。式中，
分别代表退休后应获得的养老金额、在不同参保地的缴费年限、按参保人累积缴费年限计算出的对应于参保地的养老金支付金额(郑飞北，2008)。
欧盟的经验启示我们，要有效地解决养老保险的“便携性损失”，关键是要解决保险关系的转移和接续问题。建立可转移、可持续的农民工养老保障制度便是满足要求的一种行之有效的制度安排。可转移则要求保险关系要适应农民工的流动，能够随其务工地点的变动而灵活转移。可持续要求：(1)农民工如因某种原因不能按期缴费而出现中断后，只要本人补缴或续缴保险费，则保险关系可以恢复正常；(2)农民工变动务工地点以及更换工作后，还能继续参保。
(二)相应的措施
农民工参加养老保险不可避免地面临着“便携性损失”，为解决这一问题，应建立全国统筹的农民工养老保障制度并采取以下措施。
1.建立缴费标准的“年×级”制度
我们建议建立全国统一缴费标准的“年×级”制度。其中，“年”代表农民工缴费的累计年数，规定养老金账户必须随着农民工自身的流动而流动，不同地区之间的缴费年限可以累积。“级”代表缴费级别，即缴费数额的高低，在给付率既定的前提下，缴费数额高的退休后享受到的养老金待遇也高(刘传江、程建林，2008)。
由该矩阵，每一缴费年限与缴费级别就对应一个相应的标准。缴费标准结合缴费基数，就可以计算出农民工应缴纳养老保险费④。
2.实行集体账户对个人账户的转移
实行集体账户对个人账户的转移，以做实做大个人账户。农民工本人按缴费基数的一定比例缴纳的部分和单位缴纳部分的一定比例进入个人账户，若个人与单位缴费比例分别为a％、b％(b＞a)，单位缴费进入个人账户的比例为c(0.5＜c＜1)。那么，集体账户为b×(1—c)％，个人账户为(a+b×c)％。
集体账户有两个功能：一是按一定步骤逐次减少一定比例⑤转移给个人账户，个人账户则以初始比例逐次增加相应的比例⑥；二是集体账户转移给个人账户后的其余部分在不同阶段以不同比例参与社会统筹。为便于操作，假定a与b都为偶数，即a，b＝2n(n＝1，2，…)，c＝0.5，即把企业缴费的一半划入个人账户。个人账户及集体账户的初始构成如表3所示。
把农民工累计缴费年限划分为a(a≤15)个阶段(在实际操作过程中可以不等比例划分)，在缴费年限初始阶段后的(a—1)个时期，把集体账户的剩余部分等比例转入个人账户⑦(见表4)。
个人账户的主要功能是为农民工积累养老资金。由表4可看出，在集体账户对个人账户转移的过程，随着农民工累计缴纳年限的增长，集体账户部分在逐步转移给个人账户，个人账户累计额增多，切实维护了农民工的养老保障权益。
3.建立缴费年限的弹性制度
这里的弹性制度包含两层含义。首先，考虑农民工缴纳保险费通常达不到15年，因此，在规定缴费年限可以累计的同时，应不再对最低缴费年限设限制。若本人交了10年的养老保险，届时他只享受与缴纳保费相对应的养老金待遇。其次，对那些已经达到退休年龄而本人能够继续工作，又有缴费意愿的农民工，应允许对其延长缴费年限，推迟领取养老金的年龄。目前中国人口平均预期寿命在不断延长，平均寿命的延长意味着预期余寿的延长，养老保险的预期缴费年限也相应延长。
农民工可以选择在规定初始领取年限时开始领取，也可以选择在其以后的任何时间内领取。为此，缴费年限弹性制度建立后，提前领取人员，预期余寿长，自然享受到待遇水平将会有所降低；而推迟领取人员，预期余寿短，待遇水平将会提高，这既符合公平原则，又突出了效率。
4.实行缴费年限折算
农民工在经济发展程度、制度背景等不同省份之间流动时，应结合新迁入地的有关规定，引入折算因子，对已有的缴费年限进行一定的折算。就目前而言，对缴费年限进行折算势在必行。设折算因子为I，那么前文的公式就变为
表示农民工跨区域流动时每个流出地相应于流入地由于经济发展水平不同对原缴费年限引入的折算因子。例如，某农民工先在西安务工，养老保险缴费已达4年，之后到武汉务工又交了5年的保费，最后到达上海，参保3年达到规定领取养老金的年龄。考虑到3个城市经济发展与收入水平、缴费标准等因素的不同，对已有的缴费年限进行折算。假如西安、武汉对上海的折算因子分别为0.5与0.6，最后的缴费年限则为8年(4×0.5+5×0.6+3＝8)，因此该农民工在上海就以8年的缴费年限领取相应年限的养老金。农民工养老保险缴费年限折算过程如下。
若农民工X岁时在某城市参加养老保险，则其个人账户基金积累额为：
由于统筹账户多为现收现付，因此参保农民工对统筹账户的基金贡献(利息忽略不计)为：
根据式(1)、式(2)、式(3)，我们就可以计算出进行折算后的养老保险缴费年限。
5.实行保险费折算与建立养老保险交费卡
当农民工进入一个新的城市务工而需要在当地缴纳保险费时，以迁入地的保费标准和缴费比例为依据引入折算因子进行折算，折算方法与缴费年限的折算类似。
为了满足农民工流动与不同参保地保险关系接续的需要，可以通过银行或邮局实现全国联网，建立缴费卡制度。农民工养老保险缴费卡应采取全国统一的社保卡，一卡一号(类似于身份证的唯一对应性)，终身不变，卡随人走，在全国范围内统一结算。缴费卡不仅记录农民工缴费情况，而且也是今后享受养老金待遇的资格凭证。缴费卡上的记录只要达到了规定的缴费年限，在其到达规定年龄时，无论在何地退休，凭此卡从退休地的社保机构按月领取基本养老金。
三、结语
按照学界所提出的农民工养老保障的选择途径来说，无论是把农民工纳入到农村保障体系，还是把农民工纳入城镇养老保障范畴，乃至为农民工单独建立一套适合其特点、有别于城镇职工养老保障制度的新的保障体系，养老保险最低缴费年限的限制、保险关系难以有效转移以及缴费年限与缴费统筹基金的无法延续，对于流动性强的群体农民工来说，不可避免地使农民工普遍遭受着养老保险的“便携性损失”，它的存在构成了农民工参加养老保险的障碍。要提高农民工的养老保障水平，减少农民工所面临的养老保险“便携性损失”，关键在于适当降低最低缴费年限并设法促成既有养老保险关系与原有缴费年限的衔接。本文结合农民工的自身情况与流动特点，建立的缴费标准的“年×级”制度、实行集体账户对个人账户的转移、实行缴费年限的弹性与折算机制、保险费的折算与保险交费卡制度，无疑是建议在这方面做些尝试。
然而，在力图消除农民工养老保险“便携性损失”这一过程中，尤其是目前还没有实现全国统筹的情况下，还可能存在着一些具体操作上的“瓶颈”：(1)由于中国区域经济发展水平存在差异，各地关于农民工的养老保险政策存在较大差异，在本文提出的折算制度中，折算因子的确定则成为相当棘手的问题。这一问题只有立足于全国统筹角度方可解决。另外，由于各地经济的快速发展，赋予了折算因子动态属性，使问题变得更为复杂。(2)个人账户与社会统筹部分比例的确定、集体账户对个人账户转移比例的确定及转移阶段的划分等问题只有在有关部门(政府有关部门、社保机构以及保险精算部门等)经过精确的计算和缜密的论证后才能付诸实施，而本文提出的只是一种思路。(3)在未实现全国统筹的情况下，全国各地养老保险缴费标准、发放水平的差异给异地转移续接带来了障碍。因此，建立可转移、可持续农民工养老保障制度必须实现全国统筹。
注释：
①据2005年武汉大学“农民工研究”课题组的调查，农民工在一个单位工作3年以上的只占16％。2005年3月课题组于武汉市武昌区与洪山区农民工比较集中的场所对外来农民工进行了抽样调查。本次问卷调查包括农民工的基本信息、外出打工情况、农村承包土地状况、社会保障状况及农民工生存状态5个方面的内容，形成有效问卷436份。
②2007年2～3月，武汉大学“农民工研究”课题组在武汉、广州、深圳、东莞市和湖北省、河南省等部分农村地区进行了农民工情况调查。接受调查的农民工就业地分布在19个省中、输出地分布在28个省市，涉及农民工的问题达81个，形成有效问卷765份。
③由于受区域因素的影响，调查显示的参保率明显低于全国水平，但对问题的说明不失一般性。
④农民工养老保障“年×级”制度的特点参见刘传江、程建林(2008)：《农民工社会保障的路径选择与制度创新》，《求是学刊》，第1期。
⑤具体划分为几个时期比较合适，要经过精确的论证。
⑥集体账户对个人账户的转移受吴晓欢等人(2005)的启示。
⑦这里集体账户采取了等比例转移，在实际操作过程中，不必一定等比例转移。