民办中小学监管的问题与改进——以广州市为例，本文主要内容关键词为：广州市论文,中小学论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民办中小学的发展以往较多重视促进政策的设计，而相对忽略了监管政策的关注，在促进民办教育发展的大旗下，一旦提到监管似乎成为了一种反动。其实离开了监管，所谓的促进就会走向反面。从国际经验来看，即使是在以向学校放权，向学生收费为主要特征的特许学校和私立学校，政府也没放松对其监管。虽然政府过于微观的干涉可能阻碍私立教育的发展，但在很大程度上，正是政府对私立教育的肯定和监管，才使当今各国私立教育得到蓬勃发展。[1]所谓民办中小学监管就是政府行政机构依据法律授权，通过制定制定规章、准入许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等手段对民办中小学的办学行为实施的直接控制。大体而言，政府监管部门对民办中小学的监管主要包括准入监管、价格监管、质量监管与退出监管等方面。本文以广州市为例，剖析我国民办中小学监管中存在的问题并提出相应的改进建议。 一、准入监管 准入监管包括举办者的资格、学校设置标准、教师资格、申办程序、办学范围等符合有关法律法规的要求。如《教育法》第26条规定：设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：(1)有组织机构和章程；(2)有合格的教师；(3)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；(4)有必备的办学资金和稳定的经费来源。《民办教育促进法》第10条规定：设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他相关法律、法规规定的条件。民办中小学的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。因此从准入标准来看，民办中小学是参照公办中小学的标准执行的。目前准入的批准主要是由各级教育行政部门、民政部门等根据职权来执行。 从广州准入监管情况来看，存在准入资格监管不严的问题，大多民办中小学甚至都没达到基本办学条件，特别是租赁场地造成了严重的办学短视行为，应强化属地监管责任，加大监管的问责性。需要注意的是很多租赁场地、满足打工子弟就读的民办中小学虽缺乏基本的办学条件，但它们是在公共教育缺位情况下出现的，如果只是一味地强调监管准入标准，那就很难保证基本教育公共服务的普遍性和可及性供给。笔者建议中央政府加大统筹力度，流入地政府伸出援手，肩负起流入儿童就读的基本教育公共服务责任，在两个为主政策难以压实的情况下，流入地政府设立打工子弟专项教育资金并列为财政预算，加大对民办的打工子弟学校的财政扶持力度，保障其达到标准化学校的建设要求，使打工子弟能与本地户籍居民孩子一样享受同城待遇。[2]在此基础上实施严格的准入监管和问责。 二、价格监管 民办中小学的价格监管主要依据《价格法》、《民办教育促进法》及其实施条例、《民办教育收费管理暂行办法》等规定，问题在于目前民办中小学价格监管比较混乱。民办中小学目前大多是自行设定收费标准，有关部门既没有采取最高监管限价，也不是基本成本的监管定价，而由市场上供求决定的。《民办教育促进法》第37条规定：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，报有关部门备案并公示。《民办教育促进法实施条例》第35条规定对“有关部门”进行了明确的所指：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定。 根据上述法律法规显然价格主管部门是民办中小学收费标准的监管主体，但随后颁发的《民办教育收费管理暂行办法》第4条却如此规定：制定或调整民办学校对接受学历教育的受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校提出书面申请，按学校类别和隶属关系报教育行政部门或劳动和社会保障行政部门审核，由教育行政部门或劳动和社会保障行政部门报价格主管部门批准。该条款与《民办教育促进法》实施条例的第35条直接冲突，本来对民办中小学价格监管是价格主管部门的分内事，但《民办教育收费管理暂行办法》却把明确分工的价格监管搞得职责不清，按照《民办教育收费管理暂行办法》第4条规定，教育部门或劳动和社会保障行政部门如不向价格主管部门呈报民办学校收费价格的审核结果，价格部门就置之不理吗？《民办教育收费管理暂行办法》和《民办教育促进法实施条例》之间的冲突，造成了民办学校价格监管的真空地带。择校费、赞助费等各种收费名堂层出不穷，广州出现民办学校收费超公办学校20倍的现象也就不足为奇了。[3]在社会第三方力量比较弱小的时候，指望社会中介组织对民办中小学收费价格进行监管在目前还没可行性，由于教育供给和竞争体系还没有充分形成，家长也很难对民办学校的乱收费采取“用脚投票”。笔者建议对《民办教育收费管理暂行办法》的部门规章进行修改，理顺教育部门和价格主管部门的职责分工迫在眉睫。依据《价格法》第18条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：重要的公益性服务价格。”民办中小学供给的就是教育公共服务，而且是纯公益性服务，对其监管更是价格主管部门的职责。价格主管部门要深刻领会《民办教育促进法》对“营利”限制为“合理回报”奖励的良苦用心，通过建立听证会制度，适时调整定价要依据基本成本的波动进行，抑制民办中小学的“暴利”为“微利”，引导其公益性发展。根据《价格违法行为行政处罚规定》对民办中小学不执行政府指导价、政府定价的依规惩处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 三、质量监管 当前民办中小学质量监管已经设定了很多标准，比如课程标准、考试制度、学校管理、教育评价等，取得的成效也很大。从广州的实践来看，存在的问题主要有以下四点： 第一，质量监管机构往往是内生的而非独立性的。不同于欧美国家的部门内具有相对独立人事、财政等职能的监管部门，我国的教育质量监管机构如各级教育督导机构是内生的非独立性监管部门。因此设置独立于教育部门外的督导机构，使之具有真正的履行教育质量评估和监管职能迫在眉睫。可喜的是新近出台的《教育督导条例》明确了督导机构在本级人民政府领导下独立行使教育督导职能，朝着教育督导独立性方面迈出一大步，但效果有待观察。 第二，新颁布的《教育督导条例》也有待健全。《教育督导条例》第24条和第25条规定对于民办中小学则缺乏应有的问责力度。如第24条规定县级以上人民政府或者有关主管部门应当将督导报告作为对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据。第25条规定被督导单位及其工作人员有下列情形之一的，如拒绝、阻挠教育督导机构或者督学依法实施教育督导的等情形由教育督导机构通报批评并责令其改正；拒不改正或者情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员，由教育督导机构向有关人民政府或者主管部门提出给予处分的建议。这些处分对于公办中小学威慑与处罚效果明显，而对于民办中小学的问责则要大打折扣，因为民办中小学的人事权和财政权都不在政府直接控制的范围内，对于民办中小学违反督导有关条例的处罚很难收到切实的效果，民办中小学的出资人或举办者可能通过操纵董事会由校长或其他主管人员作为违规的替罪羊加以撤换的形式来规避对出资人或举办者的问责。此外《教育督导条例》对民办中小学负责人违规处分的内容和程序，也没有具体安排。笔者建议《教育督导条例》补充对违规民办中小学明确处罚其出资人或举办者，明确包括罚金、取消办学许可证以及对造成严重后果者提起刑事诉讼的手段。还必须明确，督导的目的并不是惩戒，而是指导民办学校规范发展、内涵发展及特色发展，使每一所民办学校都能进步。[4] 第三，积极建立民办中小学的质量保障机制和学校认证机制，这两种机制对民办中小学提升质量具有重大意义。如在美国，认证制度已逐渐成为帮助私立学校提高教育质量的重要方式。1985年，美国私立学校组建了全国私立学校认证团体(National Private Schools Accreditation Group)，作为全美私立学校认证联合机构。1993年，美国14个私立学校联合会共同组成全美私立学校认证委员会(National Council for Private School Accreditation)，旨在鉴定、验证非官方的私立学校认证机构的质量。[5]因此从国外经验看，大力培育有资质的社会评价中介组织，是避免政校不分、管办分离和推进专业评价的必然选择，也是提高民办中小学教育质量的有效手段。 第四，缺乏对民办中小学教育质量监测的预警。通过对民办中小学教育质量的监测，可以及时发现教育质量标准在实施过程中出现的问题进行预警，为监管机构提供准确的信息，以便其及时采取对策，变事后监督为事前监测。遗憾的是目前广州市公办中小学的质量监测还处在起步阶段，对民办教中小学的质量监测更是严重滞后。笔者认为亟待建立民办中小学教育质量监测的预警，定期发布区域内民办中小学教育质量的监测报告，为监管和决策提供全面科学的信息和依据，并督促民办中小学贯彻执行教育方针和全面实施素质教育。此外，监管部门还应该指导民办学校进行全面质量管理，发布学业成就诊断报告，使不同水平、不同个性、不能智能的学生都能得到增值发展，逐步建立健全民办教育质量保障体系。 四、退出监管 民办中小学的退出监管主要包括变更监管与办学终止监管。先分析民办中小学的变更监管。《民办教育促进法》对民办学校的各种变更行为粗略规定了审批程序，却没涉及审批原则，尤其对举办者的变更实际上是举办者或出资人的退出监管，规定的也很简略。《民办教育促进法实施条例》对变更问题更是只字未提。这造成了实际监管中的盲区，亟待健全。笔者认为，民办中小学归属非营利组织，是民办非企业单位，遵循“无所有者”和“盈余非分配约束”的治理机制。因此民办中小学出资人或举办者对民办学校投入并不归属其所有，整个民办学校的校产更不能归属出资人或举办者。《民办教育促进法》清楚规定出资人或举办者要求得到的“合理回报”并不是利润的分红，而是办学积累基础上的对其奖励。因此民办中小学举办者的变更并不涉及学校资产的分割和转让问题。如果举办者本身是出资人的，根据《民办教育促进法》第36条“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。举办者是出资人的也不存在对出资部分资金的追讨或者索取，否则就是侵占。因此举办者的变更只是办学主体的变更，变更后的举办者则可以根据章程决定是否提取合理回报。监管部门要对变更时的学校财务清算进行严格监管。至于变更后的举办者是否以及如何给予变更前的举办者补偿，则属于民事经济活动，那就不是监管部门的责任了。综上所述，建议《民办教育促进法实施条例》补充并完善与举办者变更有关的审批原则，杜绝变更行为的任意性，明确审批部门在民办中小学举办者变更中对校产全程监管的责任，禁止举办者以变更为名趁机对校产非法侵占。 关于民办中小学的终止问题，《民办教育促进法》及其实施条例则有比较明确的规定，但是也存在比较明显的漏洞。《民办教育促进法》大体上规定了民办学校终止的三类情形，以及相应的清算办法。只有被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算，因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。在这两种情况下监管机构才强行介入其资产清算。如果是民办学校要求自行终止的，则由民办学校组织清算。后者的规定存在法律漏洞，民办学校自己要求终止，且经过审批机关批准，而其资产清算可由民办学校组织清算，如果这所民办学校校产除了出资人或举办人的投入的原始资金，增值的校产如何清算？国家投入及社会捐赠的部分如何清算，怎么防止出资人或举办者不会把这部分资产放进自己的口袋？民办学校自行要求终止，而由民办学校组织清算，显然存在政府对公益资产监管的缺位。建议由《民办教育促进法实施条例》对之修正，明确规定教育主管部门要全程监管民办中小学自行终止的校产清算。 在民办中小学的终止时还有一个问题亟待解决，就是校产的增值或减损问题。《民办教育促进法》对民办学校财产清偿顺序做了安排，第59条规定：对民办学校的财产按照下列顺序清偿：(1)应退受教育者学费、杂费和其他费用；(2)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；(3)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。上述规定，尽最大可能保障民办学校师生的权益，体现了政府的监管公益责任。由于没有对举办者投入的资产以及增值或者减损作出具体规定因而留下争议。如果学校清算时，学校财产确实资不抵债还要按照上述顺序清偿吗？答案应该是肯定的，不这样规定，出资人或者举办者就可能恶意抽逃资金。现在假设学校终止时校产丰厚，那么按照上述顺序进行清偿没有任何问题。如果在按照上述顺序清偿之后，还剩余一笔资产，出资人从中能不能取得原始投入的部分？如果学校减损时，国家是否也按比例承担责任？《民办教育促进法》及其实施条例都回避了这个问题，只是模糊地规定这些增值部分要“按照有关法律、行政法规的规定处理”。《民办教育促进法》颁布实施迄今10多个年头了，至今没有对这些相关问题的明确的法律法规出台。笔者建议《民办教育促进法实施条例》对此进行修正与完善，借鉴台湾《私立学校法》等的经验，对清偿后的剩余资金或赠予其他公益性的民办中小学或充作民办教育发展基金，但不得归还出资人或举办者。至于经营不善导致的校产减损，政府不承担任何财务责任，因为民办中小学享有完整的法人财产权，是自负盈亏的办学主体，其运行成败与政府直接无涉。