美国国家反恐战略的分析框架与历史演进*
武兵科 张家栋
【内容提要】美国全球反恐行动已持续近十八年，理解当下特朗普政府的反恐战略和未来走向离不开对美国反恐战略历史演进的梳理，而对三届政府反恐战略的比较则需基于统一的分析框架。美国国家反恐战略包括四个基本组成部分：对恐怖主义的威胁认知、指导反恐的基本原则、预设的战略目标和实施的政策手段。对比分析小布什政府、奥巴马政府与特朗普政府的反恐战略，特朗普政府延续了上一任政府持续收缩的全球反恐态势，具体表现为对恐怖主义的威胁认知更趋符合客观现实，“美国优先”的指导原则凸显了利己和激进的态度，预设的战略目标则相对具体和务实。在政策手段上，特朗普政府缩减反恐武力规模、减少外交关注和发展投入，但通过加大军事打击力度以向外界传达其反恐的强硬态度。以“美国优先”为原则的反恐收缩战略进一步表现出美国对全球反恐行动感到疲乏且失去信心，并以此为由试图摆脱原有约束美国对外行为的一系列因素。特朗普政府的反恐战略并不能使美国彻底摆脱全球反恐的尴尬境地，并将对全球反恐形势和国家间关系产生重要影响。
【关键词】恐怖主义；美国反恐战略；反恐政策；特朗普政府；美国优先
九一一事件后，美国已持续进行了近十八年的全球反恐行动。自特朗普政府2017年《国家安全战略》报告中将中国与俄罗斯视为美国“战略竞争对手”[1]以及2017年《国防战略》报告指出“国家间战略竞争而非恐怖主义是当前美国国家安全的首要关注”后，[2]美国全球反恐迎来重大转折点。从特朗普上任后的政策文件、个人表述与反恐实践来看，特朗普政府反恐理念和战略已逐渐明晰。特朗普政府反恐战略有何内容与特点？对全球反恐形势有何影响？未来如何演化？
对这些问题的回答，离不开对美国反恐战略历史演进的掌握，而对三届政府反恐战略的比较则需要统一的分析框架。首先，本文将界定美国国家反恐战略的主要组成部分：威胁认知、指导原则、战略目标和政策手段。其次，简要梳理小布什和奥巴马政府反恐战略的演进，以验证本文的分析框架。再次，剖析特朗普政府反恐战略的主要内容。最后，本文将考察特朗普政府反恐战略的影响和走向。
一 美国国家反恐战略中的组成部分
在考察美国反恐战略的具体内容前，需先厘清其内涵及与相关概念的关系。现有许多研究对美国不同政府任期的反恐战略都作出了有益的讨论，充实了我们对美国反恐战略的认识，但较少讨论美国反恐战略有哪些组成部分、应该包括哪些部分。少数对美国反恐战略组成部分的研究也存在不足之处，如有研究根据奥巴马政府反恐战略报告提出，“威胁界定”“指导原则”“总体目标”和“关注地域”是奥巴马政府反恐战略的主要内容，[3]但奥巴马政府反恐战略报告的“关注地域”是与其“威胁认知”密切相关的，两者应归于一类。同时，美国三届政府反恐战略报告的内容结构并不一致，比如特朗普政府反恐战略报告并没有对地区反恐形势的详细描述，更多关注的是具体的反恐政策措施；还如特朗普政府反恐战略报告强调需要采取外交、发展和安全援助来提升伙伴国家的反恐能力，[4]但在实际政策中外交和发展手段被严重削弱。显然，反恐战略报告并不能完整地反映美国实际的反恐战略行动，而应将之视为研究的参考文本。还有观点认为战略重心、战略目标和战略手段是美国反恐战略的核心，[5]美国国内的反恐战略框架包括威胁认知、软硬措施和政府作用等。[6]现有一些研究并未充分讨论美国反恐战略的分析框架，这将导致其研究存在以下不足：
第一，较少关注美国反恐战略与大战略关系。反恐战略与美国的大战略是紧密联系但又存在区别的，但现有研究较少分析大战略如何塑造反恐战略，反恐战略又如何影响大战略的，这并非对美国反恐战略的全面认识。玛莎·克伦肖（Martha Crenshaw）认为，“反恐战略应当与大战略相联系，大战略应当与政策目标相联系。”[7]第二，缺乏对反恐战略的清楚界定将难以理解反恐战略与反恐政策的内在关系与区别。一些对美国反恐战略的研究将关注点仅聚焦在具体的政策手段层面，如美国海外战场的规模、反恐重心、具体的反恐手段、反恐机制和体制等，但较少讨论政策手段背后相对隐蔽的理念部分，如对全球恐怖主义形势发展的认知，打击恐怖主义的理念和原则等。另外一些对美国反恐政策的研究却从战略角度出发，加入了更多宏观思维。这使得我们较难系统地理解和区分美国反恐战略和反恐政策。第三，缺乏统一的分析框架，难以清晰地比较从小布什到特朗普这三届政府反恐战略的变化和差异。因此，笔者首先界定美国反恐战略、大战略与反恐政策的联系和区别，然后分析美国反恐战略的内在组成部分。
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“政策手段”即借助安全、发展和外交三个主要途径来处理恐怖主义威胁，以实现其战略目标。安全手段即主要通过军事力量、情报、执法、司法等手段打击恐怖主义，是反恐战略中的核心政策工具；发展手段即通过促进民主和国家建设弱化恐怖主义的滋生环境；外交手段即通过与盟友、当地国家和多边机制的合作以促使其支持反恐行动或避免为恐怖组织提供活动空间。具体的反恐政策工具包括外交、情报、执法、军事力量、战争法律、心理-政治工具、对外援助、国土安全等。[18]反恐战略中的“政策手段”是反恐战略执行中的具体操作环节，也是最为人所关注的部分。反恐政策手段建立在国家对恐怖主义的“威胁认知”“指导原则”“战略目标”及以往反恐政策效果评估的基础上。下文将以此为框架考察九一一事件后小布什和奥巴马政府反恐战略的演变，并剖析特朗普政府反恐战略的主要内容。
九一一事件后，美国对外大战略开始指导国家反恐战略，而反恐战略则长期成为美国大战略中的核心支柱和优先方向。[13]自由国际主义/自由霸权是二战后美国大战略的思想传统。自由国际主义的目标是，推广民主制度和市场经济以及建立美国的领导地位。其逻辑在于，“国际安全和经济机制、自由贸易、人权与民主扩散不仅是其价值观；它们还有助于吸引他者参与其中。一旦实现，这些目标将不仅使美国主导的自由世界秩序合法化，而且将形成与美国价值和利益协调一致的世界，美国甚至不需要努力行动就能确保其安全。”[14]因此，在特朗普政府之前，依靠多边合作、推广自由主义的精神成为长期指导美国反恐战略的重要原则。同时，美国也借反恐以维持、塑造其全球秩序，如进行大规模的民主改造和国家建设；美国国家反恐战略则为反恐政策框定方向和路线图，反恐政策的关注点则更加细致和明确，即如何“应对”以实现战略目标。即使在美国同一政府任期的反恐战略框架下，也可能存在针对不同地区的反恐政策。[15]因此，美国国家反恐战略居于国家安全大战略和具体反恐政策之间。国家大战略确定反恐在国家安全中的地位和优先顺序，塑造反恐战略的认知和手段，反恐战略服务于美国对外大战略；反恐政策构成国家反恐战略的突出特征，成为反恐战略执行的最终与核心环节。
在短期反恐战略目标中，从小布什政府的“4D”目标，[40]到奥巴马的八大总体目标，[41]小布什和奥巴马政府都致力于打击恐怖组织的实力（资金、人员、武器、交流网络、宣传）、环境（安全庇护、滋养恐怖主义的条件）和思想（极端意识形态、激进化），以保护美国的利益和安全。不过，奥巴马政府进一步将小布什政府时期的“赢得观念之战”[42]提升为打击“暴力极端主义”，这成为奥巴马反恐战略转变的一个重要层面，表明美国政府更加重视极端主义思想的危害。在长期反恐战略目标上，小布什和奥巴马政府均秉持自由国际主义的思想，认为促进民主是根除恐怖主义的良药。[43]
“威胁认知”指对美国面临的恐怖主义威胁现状、程度、发展趋势等看法和认识。其中包括：第一，恐怖主义的本质与形态。恐怖主义的本质是犯罪行为、战争行为还是其他形式的极端暴力行为；恐怖主义与其他国家和非国家行为体的关系；恐怖主义的影响因素；恐怖主义的组织结构是网络形态、垂直形态还是个体形态。第二，具体的威胁来源。哪些恐怖组织、跨国网络及相关行为体是美国政府的重点打击对象。第三，美国全球反恐的优先次序。美国全球反恐有哪些重点区域，国内与国外反恐何者优先。第四，恐怖主义与其他安全威胁（大国竞争、核武器扩散、气候变化等）在国家安全中的优先顺序等方面的认识等。
“指导原则”是指导美国反恐战略的政治理念，这种政治理念往往受到美国大战略的指导。指导原则会赋予一段时期/总统任期内反恐战略的特殊色彩、影响反恐战略的预期目标和准备采取的政策手段、甚至影响对恐怖主义威胁范围的界定。指导原则表现为单边主义或多边主义、扩张主义或孤立主义、物质主义或理念主义等。
针对森林古道部分路段将海拔较高管理不到位所造成的环境问题，应及时完善管理机构，建立相应的监督执行体制，加大管理力度，增派管理人员。同时在海拔较高处可增设垃圾站点，定期安排人员进行清理，保证森林古道的整体环境质量。
“战略目标”与美国对恐怖主义的威胁认知密切相关。战略目标需清晰阐述美国反恐战略希望达成的目标，是指导美国反恐行动的方向、衡量美国全球反恐行动成功与否的标准。包括意图实现的短期和长期目标。美国反恐战略的短期目标主要是“治标”，即减少和削弱恐怖主义活动发生的数量、实施载体和表现形式。其中包括打击哪些对象，实现怎样的打击效果；长期目标涉及“治本”，即如何铲除恐怖主义滋生的根源。这受到美国大战略和反恐指导原则的重要影响，包括是否以及如何促进民主与国家建设等。
战略（strategy）一般被定义为“关于维持目的、方式和手段之间的平衡、确定目标及实现以上目标可利用的资源和方法”，[8]战略研究早期特指军事战略，后被延伸至经济、安全、国防、文化等各个方面。[9]战略介于大战略（grand strategy）和政策（policy）之间。大战略指一国在特定时期为评估全球整体环境、处理内外核心挑战、保障国家长期经济安全利益、实现长远战略意图，综合多种手段而制定的总体构想，包括对国际环境的认知、国家的最高利益与目标、对本国利益最严重的威胁及国家的应对手段。[10]在西方研究话语中，大战略一般指安全大战略。美国安全大战略曾有多种理论构想，如新孤立主义、遏制战略、合作安全战略、单极霸权战略、自由国际主义等。[11]相较于大战略，战略关注的议题范围相对具体，通常不存在涵盖所有问题领域的单一战略。战略与政策的区别在于，“拥有战略意味着能够从短期和琐碎中审视长期和本质，以处理原因而不是表征，看见森林而不是树木”；[12]政策则不具备宏观性、全面性和长期性的视野，政策集中体现在操作层面，即怎样去执行，主要涉及如何运用资源实现特定目标的具体方法。
学术研究支撑我国知识产权制度发展四十年........................................................................邓仪友 赵志彬 09.66
二 小布什政府与奥巴马政府反恐战略的演变
随着20世纪70年代后欧美地区左翼恐怖主义活动的剧增，反恐再次得到国际社会的重视。在美国，自里根政府后，反恐在国家安全中的重要性逐渐提升。时任国务卿亚历山大·黑格（Alexander Haig）称“反恐将在全球取代卡特政府对促进人权的关注”。[19]尽管此后恐怖主义对美国的威胁不断上升，如1983年贝鲁特军营爆炸案、1993年世贸中心爆炸案、1998年美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆爆炸案和2000年针对美国“科尔号”导弹驱逐舰的自杀性袭击，但恐怖主义始终未得到美国政府的充分关注。[20]直到九一一事件颠覆和重塑了美国对恐怖主义的认知和对外战略后，[21]美国的全球反恐战略才得以诞生。小布什政府和奥巴马政府的反恐战略经历了以下变化：
经治疗，观察组总有效率(56.67%)高于对照组(36.67%)(Z=-2.546，P<0.05)，见表1。
（一）威胁认知
首先，在对恐怖主义本质看法上，克林顿政府及几届政府将恐怖主义更多视为小型反权威统治的犯罪行为，反恐手段也主要基于司法诉讼程序。[22]小布什政府则对恐怖主义威胁反应表现过激，认为九一一事件是针对美国民主价值和生活方式的战争行为，是事关生存的挑战。[23]奥巴马政府时期，美国对恐怖主义的认知与客观威胁趋于一致。奥巴马在2016年的反恐总结演讲中指出，“当前恐怖分子杀害无辜民众，但他们对美国并不构成本质上的威胁，我们不能犯高估他们威胁的错误”。[24]在看待伊斯兰教与恐怖主义的关系中，小布什和奥巴马政府均努力澄清“美国价值观与伊斯兰教不会冲突”、“伊斯兰教被恐怖分子所利用”、“美国并非与伊斯兰教作战”[25]等观点。
在对恐怖主义形态的看法上，小布什政府2006年《国家反恐战略》指出：“美国面临的首要恐怖主义敌人是极端组织、网络和个人的跨国运动及国家和非国家支持者”。[26]随着跨国恐怖主义网络进一步扩散和本土化，尤其在本·拉登（Bin Laden）被击毙后，“基地”分支而不是“基地”核心，成为助推全球恐怖主义形势和威胁美国海内外利益的主要力量。[27]因此，奥巴马政府正式使用“全球反叛战争”[28]替代了“全球反恐战争”的概念。在国内，国际恐怖组织无力从海外向美国本土发动恐袭。但随着互联网对极端思想传播的推动，美国本土出现大量因思想激进而实施的极端暴力事件，因此打击“暴力极端主义”获得了奥巴马政府的重视。
小布什政府曾依靠硬实力和单边主义的反恐思路饱受批评且效果不佳，两场反恐战争遗产亟须处理。奥巴马上任后，其反恐行动从主动进攻转向战略收缩。伴随着恐怖主义形态演化，为实现打击具体恐怖组织的目标，在国际层面，奥巴马政府做出在防止安全形势崩盘和节约反恐成本间的取舍，即青睐无人机和特种部队的精确反恐。2011年击毙本·拉登后，美国给予中情局和国防部更大权力以实施空袭。[48]为减少武力反恐造成的大量平民伤亡，奥巴马政府出台了一系列法律以规范打击恐怖分子的原则、程序和操作标准。[49]在国内，奥巴马政府首次将本土视为反恐主战场，将打击暴力极端主义视为反恐重点。[50]同时，奥巴马政府还实施了一些保障人权的做法，如增加执法的透明度、主张情报搜集针对特定目标而非平民、关闭关塔那摩、减少虐囚等。
其次，在恐怖主义威胁的具体来源方面，直至2014年“伊斯兰国”崛起以前，“基地”组织、下属组织、跨国网络及其支持者始终构成小布什和奥巴马任期的首要打击对象。
β的引入是为了弥补假设所造成的影响，因为可能在有些情况下错误的匹配并不是一个随机分布，当β为1的时候，即表示正好满足错误的匹配是服从一个随机分布的。pt表示的是已知ab区域表示的是同一位置的时，区域a中的一个点匹配从a到b的可能性，也就是当点的匹配是对的话，那么旁边的点支持它的概率大小。
2018年10月4日，美国正式发布特朗普政府《国家反恐战略》报告。纵观报告全文，主体内容已在此前发布的政府报告（如《国家安全战略》报告、《国防战略》报告、《恐怖主义形势报告》、国家情报总监办公室《世界范围内威胁评估》报告）、个人演讲、地区政策、外交思路中基本呈现了出来。国家反恐战略一般是适应客观现实变化而调整的产物，而特朗普政府的反恐战略报告体现了强烈的特朗普风格，从报告的语言风格、频繁引用特朗普的发言以及随处可见的“美国优先”便可见一斑。报告将重心放在了政策手段上，全面理解特朗普政府的反恐战略需要结合与之相关的反恐实践。特朗普政府的反恐战略延续了既有的反恐收缩战略，但表现得更为激进，在对恐怖主义的威胁认知、指导原则、战略目标和政策手段等方面与前两届政府存在诸多差异。具体如下：
最后，自九一一事件后，恐怖主义首次成为美国国家安全的首要关切，这一定位延续至奥巴马政府结束。
（二）指导原则
自由国际主义/自由霸权是二战后美国大战略的思想传统。自由国际主义的目标指——推广民主制度和市场经济以及建立美国的领导地位。小布什政府和奥巴马政府基本遵循自由国际主义的大战略，但在政策路径上有所区别。[30]在反恐领域，2001年阿富汗战争迅速取胜，使美国极度自信。随后，小布什在2002年的国情咨文中将支持恐怖主义和疑似使用“大规模杀伤性武器”的国家称为“邪恶轴心”，[31]将反恐与全球战略结合起来，为其单边主义和先发制人的行动提供合法性。美国2003年《国家反恐战略》明确指出，“如有必要，我们将毫不犹豫地单独行动，以实施自卫权，包括先发制人地打击恐怖分子”。[32]这份报告预示美国有权撇开国际机制单方面进攻伊拉克，单边主义原则体现得淋漓尽致。
奥巴马上任后，美国不仅受到金融危机重创，由于小布什政府的反恐遗产使美国国家实力、国际形象产生严重赤字，美国深陷反恐泥沼，单边主义的反恐理念和大规模军事行动难以为继。与此同时，恐怖主义威胁进一步本土化和网络化，大规模的战争行动成本巨大且收益甚微，美国认识到自身能力的有限性，亟须调整反恐指导原则以适应新形势发展。奥巴马上任后便在其“阿富汗新战略”的两份演讲中废除了单边主义的指导原则，[33]强调盟友和当地伙伴共同发挥作用，分摊成本。同时，奥巴马政府强调自由国际主义的价值观和软实力。在2011年《国家反恐战略》中，美国将“坚持美国核心原则、建设安全伙伴、恰当运用反恐工具和实力、建设弹性文化”作为反恐战略的指导原则。[34]
（三）战略目标
在反恐战略的针对目标上，小布什政府试图铲除恐怖主义这一现象，并通过反恐扩大化以实现其他全球战略目标。小布什在2001年9月20日的国会演讲中宣称：“美国与‘基地’组织的战争由此开始，但不止于此。而是直到全球每个恐怖组织被发现、阻止和击败……任何继续庇护或支持恐怖主义的国家将被视为敌对政权”。[35]此后，小布什政府的反恐战略目标经历了从“报复性的反恐战争”扩大到“防止支持恐怖主义的政权通过大规模杀伤性武器来威胁美国的朋友或盟友”。[36]而奥巴马政府则认识到美国反恐能力的局限性，奥巴马指出，“不管是我还是任何总统，都不能保证完全打败恐怖主义”。[37]奥巴马政府将反恐战略目标设定为：与最具威胁的具体恐怖组织为战[38]及与国内存在恐怖主义的国家进行合作，[39]结束战争而不是发起一场新的战争更为迫切。在跨国恐怖主义网络与当地叛乱组织进一步结合的背景下，奥巴马政府更强调建设国家能力，以防止恐怖组织利用政府治理真空，而对介入新的冲突或战争保持相对克制。
战略组成部分通常涉及目的和手段，意图实现的目标和准备使用的政策工具都是其主要支柱。不过，在安全领域，最基本和不可或缺的要素包括围绕自身利益而产生的威胁认知，即对全球恐怖主义形势发展的认知和判断，这均明确或潜在地反映在美国的《国家安全战略》报告[16]和四份《国家反恐战略》报告之中。[17]如上所述，美国反恐战略的另一个暗含的组成部分与安全大战略的各种政治理念有关，它们构成其反恐战略的指导原则。尽管这些指导原则有时并未被明确写入《国家反恐战略》报告之中，但仍用于指导美国反恐战略及其具体行动，并通过大量的演讲、文件和具体政策体现出来。因此，笔者认为，美国国家反恐战略一般包括四个不可或缺且相互关联和影响的组成部分：威胁认知、指导原则、战略目标与政策手段。
（四）政策手段
首先，在安全层面，小布什政府认为恐怖主义的威胁是事关生存的。2001年美国通过《授权使用武力法案》，为其单边主义和先发制人的海外反恐行动提供法律支持。为实现铲除所有的恐怖组织及其庇护政权的目标，小布什政府开启了在阿富汗、伊拉克、北非、中亚、东南亚等80个国家和地区的“全球反恐行动”，[44]建立了美国非洲司令部，并对疑似支持恐怖组织的个人、公司和国家进行制裁和打击。在伊拉克战争时期，美军人数最高曾达16万人。[45]2002年，美军开始在关塔那摩设置监狱用于关押恐怖分子，并强化审讯程序。在国内，以预防大规模杀伤性武器的“灾难性破坏”为名，美国于2002年开始部署导弹防御系统。[46]同时，小布什政府在立法和执法层面强化入境审查、情报搜集、犯罪监察等。[47]
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11月28日，华谊集团“百年传承创新时代——庆祝改革开放40年、上海华谊化工发展60年”大型座谈会在上海国际会议中心隆重召开。
其次，在发展层面，小布什和奥巴马政府均重视强化失败国家的能力建设，以防止恐怖组织利用安全真空和民众对国家治理欠缺的不满。一方面，在阿富汗战争和伊拉克战争后，小布什政府对相关国家同步进行大规模的军事和经济援助。[51]奥巴马政府同样重视对外援助，认为“任何减少恐怖主义威胁的长期战略都依赖于强化对脆弱社会的投入……一美元花在发展项目比花在战争上价值更大”。[52]另一方面，基于自由国际主义的原则，促进民主不仅是美国反恐战略的长期目标，也是美国根除恐怖主义的长期手段。[53]但对于如何实现这一目标，小布什政府与奥巴马政府的做法不同。2002年小布什提出“大中东计划”，并于2003年单边发动伊拉克战争，施行民主改造，在中亚推动“颜色革命”等；奥巴马上任后继续推动中东民主改革计划，但在使用军事手段上尤其克制，且主要依靠多边框架。[54]
最后，在外交层面，主要体现在合作反恐上，小布什第一任期单边主义色彩浓厚，尤其是伊拉克战争使其形象严重受损。第二任期时开始重视外交作用，借助联合国、北约和阿拉伯地区盟友的支持。奥巴马政府则极力改善与伊斯兰国家的关系、大力推进巴以和谈、制定阿巴战略、转向多边主义。[55]奥巴马政府十分依赖当地和国际伙伴在地面打击恐怖组织，在国际层面建立起更宽泛的反恐合作关系。在阿富汗问题上，奥巴马政府更加倚重巴基斯坦的作用，如建立美巴阿三方对话机制、在联合国框架内建立阿巴事务联络小组；更多依靠北约这一多边框架进行具体的反恐行动；在北非反恐行动中依靠非洲联盟的作用；在索马里、利比亚、也门等地区冲突中承担幕后领导的角色。
三 特朗普政府反恐战略的主要内容
再次，在恐怖主义重点区域的关注上，从小布什政府到奥巴马政府，随着海外战争日益疲乏及本土暴力极端主义威胁的增加，美国将注意力逐渐转向国内。在海外，随着伊拉克形势的短暂好转并实现撤军，奥巴马政府2009年新阿富汗、巴基斯坦战略也标志着美国将反恐重心从伊拉克转至阿富汗。[29]
（一）威胁认知
首先，就当前恐怖主义的本质和形态而言，九一一事件至2014年，“圣战”恐怖组织的数量、战斗人员数量、活动地域、致死人数等均迅速增加。虽然此后全球反恐形势有所缓和，[56]但2018年美国《国家反恐战略》指出，“恐怖组织在地理上更加分散，恐怖袭击策略更加多样化。”[57]“伊斯兰国”的崛起表明，失败国家权力真空的危险和恐怖组织强大的动员能力。当前恐怖组织和反叛组织的联系更加紧密，界限更加模糊，[58]对美国反叛乱行动构成更严重的挑战。就恐怖分子的性质而言，特朗普认为“恐怖分子不仅仅是罪犯，他们是非法的地方战斗人员。当他们在海外被捕时，应该以恐怖分子的身份对待”。[59]
暴力极端主义的影响在互联网作用下被充分释放，这在“伊斯兰国”的崛起中发挥了重要作用。打击伊斯兰极端主义是特朗普竞选时期的主要议题之一。特朗普首次出访便前往中东，在阿拉伯-伊斯兰-美国峰会的演讲中强调打击极端主义意识形态。[60]2017年《国家安全战略》指出，“‘圣战’恐怖分子利用全球的虚拟和现实网络，使孤立的个体激进化，利用弱势群体，鼓舞和策划阴谋”。[61]美国国家情报总监办公室2018年《世界范围内威胁评估》报告突出强调了本土暴力极端主义者的威胁。[62]因此，去极端化和网络恐怖主义将获得更多重视。就伊斯兰教与恐怖主义的关系上，激进的伊斯兰恐怖分子成为美国面临的首要威胁。特朗普竞选期间抛出“激进的伊斯兰恐怖主义”，背离前两届政府避免反恐行动对伊斯兰教宣战的性质。尽管特朗普上任后在演讲中称，“这并非不同信仰、不同宗派或文明之间的冲突，而是正义与魔鬼之间的斗争”，[63]且未提及“激进的伊斯兰恐怖主义”。不过，他并不避讳使用“激进的伊斯兰恐怖组织”和“激进的伊斯兰恐怖分子”的字眼。
其次，在具体威胁来源中，“伊斯兰国”、“基地”组织、伊朗支持的黎巴嫩真主党及其他恐怖组织等成为重点打击对象。[64]其中，“伊斯兰国”是特朗普政府面临的威胁最大的恐怖组织。“伊斯兰国”溃败后将活动转移至其分支地域，蓄势待发；“基地”组织成为次于“伊斯兰国”的主要威胁，“基地”仍在重塑品牌和重整力量，其分支仍对地区安全构成持续严重威胁；这些恐怖组织利用薄弱的边界、政治与宗派冲突、糟糕的治理和技术来实现其主张，并仍具有使用大规模杀伤性武器的可能。特朗普政府认为，伊朗是支持恐怖主义最主要的国家，伊朗革命卫队在伊拉克、叙利亚和也门等地扮演制造混乱的角色。真主党密切配合伊朗的活动，并发展在全球进行恐袭的长期能力。[65]
再次，在恐怖主义重点区域的关注上，美国在2011年《国家反恐战略》将本土列为最重要的“战场”后，国内的反恐形势依旧不容乐观。[66]在特朗普强调国土安全的背景下，反恐成为其修筑边境墙的重要依据或借口，并进一步凸显了对本土关注的优先方向。[67]聚焦海外，可以发现：特朗普政府所关注的恐怖主义重点活动区域有如下特点：一是特朗普政府优先关注南亚地区。一方面，南亚地区反恐形势严峻，阿富汗国内形势未见好转，“有20个美国认定的外国恐怖组织活跃在阿富汗和巴基斯坦——全球最密集的地区”；[68]另一方面，阿富汗战争已持续17年，成为美国历史上持续时间最长的战争，体面快速地结束战争尤为迫切。二是特朗普政府密切关注中东反恐形势。尽管“伊斯兰国”实体“哈里发”被清除，但伊拉克和叙利亚部分地区的持续不稳定将为其复苏或类似组织的崛起提供机会。在2017年国情咨文和《国家安全战略》中，美国政府均表示将保留在中东的军事存在，以彻底击败“伊斯兰国”、预防恐袭和维持地区权力平衡。[69]三是特朗普政府对北非-萨赫勒地区反恐形势的关注有所减少。尽管北非-萨赫勒地区的反恐形势仍十分严峻，[70]但北非-萨赫勒地区的地缘战略价值与大规模部署军事力量的性价比不高。即使该地区仍存在较大的安全力量缺口，[71]大规模投入仍不太可能。据《纽约时报》报道，美国国防部拟大幅削减非洲反恐部队。[72]四是美国对于全球第四个主要反恐地区——东南亚也不会予以过多关注。东南亚在特朗普政府的东亚外交地位显著下降，其当前对东北亚事务兴趣更高。2017年《国家安全战略》关注的重点是与中国的竞争和朝核问题。尽管菲律宾政府与极端组织进行的马拉维之战持续近五个月，但美国官方认为东南亚的反恐形势是可控的，因此无需过度关注与投入。[73]
最后，国家间竞争回归美国国家安全的首要关切。经过17年的反恐努力，恐怖主义对美国本土威胁显著下降，但海外反恐战争胜利无望，国家间竞争回归美国的首要关注。2017年《国家安全战略》正式改变了奥巴马时期“欢迎稳定、和平和繁荣的中国崛起”、保持中俄间战略稳定性的定位，而是指出中俄成为美国在安全、经济、科技等方面的国家竞争者，“中国和俄罗斯是修正主义势力”。[74]2018年《国防战略》明确指出，“国家间战略竞争而非恐怖主义，成为当前美国国家安全的首要关切”，“与中国和俄罗斯的长期竞争成为国防部优先选项”。[75]这是美国近十八年来反恐战略中对恐怖主义威胁认知最大幅度的调整。
（二）指导原则
大学既是科学与技术结合的熔炉，又是人生观、价值观、世界观养成的思想森林，大学之大在于精神，而大学校园文化景观正是这种精神的现实载体。我国的高等教育伴随着经济发展高速前行，但由于很长时间内我们进行的为经济和行业发展量身打造的专才教育模式，只强调其学识水平、技能技术的培养，从而忽略了对其三观等综合能力素质的培养。由于需要的人才众多，所以大学只强调“高、大”而不强调“尚”，导致目前吉林省的大学校园文化景观尤显缺失，生态绿色自然景观、人文民族景观完全没有得到充分的发掘与利用。
在“美国优先”原则指导下，特朗普政府反恐战略存在以下政治理念：
1. “美国优先”是坚持利益、效率和结果导向的“原则性现实主义”。“美国优先”的国家安全战略“基于美国的原则、对美国利益的清晰评估以及解决美国所面临挑战的决心。这是种原则性的现实主义战略，是以结果而不是意识形态为导向的。”[80]在此，现实主义是为清晰地界定利益、义务和目标服务的，它以利益和效率为导向而非价值观或意识形态为导向，以结果和目标为导向而非过程与形式为导向。这意味反恐行动不必坚持“政治正确”，解除自由主义的道德约束，而是以利益为衡量标准，采取最具效率和效果的措施。这导致两方面的结果：一方面，美国将减少投入巨大、见效甚微的国家建设与促进民主，而主要采取立竿见影的武力反恐，同时，反恐行动不必奉行影响效率的尊重人权、隐私和执法透明度等原则；另一方面，美国需要撇开低效、诸多钳制的多边机制，或促使其进行改革，并更多依靠高效、直接的双边合作。
2. “美国优先”是聚焦国内、减少国际公共产品投入的反恐收缩战略。“美国优先”即优先考虑美国自身利益、减少国际承诺和外部干涉及他国承担更多责任。在特朗普政府看来，全球反恐行动势必是长期的、耗费巨大甚至是徒劳的。这对于“美国优先”的特朗普政府来说是难以忍受的，况且恐怖主义已不再是其首要关切。因此，一方面，特朗普政府将优先考虑美国本土安全，进一步将全球反恐行动转向战略防守，防范恐怖分子和极端分子进入美国，加强国内去极端化成为其反恐工作重心；另一方面，在海外反恐行动中，美国减少反恐投入、转移主要责任。此前的反恐战略报告均同时考虑美国及其盟友的利益，2018年《国家反恐战略》报告则一反常态，明确地将美国国民利益置于首位，[81]并表示“尽管美国将继续领导及为打击恐怖主义的伙伴提供支持，但美国并不对全球反恐行动负首要责任。”[82]
3. “美国优先”意味着对外政策的优先权首先在美国手中，单边主义的强势行动会再获重视。“美国优先”并非放弃外部军事干预、回到孤立主义，“美国优先”的目的仍是服务于美国的全球霸权和利益。“以实力求和平”是特朗普政府国家安全战略的支柱之一，而军事优先则是维持美国竞争力的重要组成部分。特朗普称，“在面对那些威胁时，我们信奉虚弱会导致冲突，无与伦比的力量是我们国防的最可靠手段。”[83]特朗普政府在叙利亚问题、“伊斯兰国”问题和阿富汗问题上采取的强硬行动，清晰地向外界传达了美国并没有放弃领导世界的愿望；特朗普政府对待双边合作和国际机制的任性态度更明确表示，美国有权根据自身利益采取单方面行动，因而不顾国际社会的利益和批评，相继退出国际组织和国际条约。因此，即使美国整体的反恐战略呈收缩态势，一旦美国利益受到威胁，扩大对外军事干预和反恐规模仍是不二选择。
（三）战略目标
从布什政府的全球反恐战争到奥巴马政府从撤军到避免介入新的冲突，美国在逐渐缩小全球反恐的战略目标。特朗普政府认为恐怖主义威胁相对减弱，国家间竞争威胁更大。因此，在“美国优先”指导下，特朗普政府不再追求根除恐怖主义，而是处理现有的反恐遗产和防止全球反恐形势继续恶化，追求更加聚焦、清晰、现实和符合美国利益的战略目标。2018年版《国家反恐战略》提出了六个更加明确的反恐战略目标：（1）大幅削弱恐怖分子针对美国本土和海外核心利益的能力；（2）切断恐怖分子的实力来源及其所依赖的支持；（3）消除恐怖分子在本土激进化、招募以及动员他人实施暴力的能力；（4）做好防止本土发生恐怖袭击的准备，包括严格的边界安全与执法行动；（5）使恐怖分子无法获得大规模杀伤性武器；（6）公共、私人与国际合作伙伴在反恐中发挥更大作用。[84]
就反恐三个短期目标而言（实力、环境和思想），特朗普更倾向于削弱恐怖组织的实力和去极端化。包括解放恐怖组织的占领区域、击杀恐怖分子、切断恐怖组织融资和遏制极端思想传播等。特朗普政府强调铲除恐怖组织的安全庇护所，但不会像前两届政府那样在海外进行大规模援助。就长期反恐战略目标而言，特朗普政府的底线仍是防范对美国本土及其海外利益的大规模恐怖袭击。对于前两届政府海外促进民主的行动，特朗普认为其非但徒劳无效，反而对美国的利益有害。如特朗普2017年在沙特阿拉伯的演讲中指出，“我们的合作将通过稳定而非激进改革以促进安全。我们将基于现实结果而非僵硬的意识形态而决策。我们将以经验教训为指导而非僵化的思维限制。在任何情况下，我们将寻求渐进式改革而非突然干预”；[85]在新阿富汗南亚战略演讲中又指出，“我们不是国家建设者，我们在击毙恐怖分子”。[86]
（四）政策手段
美国2017年版《国家安全战略》简要阐述了美国反恐战略的政策手段，即挫败恐怖阴谋、采取直接行动、摧毁恐怖分子的安全庇护所、切断力量来源、共享责任、防范社区极端化与招募。[87]在2018年版《国家反恐战略》中，打击恐怖主义的六个主要手段更成为其主体内容。[88]不过，为更准确把握特朗普政府反恐政策手段的内容，还需从安全、外交和发展三个层面做具体分析和比较。
1. 安全层面
无论是海外反恐的规模和手段、反恐武力使用的规范，还是去极端化等方面，特朗普政府都曾向外界传达了反恐的决心。第一，美国海外反恐的规模和手段有四种选择：完全抽离战略，主要通过非军事手段打击恐怖主义；轻足迹战略，通过使用有限军事手段将有威胁的恐怖组织限制在一定规模，如奥巴马政府击毙本·拉登后2011年至2014年的阶段；温和战略，即在轻足迹战略的基础上投入更多地面军事部队，如2015年至今美国打击“伊斯兰国”的综合军事战略；挥舞大棒战略，即在中长期内部署大规模军事力量及综合利用经济、外交和情报资源，如九一一事件后小布什政府发动的两场反恐战争。[89]从特朗普近两年的反恐行动来看，其反恐规模仍在轻足迹战略和温和战略之间摇摆。特朗普竞选时便主张撤军阿富汗和叙利亚，但上任初期在《国家安全战略》中表示，“我们将在中东地区保持必要的军事存在以保护美国及盟友免遭恐怖分子的袭击”。[90]同时，特朗普在阿富汗“新战略”中宣布小规模增兵阿富汗。此后不久，特朗普政府关于撤军问题再次改弦更张，甚至为此激化与前国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）的矛盾。
无疑，完全抽离战略不符合美国的安全和战略利益，而继续现有的两场反恐战争则难以承受。美国海外反恐耗资巨大且效果不彰，这是自小布什政府后期以来至今主张撤军的重要原因。据史汀生研究中心数据，2002年至2017年，美国反恐经费达2.8万亿美元；而据布朗大学研究报告称九一一事件后至2018年底，美国反恐花费将高达5.6万亿美元。[91]因此，自2008年和2011年以后，美国对伊拉克与叙利亚、阿富汗与巴基斯坦地区的投入在持续减少，[92]反恐经费在美国国防支出中的比例也在持续下降。特朗普政府2017年增加反恐经费额度，但仍仅占本年度国防支出的约15%，甚至未达到2014年约16%的比例。[93]从海外军事行动的效果看，一方面，某种程度上加剧了毗邻中东的欧洲地区的反恐形势；另一方面，并未改变国内被动防守“独狼”恐袭的形势，任何国内恐袭事件都易被民众视为美国全球反恐战略的失败。早在奥巴马政府时期，大规模军事反恐行动的价值已不再突出。因此，在伊拉克出现短暂的“安巴尔觉醒”后，奥巴马政府迅速撤军伊拉克；而在国家间竞争成为美国国家安全首要关切的背景下，撤军则显得更为迫切；但从特朗普政府在撤军问题上的内部分歧及反复状态来看，完全撤军恐怕短期难以实现。
第二，就反恐武力使用的规范上，奥巴马政府时期偏爱以特种部队、无人机空袭等为特点的反恐手段。尽管奥巴马政府采取了保护平民的机制，但效果不佳。首先，“斩首行动”只在特定条件下才能造成恐怖组织的消亡，[94]美国中情局前局长约翰·布伦南（John Brennan）也未充分肯定“斩首行动”的有效性。[95]其次，反恐目标一般嵌入社区之中，无人机反恐必然造成外溢效果或“相邻效应”。再次，无人机反恐的情报信息并不完全准确，袭击目标的选择并非基于确定的身份，而是依据看似恐怖分子的行为模式。[96]最后，无人机袭击不利于反恐长期战略目标的实现，无人机袭击会传播恐慌、影响正常的经济社会活动、破坏邻里社会间信任，同时侵蚀当地政府的稳定和合法性，加剧反美情绪，为旨在推翻政府的恐怖组织增加成员。[97]
特朗普上任后强调反恐行动的高效和结果，偏爱对恐怖分子的有力军事回应，其“美国优先”的实用主义倾向对人权保护和价值观推广并不关心。特朗普认为，国家安全委员会应更多关注战略议题而不是具体军事行动。因此，特朗普政府下放白宫对反恐行动的指挥，给予国防部和一线地面部队更灵活和自由的行动权力。[98]2017年，美国在伊拉克和叙利亚的恐袭次数比2016年奥巴马政府时期增加了50%，平民伤亡增加了215%；[99]而美国2017年在阿富汗、索马里和也门的空袭次数也成倍增加。[100]同时，特朗普认为恐怖分子并非普通罪犯而是敌方作战人员，撤销了奥巴马长期未能实现的关闭关塔那摩的政策，[101]并主张对恐怖分子实施严格的审讯和必要的酷刑。[102]因此，特朗普政府的武力反恐政策尽管在规模上很难有所突破，但增加了武力反恐强度和突破原有执法规范，以迅速取胜及向外界传达其反恐决心和强硬态度。
第三，在去极端化上，特朗普政府建立了更激进的政策。在国外，特朗普明确打击激进的伊斯兰恐怖组织及其意识形态，认为打击极端意识形态是赢得反恐战争的前提之一；在国内，美国本土的暴力极端主义类型有极右翼、激进伊斯兰主义和反政府主义者，但主要为前两种。2017年负责评估“打击暴力极端主义”效果的政府问责办公室报告显示，极右翼型威胁不亚于伊斯兰激进主义者，[103]但美国政府仍长期轻视极右翼暴力极端主义威胁，对伊斯兰激进主义者和极右翼主义者进行恐怖主义行为指控、逮捕和判刑的标准截然不同。[104]
奥巴马时期“打击暴力极端主义”政策已饱受指责，[105]特朗普上任后将打击暴力极端主义与伊斯兰极端主义相挂钩，主张打击“激进的伊斯兰极端主义”，使其去极端化政策更突出针对穆斯林群体和少数族群的特征。一方面，对于外部移民，特朗普指出，“九一一事件后绝大多数被指控犯有恐怖主义或恐怖主义相关罪行的个人来自美国海外”。[106]在部分背离自由国际主义的理念后，特朗普政府对限制移民入境更无道德负担，并签署一系列“禁穆令”法案及在国土安全部下建立国家审查中心，以增强海外人员入境的审查能力与程序。另一方面，在国内去极端化行动中，尽管国土安全部和联邦调查局2017年5月发布联合公报，再次强调“白人至上”的极端主义对美国的持续威胁，[107]但至少85%的打击暴力极端主义资金及超过一半的打击暴力极端主义项目被用于关注穆斯林和少数族群社区。特朗普政府持续提供资金对其进行监控，并将情报搜集的执法经费增加了三倍，[108]并取消了一些关注极右翼与白人至上主义组织的经费支持。[109]
2. 发展层面
自二战后，美国国内的广泛政治共识是自由国际主义的收益远大于成本。[76]不过，在特朗普政府看来，维持自由国际主义秩序的成本超过了收益，美国首要责任在于服务其国民，而非他国。特朗普上任后将“美国优先”作为美国外交政策、2017年《国家安全战略》和2018年《国家反恐战略》的指导原则。[77]就其主要内容而言，科林·卡尔（Colin H. Kahl）与哈尔·布兰登（Hal Brands）认为，“美国优先”有四个关键支柱：经济民族主义、绝对的国土安全、非道德性的交易主义以及强大而超脱的军事主义。因此，特朗普政府背离了以往促进民主与自由市场、保护盟友与支持国际机制的思想传统。[78]特朗普政府的大战略可视为一种“非自由霸权”（illiberal hegemony）,“美国优先”并非回到“孤立主义”或放弃对美国霸权的追求。[79]
区内岩浆活动较强烈，成矿母岩为燕山期正长闪长岩和斑状正长闪长岩或斑状闪长岩。这些岩体富含铁质。受构造影响，岩浆热液沿断裂构造裂隙侵入到碳酸盐岩地层中，因其富含镁而发生组分运移、矿物重结晶、沉淀，发生矽卡岩化，形成矽卡岩铁矿。成矿具有明显的分带性，内带主要是钾、钠长石化斑状闪长岩、透辉石、方柱石、柘榴石、绿帘石等矽卡岩斑状闪长岩，绿泥石化、绢云母化斑状闪长岩。外带主要为透辉石、柘榴石、金云母、粒硅镁石、镁橄榄石、符山石、阳起石等矽卡岩，外围是大理岩化、重结晶作用、透闪石化等。
帮助失败国家重建以防止被恐怖主义利用是美国海外反恐的长期任务，包括促进民主和对外援助。在促进民主方面，小布什政府和奥巴马政府将之视为应对恐怖主义根源的重要手段，但批评意见指出“全球范围内促进民主对实现美国的安全、繁荣和自由既不充分也非必然”。[110]多年的促进民主行动并未实现预期效果，且在很多地区适得其反，这对于追求非自由霸权、高效和现实结果的特朗普政府而言，是项耗资巨大的长期负担。因此，特朗普政府打破经济利益、国家安全与促进民主紧密联系的传统，明确表示“我们不再使用军事力量在遥远的土地上建立民主，或努力以我们的想法重建其他国家。这已经成为过去”。[111]
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在援助层面，从反共到反恐，军事和经济援助是美国实现战略目标的重要工具，是帮助其他国家进行国家建设的另一支柱。对外援助的设想是通过安全合作以防止在伙伴国出现恐怖主义庇护所或其他不利的情况，[112]但对外援助可能被受援国用于非反恐领域，如建设传统军事力量、资助恐怖组织等，而非打击恐怖组织。[113]援助是否有效，很大程度取决于受援国的国家能力和体制类型，对脆弱指数较高或经历过内战的国家作用很小。[114]美国国际开发署数据显示，九一一事件后至2016年年底，美国对阿富汗援助金额共计约986亿美元；2003~2016年底，美国对伊拉克援助金额共计约658亿美元；[115]但两国反恐形势未有好转。尽管对外援助仅占甚至不足于联邦预算的1%，但仍被民众视为沉重负担。[116]此外，55%受访的现役军人也对通过对外援助进行国家建设的行为表示强烈不满或有些不满。[117]
2006年，随着“三湖三河”污染治理工程的提出，巢湖流域受到了广泛关注。巢湖流域以巢湖为中心，汇集了大小河流33条，是安徽省人口较集中的地区之一。近30年来，巢湖流域的经济发展加快，城镇化程度越来越高。现今巢湖流域的国内生产总值已约占全省的三分之一，其产业结构特点突出，以第一二产业为主，第三产业比例较低。随着城镇化和经济发展的加速，巢湖流域的生态问题和人地矛盾愈发尖锐。
因此，特朗普政府大幅缩减对外援助。2018年发布的国会预算理由文件中，国务院和美国国际开发署2018年预算从2017年的556亿美元降至376亿美元。[118]在用于具体反恐援助项目中，相较于2017年，2018年和2019年的反恐援助预算将小幅减少。国防部将承担更多反恐援助的责任，其反恐援助约占到美国海外反恐援助的82%，而国务院反恐援助被砍掉24亿美元。[119]在反恐援助的地区分布上，2015~2018财年，美国大幅增加了对大中东地区的反恐援助。在萨赫勒地区，反恐援助主要用于提升当地国家的军事能力,“削减帮助外国执法的国务院反恐援助的开支的提议警告道：特朗普政府在对外安全力量的反恐援助中更偏好军事而不是警察。”[120]同时，特朗普政府增加了对萨赫勒（肯尼亚、乌干达、索马里）、东亚（菲律宾、印尼）等地打击暴力极端主义的反恐援助。[121]以上数据表明，特朗普政府进一步提升军事力量和打击暴力极端主义的地位。在美国地面军队较少投入的地区（北非和东亚），美国视当地的反恐形势，通过增加反恐援助以提升当地国家的军事能力或去极端化水平，而不是投入更多的地面军事力量。
3. 外交层面
特朗普政府反恐外交有三个特点：第一，外交在反恐行动中的地位进一步下降。在国际反恐行动中，美国独木难支，而地区和伙伴国家时常会帮助或阻碍美国的反恐努力。[122]因此，外交活动具有配合美国的军事反恐行动、调和不同行为体的立场和分歧、提供政治解决方案、合法化美国反恐战略等作用。然而，长期以来美国外交并未取得与军事行动相等的地位，九一一事件后美国外交政策军事化程度更加严重，如国防部主导对外政策、对外援助军事化。[123]特朗普政府时期，国务院反恐地位进一步降低，如国务院反恐预算大幅被砍、对外援助军事化趋势更突出、大量驻外大使职位空缺、反恐行动更偏好武力等。在具体的外交行动中，特朗普政府似乎对政治手段解决问题的方式不感兴趣，反恐外交活动的数量和质量乏善可陈。[124]除了维持和修复与以色列和沙特阿拉伯的传统关系外，无论在中东应对土耳其与库尔德人的紧张关系、处理伊朗和叙利亚问题、解决沙特阿拉伯等国对卡塔尔的封锁、实施“旅行禁令”和承认耶路撒冷为以色列首都，或在南亚协调与巴基斯坦和印度的分歧、促进阿富汗政府与塔利班的和谈，亦或在东南亚巩固与菲律宾的反恐合作，特朗普政府既没有建立起坚固的反恐阵线，也没有成功调和不同行为体间的裂隙和矛盾。
第二，交易性态度对待反恐多边合作。多边机制是自由国际主义的基石之一，但特朗普自竞选期间便表示出对多边机制的不满。特朗普上任后坚持“美国优先”的原则，认为美国在不关乎其核心利益的多边机制中投入太多，但没有获得对应的收益，而搭便车的国家反而收益最大。同时，国际法、国际机制和多边主义束缚了美国的行动，使美国难以充分发挥其无可匹敌的实力。[125]对于多边机制，特朗普并未全然抛弃或推翻。对于非自身主导的、需要持续投入但反恐收益较低的多边机制，采取退出或削减投入的方式。如裁减200万美元的联合国反恐经费、削减联合国维和经费份额、退出联合国人权理事会；对于美国主导的、需长期反恐投入却无法完全脱身的行动中，特朗普政府借助多边机制试图减轻负担。如要求北约增加在反恐行动中的经费、人员和训练任务；建立由中东国家主要负责的“打击恐怖主义融资中心”和“全球打击极端主义意识形态中心”。
第三，在双边反恐合作中，强制和威胁盟友与伙伴国家承担反恐责任，不再坚持价值观外交和促进民主。尽管小布什时期的单边主义行为饱受指责，但后期逐渐认识到军事手段的有限性。奥巴马时期重整联盟分摊成本，通过协商途径寻求盟友支持，但仍承担主要责任和义务。在“美国优先”原则下，特朗普在减少反恐投入的同时，强制性转嫁反恐成本，并威胁不予配合的国家。如特朗普在中东的讲话中指出，“伊斯兰国家必须承担责任……负责任的国家必须合作以结束叙利亚的人道主义危机、清除‘伊斯兰国’、恢复地区稳定。”[126]在南亚新战略中，特朗普表示“该轮到阿富汗人民决定他们的未来、治理他们的社会及实现持久和平”。[127]在2018年首篇推文中，特朗普强烈批评巴基斯坦的反恐努力，[128]在2019年白宫会议中指责印度对阿富汗投入不足。[129]在“美国优先”原则指导下，价值观外交与外交行动并不必然联系，促进民主也不再是美国反恐的目标和手段。[130]
四 特朗普政府反恐战略的走向与影响
从小布什政府、奥巴马政府到特朗普政府，可以看出美国反恐战略在威胁认知、指导原则、战略目标和政策手段在不断发生变化（参见表1）。在威胁认知方面，美国对恐怖主义威胁程度的认识正逐渐趋于客观，并提出相应更加具体和务实的战略目标。除不再将恐怖主义视为美国国家安全的首要威胁外，美国对外大战略整体风向转变赋予的“美国优先”原则及其影响是特朗普政府反恐战略的重要特点。这一指导原则可以使美国缩减对反恐的关注和投入变得有据可依。在政策手段上，特朗普政府反恐战略更加偏好军事等安全手段、盟友与伙伴国家承担更多责任、减少外部援助。整体来看，特朗普政府正在加速自奥巴马政府以来的反恐收缩态势；就其主体框架而言，将对国家间关系、全球反恐形势产生深远影响。
表1 九一一事件后美国三届政府反恐战略的主要内容
资料来源：作者自制。
就对国家间关系的影响而言，在国际体系变革的背景下，特朗普政府开启挑战美国大战略的既定路线，改变了长期对恐怖主义的优先关切，将关注点回归到国家间竞争。这使美国释放了在反恐问题上的过度关注，将注意力和资源转向大国关系，尤其是与“竞争对手”中国的关系，使得中美关系承受的压力剧增。在反恐形势严峻的背景以及“美国优先”原则的指导下，美国反恐战略在军事、发展和外交层面的进一步收缩，意味着盟友和伙伴关系要承担更多责任以填补反恐公共产品的空缺，以防止反恐形势加剧恶化。特朗普要求北约和巴基斯坦等国加大反恐投入的要求，虽然取得了在成本共摊上的进步，[131]但也使本已紧张的相互关系更加剧烈。同时，美国在反恐领域的战略收缩，使其缺乏意愿和资源处理行为体间关系，如此前库尔德人与土耳其、沙特阿拉伯与卡塔尔之间关系的紧张。
胎膜早破、脓毒性流产、绒毛膜羊膜炎、胎儿先天性肺炎和宫内死胎等［1］；新生儿GBS侵袭性感染可导致重症肺炎、败血症和化脓性脑膜炎等，具有较高的发病率、致残率和病死率，呈逐年上升趋势［1-2］。本研究回顾性分析广州市妇女儿童医疗中心2013年至2016年孕妇GBS感染或定植情况及耐药特征，以期指导临床合理选用抗生素进行GBS的有效防治，现报道如下。
在具体的反恐战略调整中，特朗普政府将恐怖主义聚焦在伊斯兰教上，继续恶化伊斯兰国家与美国的关系。除了传统的恐怖组织，特朗普政府不断强调伊朗、黎巴嫩真主党等为恐怖组织或支持恐怖主义的国家，进一步激化逊尼派国家和什叶派国家的冲突。同时，在南亚地区，特朗普政府拉印抑巴的地区安全政策客观上也不利于印度和巴基斯坦关系的改善和地区秩序的稳定。此外，过于依赖武力、下放军事指挥权的反恐思路，可能会产生更深远的战略和政治后果，如增加美国在叙利亚战场上与俄罗斯擦枪走火的风险。[132]扩大军事权力将继续激化当地国家与美国在主权问题上的矛盾，而忽视软实力和价值观的反恐政策，可能进一步削弱反恐联盟的价值基础与合法性。
就全球反恐形势而言，特朗普政府反恐战略呈收缩态势，但前两届政府的反恐遗产不可能使其轻易脱身，长期的恐怖组织暴力活动使美国陷入进退两难的困境——既不能改善安全局势，也无法退一步承认失败而撤军退出。一方面，美国政府难以在战后维持长期的安全局势。在恐怖主义逐渐与当地民众结合的背景下，单纯的武力反恐政策已无法满足现实需要。只有采取接近民众并保护好他们的反叛乱战略才能实现长期的反恐效果。但这种作战方式需要投入更多的军队、时间和管理能力，并且无法保证能够取得预期效果。而安全形势的持续恶化使美国国内早已开始弥漫着对海外反恐形势的悲观情绪，[133]国内政治因素（两党竞争、府会关系、军政关系以及民意媒体等）在美国反恐战略考量中不断增加。另一方面，在没有取得预期目标的情况下撤军，无疑表明超级大国多年来对中小国家和非国家行为体军事行动的失败，这是政府高层难以承受的政治风险。实际上，2005年后，美国就有撤军阿富汗的意向，[134]此后，虽然美国仍在进行全球反恐行动，但早已失去最初的反恐决心和信心。自此，美国全球反恐阵线的持续收缩已是大势所趋。
试验采用工业级晶质石英粉作为硅质原料，二氧化硅含量大于99.0%，四种型号石英粉均为外购产品，平均粒径分别为75、38、23、18 μm。生石灰作为钙质原料，它是由平均粒径18 μm工业级重质碳酸钙[14]在不同温度下煅烧制得，其中碳酸钙含量大于95.0%。采用分析纯AR氧氯化锆为添加剂，氧氯化锆含量大于99.0%。
在这样的困境中，美国政府曾通过增兵换取短期安全局势的好转以便尽早实现体面撤军。增兵后所实现的短暂稳定秩序并未增强政府对既有战略的信心，反而成为撤军的契机，以致再三出现美国政府先宣布增兵又很快宣布撤军的奇怪逻辑。[135]显然，美国政府此后的增兵政策并非基于战场安全形势的演变，而是更多服务于国内政治和总统的声誉，以致增兵阿富汗成为奥巴马最艰难的选择。[136]与伊拉克战争不同的是，阿富汗战争的最初目标是推翻塔利班政权并防止恐怖组织利用阿富汗对他国发动恐怖袭击，但在推翻塔利班政权后，美国在阿富汗长达17年的战争缺乏成就可言——塔利班仍控制大片土地，留下的是虚弱政府、贫穷与动荡。实现与塔利班的和谈成为美国体面撤军的前提，但时至今日双方仍未就谈判设定的先决条件达成一致。因而通过增兵建构小布什政府那样的短暂“稳定”并不能帮助美国政府实现体面撤军，导致阿富汗战争始终难以结束。
如同增兵面临国内的巨大压力一般，全面撤军、完全改变既有的反恐战略路线也遭遇国内政治的掣肘。美国全球反恐行动并非没有收益。小布什政府开启反恐战争后，在反恐产业复合体的主导和美国领导人、媒体、顾问和学者的推波助澜下，造就了数十年对恐怖主义的恐惧和美国过激行为的循环。[137]通过操纵民众对恐怖主义的恐惧，美国在国内得以极大地扩展政府权力，建立了整套的反恐体系。[138]在国外，美国借助反恐战争实现了一系列地缘政治目标。如从利用恐怖主义推翻他国政权到利用恐怖主义封闭国门。因此，特朗普政府撤军叙利亚和阿富汗的计划便出现多次反复。短期来看，在“轻足迹”战略和“温和战略”间摇摆仍将是美国反恐战略的主要选择。
当前美国政府应对恐怖主义的意愿进一步下降。“美国优先”的原则意在突破原有限制美国脱身全球反恐行动的制度、规范和道德因素。当美国反恐战略进一步收缩时，并无替代性的力量提供反恐公共产品，国际反恐形势面临不确定性。特朗普政府偏重治标不治本的安全手段，在削弱恐怖组织实力的同时，又助推恐怖主义滋养环境的形成。如驻军和扩大地面部队的军事权力可能进一步增加平民伤亡，激化穆斯林群体与美国“入侵者”之间的不满和怨愤。对穆斯林群体实施的一系列反恐政策（如“禁穆令”与“激进的伊斯兰恐怖主义”），将加剧国内外穆斯林群体与其他族群的紧张关系。而国内的去极端化政策并未改变仅关注穆斯林和少数族群的偏见，反而增加了其疏离感，使极端化和激进化的风险增大。同时，对极右翼势力的轻视将更难预防、发现和制止极右翼暴力极端主义事件的发展。
反恐的根本在于改变当地滋养恐怖主义的环境，并扶植可代替恐怖组织以保护当地民众利益的行为体。这更需要外交手段和发展援助的帮助。[139]有效的反恐手段还涉及一系列中观和微观层面的行动，如综合民事与军事的努力、给予关键人物足够的授权和资源、以民众为中心的安全原则、同东道主国家的合作、与当地安全部队的合作以及着眼整个区域的方式等。[140]无疑，反恐需要与反叛乱和国家能力的建设结合在一起。仅关注恐怖主义表征的武力反恐无疑是“割草行为”，并削弱长期的反恐战略效果。去极端化的效果也只能在治理水平较高的国家得到保障，而缺乏外交和援助的国家建设投入，将难以形成稳定的社会秩序。
五 结论
笔者认为，美国国家反恐战略由四个部分构成，以此检验了小布什和奥巴马政府的反恐战略，并对特朗普政府反恐战略进行了分析和展望。这一框架能较完整和有效地理解美国反恐战略的内容和变化，也可为理解其他国家和地区组织的反恐战略提供启示。从九一一事件至今，美国历届政府反恐战略的四个组成部分都在发生变化。从整体上看，特朗普政府的全球反恐规模仍在持续收缩，但在形式上却表现出过于极端和矫枉过正的特点。即使如此，美国全球反恐行动仍深陷尴尬的困境之中。无论是自由国际主义还是非自由霸权，都已不是反恐的灵丹妙药；无论是扩大反恐规模抑或大规模撤军，都可能造成全球反恐形势恶化的反弹。应对全球性的反恐形势需要全球性的治理方案，或者在国际体系和国家内部结构实现自我改良和调整，这都是美国政府所难以实现的。因此，美国反恐战略中随处可见的“美国优先”原则的出现并不是偶然的，这表明美国对全球反恐行动已感到疲乏且丧失信心。
从缩减反恐规模但增加军事打击力度、同时降低对外援助和外交投入的角度来看，特朗普政府采取的这种“对冲”策略试图在减少反恐投入和向外传达增强的反恐决心之间寻求平衡，强化军事打击力度也仅是使长达近十八年的全球反恐行动的结局不至于太过难堪。显然，特朗普政府并没有能力提出更加成熟可靠的反恐战略，他能够做到的是限制恐怖主义局势滑向更严重的情形，并防止全球反恐行动过多牵制美国政府的精力。当前，特朗普政府已经部分抛弃了美国对外大战略的理念基础，在外交和发展工具效果不佳及不被重视的条件下，如果美国反恐战略抛弃了最后的军事工具，即从全球反恐行动中匆忙撤军，这或许标志着美国真正的衰落时刻和另一场大变革的到来。
[1] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), December 2017, p. 25.
[2] US Department of Denfense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America, January 11, 2018, p. 1.
[3] 孙逊：《奥巴马政府国家反恐战略评析》，载《外交评论》2013年第4期，第97-98页。
[4] The White House, National Strategy for Counterterrorism of the United States of American (2018), October 2018, p. 23.
[5] 马晓娟：《策略的调整与现实的选择——解读美国新反恐战略》，载《南京政治学院学报》2010年第4期，第53-57页。
[6] 张帆：《“防范九一一式恐怖袭击”与“反暴力极端主义”——比较分析美国国内防止恐怖袭击的两种战略模式》，载《美国研究》2017年第4期，第35页。
[7]Martha Crenshaw, “ Terrorism, Strategies, and Grand Strategies,” in Audrey Kurth Cronin and James M. Ludes, eds., Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy, Washington D.C.: Georgetown University Press, 2004, p. 89.
[8]Lawrence Freedman, Strategy: A History, Oxford: Oxford University Press, 2013, p. xi.
[9] 薄贵利：《论国家战略的科学内涵》，载《中国行政管理》2015年第7期，第70-75页。
[10]Kahl Colin, and Hal Brands, “Trump’s Grand Strategic Train Wreck,” Foreign Policy, Vol. 31, 2017.
[11]参见Barry R. Posen and A. L. Ross, “Competing Visions for U.S. Grand Strategy,” International Security, Vol. 21, No. 3, 1996, pp. 5-53；Benjamin Miller, “Explaining Changes in U.S. Grand Strategy: 9/11, the Rise of Offensive Liberalism, and the War in Iraq,” Security Studies, Vol. 19, No. 1, 2010, pp. 26-65; Hal Brands, “Barack Obama and the Dilemmas of American Grand Strategy,” Washington Quarterly, Vol. 39, No. 4, 2016, pp. 101-125；门洪华：《冷战后美国大战略的争鸣及其启示意义》，载《太平洋学报》2003年第2期，第18-26页；潘忠岐：《冷战后美国大战略的理论思辨》，载《国际观察》2006年第1期，第25-32页；赵明昊：《迈向“战略克制”？——“9·11”事件以来美国国内有关大战略的论争》，载《国际政治研究》2012年第3期；第133-163页；葛汉文：《“拒绝衰落”与美国“要塞化”：特朗普的大战略》，载《国际安全研究》2018年第3期，第82-100页。
[12]Lawrence Freedman, Strategy: A History, Oxford: Oxford University Press, 2013, p. ix.
[13]David C. Ellis, “US Grand Strategy Following the George W. Bush Presidency,” International Studies Perspectives, Vol. 10, No. 4, 2009, pp. 361-377; The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2003), pp. 1-2.
[14] Barry R. Posen, “The Rise of Illiberal Hegemony: Trump’s Surprising Grand Strategy,” Foreign Affairs, Vol. 97, No. 2, 2018, p. 25.
[15] 如US Department of State, U.S. Counterterrorism Policy in Asia and the Pacific (2003), October 29, 2003; US Department of State, U.S. Counterterrorism Policy toward South Asia（2003）, October 29, 2003。
[16] 美国国家安全战略档案文件：“National Security Strategy Archive,” http://nssarchive.us/。
[17] The White House, National Strategy for Combating Terrorism(2003)；The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2006), September 2006；The White House, National Strategy for Counterterrorism (2011), June 2011; The White House, National Strategy for Counterterrorism of the United States of American (2018), October 2018.
[18] Audrey Kurth Cronin and James M. Ludes, eds., Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy, Washington D.C.: Georgetown University Press, 2004, pp. 97-284.
[19]Jeffrey Richelson and Michael L. Evans, “The September 11th Sourcebooks: Terrorism and U.S. Policy,” The National Security Archive, No. 55, September 2001.
[20] Martha Crenshaw, “Terrorism, Strategies, and Grand Strategies,” in Audrey Kurth Cronin and James M. Ludes, eds., Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy, Washington D.C.: Georgetown University Press, 2004, p. 81.
[21] Stephen Walt, “Beyond bin Laden: Reshaping U.S. Foreign Policy,” International Security, Vol. 26, No. 3, 2001, pp. 56-78；九一一事件前美国反恐政策的演变，见张家栋：《美国反恐怖政策的历史演变与发展趋势》，载《美国问题研究》2005年第1期，第232-241页。
[22]见Karen A. Feste, America Responds to Terrorism: Conflict Resolution Strategies of Clinton, Bush, and Obama, New York: Palgrave Macmillan, 2011；王林：《中美反恐战略梳理、比较及启示》，载《云南大学学报（法学版）》2015年第4期，第155-157页。
[23] The White House, “Address to a Joint Session of Congress and the American People,” September 2001, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html.
[24] The White House, “Remarks by the President on the Administration’s Approach to Counterterrorism,” December 6, 2016, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/ 12/06/remarks-president-administrations-approach-counterterrorism.
[25] The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2003), p. 24; The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2006), p. 5; The White House, National Strategy for Counterterrorism (2011), p. 2.
[26] The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2006), p. 5.
[27] The White House, “Remarks by the President at the National Defense University,” May 23, 2013, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/05/23/remarks-president-national- defense-university.
[28] 奥巴马政府于2009年先后发布两份反叛乱文件，见The White House, “ U.S. Government Counterinsurgency Guide,” January 2009, https://www.state.gov/documents/organization/119629.pdf; Joint Chief of Staff, “Counterinsurgency Operations,” October 2009, https://fas.org/irp/doddir/ dod/jp3_24-2009.pdf。
[29] The White House, “A New Strategy for Afghanistan and Pakistan,” March 27, 2009, https:// obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/remarks-president-a-new-strategy-afghanistan-and- pakistan.
[30] 王栋、尹承志：《自由国际主义的兴衰与美国大战略》，载《外交评论》2015年第1期，第87-112页。
[31] The White House, “President Delivers State of the Union Address,” January 29, 2002, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html.
[32] The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2003), p. 2.
[33] 如“阿富汗问题不应由美国一国承担……本届政府将致力于强化国际组织和集体行动”，见The White House, “A New Strategy for Afghanistan and Pakistan.”“我们必须借助外交，因为没有国家能够独自在相互联系的世界里迎接挑战。这一年我致力于重整联盟和建立新的伙伴关系。”见The White House, “Remarks by the President in Address to the Nation on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan,” December 1, 2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press- office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistan-and-pakistan。
[34] The White House, National Strategy for Counterterrorism (2011), pp. 4-8.
[35] The White House, “George W. Bush Address to the Nation,” September 20, 2001, http://www. presidentialrhetoric.com/speeches/09.20.01.html.
[36] 钱文荣：《布什的反恐战略思想与布什主义》，载《和平与发展》2002年第4期，第1-3页。
[37] The White House, “Remarks by the President at the National Defense University,” May 23, 2013, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/05/23/remarks-president-national- defense-university.
[38] 美国2011年《国家反恐战略》指出：“我们不是与恐怖主义的策略或伊斯兰教为战，而是与具体的组织——‘基地’为战”。见The White House, National Strategy for Counterterrorism (2011), p. 2。
[39] 奥巴马认为，“对每一个包庇恐怖主义网络的国家都发动攻击是天真和难以持续的……我们将美国打击恐怖主义的战略转变为与那些国内有恐怖组织基地的国家进行有效的伙伴合作”。见The White House, “Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony,” May 28, 2014, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/ 2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremony。
[40] 即“战胜（defeat）恐怖分子及其组织”、“禁止（deny）对恐怖分子的赞助、支持和庇护”、“消除（diminish）恐怖分子利用的潜在条件”及“保卫（defend）美国公民的海内外利益”，见The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2003), pp. 15-24。
[41] 即“保护美国人民、本土和美国的利益”、“破坏、降级、瓦解和击败‘基地’组织及其下属机构与追随者”、“预防恐怖分子发展、获得和使用大规模杀伤性武器”、“扫除安全庇护”、“建立持续的反恐伙伴关系和能力”、“切断‘基地’组织及其下属机构和追随者的联系”、“打击‘基地’组织的意识形态和共鸣及消除其利用暴力的具体动因”和“剥夺恐怖分子的生存方式”，参见The White House, National Strategy for Counterterrorism (2011), pp. 8-10。
[42] The White House, The National Security Strategy of The United State of America (2006), March 2006, p. 9.
[43] 美国2006年《国家反恐战略》指出，恐怖主义并非完全是贫穷、美国的伊拉克政策、巴以问题和反恐行动的结果，而是来源于政治疏离、归咎于他者的不满、阴谋和错误信息的亚文化及为谋杀证明的意识形态。有效民主恰恰能应对以上四种原因，消除恐怖分子利用的潜在条件。见The White House, National Strategy for Combating Terrorism(2006), pp. 9-11；美国2011年《国家反恐战略》则将尊重人权、促进有效治理、尊重隐私权、公民自由和权力、平衡安全与透明度、支持法律规则等民主原则用于指导反恐行动。见The White House, National Strategy for Counterterrorism (2011), pp. 5-6。
[44] Stephanie Savell and 5W Infographics, “This Map Shows Where in the World the U.S. Military Is Combatting Terrorism,” Smithsonian Magazine, January 2019, https://www.smithsonianmag. com/history/map-shows-places-world-where-us-military-operates-180970997/.
[45] 见奥巴马阿富汗新战略演讲，The White House, “ Remarks by the President in Address to the Nation on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan”。
[46] The White House, “President Delivers State of the Union Address.”
[47] 参见张帆：《“防范九一一式恐怖袭击”与“反暴力极端主义”——比较分析美国国内防止恐怖袭击的两种战略模式》，载《美国问题研究》2017年第4期，第39页。
[48] Eric Schmitt, “ U.S. to Step Up Drone Strikes Inside Yemen,” The New York Times, April 25, 2012, http://www.nytimes.com/2012/04/26/world/middleeast/us-to-step-up-drone-strikes-inside-yemen. html.
[49] “Procedure For Approving Direct Action against Terrorist Targets Located outside The United States and Areas of Active Hostilities,” May 22, 2013, https://fas.org/irp/offdocs/ppd/ppg- procedures.pdf；The White House, “Executive Order——United States Policy on Pre-and Post-Strike Measures to Address Civilian Casualties in U.S. Operations Involving the Use of Force,” July 1, 2016; The White House, “ Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States’ Use of Military Force and Related National Security Operations,” December 2016.
[50] 相关文件见The White House, “Strategic Implementation Plan for Empowering Local Partners to Prevent Violent Extremism in The United States,” December 2011; The White House, “Strategic Implementation Plan for Empowering Local Partners to Prevent Violent Extremism in The United States,” October 2016。
[51] “US Aid form the American People,” https://explorer.usaid.gov/aid-trends.html.
[52] The White House, “Remarks by the President on the Administration’s Approach to Counterterrorism.”
[53]关于促进民主与反恐关系的研究，见Thomas Carothers, “Promoting Democracy and Fighting Terror,” Foreign Affairs, Vol. 82, No. 1, 2003, pp. 84-97; Gregory F. Gause, “Can Democracy Stop Terrorism?” Foreign Affairs, Vol. 84, No. 5, 2005, p. 62; Michael Freeman, “Democracy, Al Qaeda, and the Causes of Terrorism: A Strategic Analysis of U.S. Policy,” Studies in Conflict & Terrorism, Vol. 31, No. 1, 2008, pp. 40-59。
[54] 王栋、尹承志：《自由国际主义的兴衰与美国大战略》，载《外交评论》2015年第1期，第106-107页。
[55] 安惠候：《“9·11”事件以来的美国中东政策评析》，载《阿拉伯世界研究》2016年第1期，第3-20页。
[56] 2001年年初至2016年年底全球恐怖袭击的数量、国别情况、伤亡人数、地区分布等可见全球恐怖主义数据库（Global Terrorism Database）统计图表，http://www.start.umd.edu/gtd/search/ Results.aspx?chart=overtime&casualties_type=b&casualties_max=&start_year=2001&start_month=1&start_day=1&end_year=2016&end_month=12&end_day=31&dtp2=all；2001~2014年圣战恐怖组织的数量和战斗人员数量，见Seth G. Jones, A Persistent Threat: The Evolution of al Qa’ida and Other Salafi Jihadists, Rand Corporation, 2014, p. 27。
[57] The White House, National Strategy for Counterterrorism of the United States of American (2018), p. 7.
[58] 典型的案例即努斯拉阵线在反叛组织和恐怖组织之间的身份转换，见包澄章：《“支持阵线”的演变与“基地”组织的战略选择》，载《阿拉伯世界研究》2017年第6期，第63-77页。
[59] The White House, “President Donald J. Trump’s State of the Union Address,” January 30, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-state-union-address/.
[60] The White House, “President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit,” May 21, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-trumps-speech-arab-islamic- american-summit/.
[61] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), December 2017, pp. 10, 49.
[62] 该报告指出，“本土暴力极端主义者将成为最普遍和最难发现的逊尼派恐怖分子。”见Office of the Director of National Intelligence, “Statement for the Record: Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community,” March 6, 2018, p. 10。
[63] The White House, “President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit,” The White House, “President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit,” May 21, 2017,
[64] 美国2017年《国家安全战略》、2018年《国防战略》、2017年《恐怖主义形势报告》、2019年国家情报总监办公室《世界范围内威胁评估》以及2018年《国家反恐战略》均不同程度予以指出。
[65] 如“基地”阿拉伯半岛分支、努拉斯阵线、索马里青年党、“基地”伊斯兰马格里布、“基地”印度次大陆分支等。参见Department of State Publication, “ Counrty Report on Terrorism 2016,” July 2017, Chapter 1。
[66] 如仅在2017年连续两月内发生了拉斯维加斯枪击案、曼哈顿卡车恐袭事件、得克萨斯州教堂枪击案等多起极端暴力事件。尽管得克萨斯州和拉斯维加斯枪击案未被视为恐怖袭击事件，但有分析指出是因为美国联邦法律没有针对国内恐怖袭击的指控和量刑，且无法判断袭击者的意图而导致的。见孙卓：《拉斯维加斯大屠杀为什么不算恐怖袭击？》，第一财经，2017年10月3日，https://www.yicai.com/news/5352396.html。
[67] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), p. 4; The White House, National Strategy for Counterterrorism of the United States of American (2018), p.17.
[68] The White House, “Remarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia,” August 21, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump- strategy-afghanistan-south-asia/.
[69]The White House, “ President Donald J. Trump’s State of the Union Address,” The White House,National Security Strategy of the United States of American(2017), pp. 49-50.
[70] Steven Feldstein, “Do Terrorist Trends in Africa Justify the U.S. Military’s Expansion?” Carnegie Endowment for International Peace, http://carnegieendowment.org/publications/?fa=75476.
[71]美国前国防部副部长克里斯蒂娜·沃慕斯（Hon. Christine Wormuth）指出，在马格里布，“我们面临的威胁和挑战规模与我们能够投入解决的资源相差甚远。”见“Security in the Maghreb: Identifying Threats, Assessing Strategies, and Defining Success,” Center For Strategic And International Studies, Decemeber 4, 2017, https://www.csis.org/events/security-maghreb-identifying- threats-assessing-strategies-and-defining-success。
[72] “Pentagon May Cut Commando Forces in Africa in Major Military Review,” The New York Times, June 4, 2018, https://www.nytimes.com/2018/06/04/world/africa/commandos-africa-pivot- major-powers.html.
[73] 2018年国防情报局“世界范围威胁”的评估报告甚至未对东南亚反恐形势予以关注。Defence Intellengence Agency of United States, “Statement for the Record: Worldwide Threat Assessment,” March 6, 2018。
[74] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), p. 25.
[75]US Department of Denfense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of American, January 11, 2018, pp. 1, 4.
[76] Hal Brands, “U.S. Grand Strategy in an Age of Nationalism: Fortress America and its Alternatives,” The Washington Quarterly, Vol. 40, No. 1, 2017, pp. 74-75.
[77] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), p. 1; The White House, National Strategy for Counterterrorism of the United States of American (2018), October, 2018.
[78]Colin Kahl and Hal Brands, “Trump’s Grand Strategic Train Wreck,” Foreign Policy, Vol. 31, 2017.
[79] Barry R. Posen, “The Rise of Illiberal Hegemony: Trump’s Surprising Grand Strategy,” Foreign Affairs, Vol. 97, No. 2, 2018。“孤立主义”或“新孤立主义”与其他战略思想（“离岸平衡”“战略克制”等）的区别的看法并未达成一致。见韩召颖：《金融危机后美国的新孤立思潮探析》，载《美国研究》2017年第5期，第16-17页。
[80] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), p. 5.
[81] The White House, National Strategy for Counterterrorism (2018), p. 11.
[82] The White House, National Strategy for Counterterrorism (2018), p. 23.
[83] The White House, “ President Donald J. Trump’s 500 Days of Winning on the World Stage,” June 7, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-500-days- winning-world-stage/.
[84] The White House, National Strategy for Counterterrorism (2018), p. 5.
[85] The White House, “ President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit,” The White House, “ President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit,” May 21, 2017.
[86]The White House, “Remarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia,” August 21, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump- strategy-afghanistan-south-asia/.
[87] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), p. 11.
[88] The White House, National Strategy for Counterterrorism of the United States of American (2018), pp. 13-24.
[89]参见Hal Brands and Peter Feaver, “Trump and Terrorism: US Strategy After ISIS,” Foreign Affairs, Vol. 96, No. 2, 2017, pp. 28-36。
[90] The White House, National Security Strategy of the United States of American (2017), pp. 49-50.
[91]两份报告见“Counterterrorism Spending: Protecting America while Promoting Efficiencies and Accountability,” The Stimson Center, May 2018, https://www.stimson.org/sites/default/files/file- attachments/CT_Spending_Report_0.pdf; Neta C. Crawford, “US Budgetary Costs of Post-9/11 Wars Through FY2018,” Watson Institute for International and Public Affiars, November 2017, http://watson.brown.edu/costsofwar/files/cow/imce/papers/2017/Costs%20of%20U.S.%20Post-9_11%20NC%20Crawford%20FINAL%20.pdf。尽管史汀生研究中心报告并未包括2001年的经费数据，但仍与布朗大学的研究报告存在较大数值差。主要原因是：一方面，两者在统计口径不同，史汀生研究中心的数据包括国土安全部、国防部与国务院海外应急行动和对外援助，而布朗大学的报告则涉及对额外的基地预算、退役军人医疗费用等支出；另一方面，国土安全部、国防部和国务院的反恐经费开支存在交叉重叠，难以进行精确的统计。
[92]Neta C. Crawford, “US Budgetary Costs of Post-9/11 Wars Through FY2018,” Watson Institute for International and Public Affiars, November 2017, p. 9.
[93] “Counterterrorism Spending: Protecting America while Promoting Efficiencies and Accountability,” The Stimson Center, May 2018, p. 13.
[94]Austin Long, “Whack-a-Mole or Coup de Grace? Institutionalization and Leadership Targeting in Iraq and Afghanistan,” Security Studies, Vol. 23, No. 3, 2014, pp. 471-512; Jenna Jordan, “Attacking the Leader, Missing the Mark: Why Terrorist Groups Survive Decapitation Strikes,” International Security, Vol. 38, No. 4, 2014, pp. 7-38; Jenna Jordan, “When Heads Roll: Assessing the Effectiveness of Leadership Decapitation,” Security Studies, Vol. 18, No. 4, 2009, pp.719-755; Daniel Byman, “ Do Targeted Killings Work?” Foreign Affairs, Vol. 85, No. 2, 2006, pp. 95-111.
[95] Paul Cruickshank and Brian Dodwell, “ A View from the CT Foxhole: An Interview with John Brennan, Director, CIA,” Sentinel, Vol. 9, No. 9, 2016, p. 5.
[96] Christopher J. Coyne, and A. R. Hall, “The Drone Paradox: Fighting Terrorism with Mechanized Terror,” Social Science Electronic Publishing, 2016, p. 3.
[97]Michael J. Boyle, “ The Costs and Consequences of Drone Warfare,” International Affairs, Vol. 89, No. 1, 2013, pp. 21-22.
[98]Michael R. Gordon, “ Trump Shifting Authority Over Military Operations Back to Pentagon,” The New York Times, March 19, 2017, https://www.nytimes.com/2017/03/19/us/trump-shifting- authority-over-military-operations-back-to-pentagon.html.
[99] Alex Hopkins, “Airwars Annual Assessment 2017: Civilians Paid a High Price for Major Coalition Gains,” The Airwars Organizations, January 2018, https://airwars.org/news/airwars-annual- assessment-2017/.
[100] “ US Counter Terror Air Strikes Double in Trump’s First Year,” The Bureau of Investigative Journalism, December 19, 2017, https://www.thebureauinvestigates.com/stories/2017-12-19/ counterrorism-strikes-double-trump-first-year.
[101] The White House, “ Presidential Executive Order on Protecting America Through Lawful Detention of Terrorists,” January 30, 2018, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/ presidential-executive-order-protecting-america-lawful-detention-terrorists/.
[102] The White House, “ Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States’ Use of Military Force and Related National Security operations,” 2018.
[103] 自2001年9月12日至2016年年底，美国本土共发生极右翼暴力极端主义事件62次，致死106人；而宗教激进主义暴力事件共23次，致死119人。在2016年奥兰多枪击案之前，极右翼暴力极端主义事件发生次数和致死人数均多于后者。参见US Government Accountability Office, Counter Violent Extremism: Actions Needed to Define Strategy and Assess Progress of Federal Efforts，April 2017, pp. 29-34。
[104]如在激进伊斯兰暴力极端主义事件中，84%被指控与恐怖主义相关，而极右翼暴力极端主义事件的比例仅为9%；前者中91%事件中受到联邦法院的指控，而后者比例仅有60%；前者中8%比例被判终身监禁，2%被判死刑，其余案例平均判刑21年，而后者中12%被判终身监禁，5%被判死刑，其余案例平均判刑8年。参见David Neiwert, “Charlottesville Underscores How Homegrown Hate is Going Unchecked,” The Investigative Fund, June 21, 2017, https://www.revealnews. org/article/home-is-where-the-hate-is/。
[105] 如美国政府并未在不同部门间设计一套有凝聚力的战略，以指导联合实施打击暴力极端主义活动。US Government Accountability Office, Counter Violent Extremism: Actions Needed to Define Strategy and Assess Progress of Federal Efforts, 2017, pp.16-20。对穆斯林社区有偏见，加剧了穆斯林和少数族群的疏离感和边缘化；去激进化政策建立在具有缺陷的、单一路径和模式的激进化理论上，极端信仰并不导致恐怖主义，没有导致暴力的普遍模式等。见Saskia Brechenmacher and Steven Feldstein, “Trump’s War on Terror,” The National Interest, No. 152, 2017, pp. 65-66。
[106] The White House, “Remarks by President Trump in Joint Address to Congress,” February 28, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-joint-address-congress/。这一论断被多个统计数据证实有误。如新美国基金会数据显示，九一一事件后，没有一起致命袭击的实施者来自于“禁穆令”的限制国家；调查基金数据表示，2008~2016年201起所有国内恐袭事件中，只有13%的恐袭实施者出生海外，只有3人或1%的实施者来自“禁穆令”的限制国家。见“Terrorism In America After 9/11,” The New America Organization, https://www.newamerica. org/in-depth/terrorism-in-america/who-are-terrorists/；David Neiwert, “Charlottesville underscores how Homegrown Hate is Going Unchecked”, https://www.revealnews. org/article/home-is-where-the-hate- is/。并非“禁穆令”限制国家的外籍战士最多。见Daniel Milton, “Does the Cure Address the Problem? Examining the Trump Administration’s Executive Order on Immigration from Muslim-majority Countries Using Publicly Available Data on Terrorism,” Perspectiveson Terrorism, Vol. 11, No. 4, 2017, pp. 87-94。
[107] Joint Intelligence Bulletin, “White Supremacist Extremism Poses Persistent Threat of Lethal Violence,” May 10, 2017, https://www.documentcloud.org/documents/3924852-White-Supremacist- Extremism-JIB.html.
[108] Faiza Patel, Andrew Lindsay and Sophia DenUyl, “Countering Violent Extremism in the Trump Era,” Brennan Center For Justice, June 15, 2018, https://www.brennancenter.org/analysis/ countering-violent-extremism-trump-era.
[109] Bethany Allen-Ebrahimian, “DHS Strips Funding from Group That Counters Neo-Nazi Violence,” Foreign Policy, June 26, 2017.
[110] Paul J. Saunders, “Trump and Democracy Promotion,” The National Interest, No. 147, January/February 2017, p. 75.
[111] The White House, “Remarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia,” August 21, 2017.
[112] Michael J. Mcnerney, et al., Assessing Security Cooperation as a Preventive Tool, California: Rand Cooperation, 2014, p. 1.
[113]Andrew Boutton, “US Foreign Aid, Interstate Rivalry, and Incentives for Counterterrorism cooperation,” Journal of Peace Research, Vol. 51, No. 6, 2014, p. 741.
[114] Burcu Savun and D. C. Tirone, “Foreign Aid as a Counterterrorism Tool: More Liberty, Less Terror,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 62, No.2, 2017; Michael J Mcnerney, et al., Assessing Security Cooperation as a Preventive Tool, California: Rand Cooperation, 2014.
[115] “US Aid from American People,” https://explorer.usaid.gov/query?country_name= Afghanistan&fiscal_year=2016&transaction_type_name=Obligations.
[116] Kate Bateman, “U.S. Public Opinion on Addressing State Fragility,” Center for a New American Security, April 18, 2018, https://www.cnas.org/publications/reports/sustaining-u-s-public- opinion-to-address-the-challenge-of-fragile-states.
[117] Andrew Tilghman, “After 15 Years of War, America’s Military Has about Had it with ‘Nation Building’,” The Military Times, September 22, 2016, https://www.militarytimes.com/news/2016/09/22/ after-15-years-of-war-america-s-military-has-about-had-it-with-nation-building/.
[118] Department of State, Congressional Budget Justification: Department of State, Foreign Operations, and Related Programs (2018), February 12, 2018, p. 1.
[119] Colby Goodman and Christina Arabia, “Major Trends in U.S. Counterterrorism Aid FY 2015-19,” Security Assistance Monitor, May 16, 2018, https://securityassistance.org/fact_sheet/major- trends-us-counterterrorism-aid-fy-2015-19.
[120] “Trump Admin. Continues Spike in Counterterrorism Aid to Africa,” Security Assistance Monitor, May 16, 2018, https://securityassistance.org/blog/trump-admin-continues-spike-counterterrorism- aid-africa.
[121] Colby Goodman and Christina Arabia, “Major Trends in U.S. Counterterrorism Aid FY 2015-19,” Security Assistance Monitor, May 16, 2018, https://securityassistance.org/fact_sheet/major- trends-us-counterterrorism-aid-fy-2015-19.
[122] Stephen Tankel, “Sixteen Years after 9/11, Are We any Better at Fighting Terrorism?” The Washington Post, September 11, 2017, https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2017/ 09/11/fighting-terrorism-takes-a-global-effort-how-have-3-u-s-presidents-fared-16-years-after-911/?noredirect=on&utm_term=.d87c443882e8.
[123] 程群：《奥巴马政府与美国外交政策军事化趋势》，载《现代国际关系》2009年第10期，第7-18页；还可见汪晓风：《美国外交军事化的根源及其影响》，载《美国问题研究》2015年特辑，第153-170页；沈志雄：《美国非洲政策的军事化趋势》，载《美国研究》2014年第6期，第80-100页。
[124]有观点认为美国在朝核问题、伊核协议、中美贸易摩擦、推动巴萨尔改革、对乌克兰军事援助等外交行动中取得了积极的结果。见Dimitri K. Simes, “A Trump Foreign Policy,” The National Interest, No. 156, June 17, 2018。
[125] Hal Brands, “U.S. Grand Strategy in an Age of Nationalism: Fortress America and its Alternatives,” The Washington Quarterly, Vol. 40, No. 1, 2017, pp. 79-80.
[126] The White House, “President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit,” May 21, 2017,
[127] The White House, “Remarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia,” August 21, 2017,
[128] 特朗普表示，“过去15年来，美国愚蠢地为巴基斯坦提供超过330亿美元援助，但他们不断对我们撒谎，将我们的领导当做笨蛋。他们为我们在阿富汗搜捕的恐怖分子提供庇护。他们没有提供帮助。不能再这样。”见https://twitter.com/realDonaldTrump。
[129] The White House, “Remarks by President Trump in Cabinet Meeting,” January 2, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-cabinet-meeting-12/.
[130]前国务卿蒂勒森指出，“我认为明白政策和价值的区别是非常重要的，在某些情况，我们应当根据一些国家对待其国民的行为采取一定的行动，我们应当这样要求，但这并不意味总是这样。”参见Rex W. Tillerson, “ Remarks to U.S. Department of State Employees,” May 3, 2017, https://www.state.gov/secretary/20172018tillerson/remarks/2017/05/270620.htm。
[131]如2014年仅有3个国家军事开支占其GDP的2%，2018年8个北约成员国已经达到2%的防务开支比例，其他进展如印度增加发展基金、卡塔尔和阿联酋加入坚决支持使命（Resolute Support mission）等。见Secretary of Defense, “Press Conference by Secretary Mattis at the NATO Defense Ministerial, Brussels, Belgium,” June 8, 2018, https://www.defense.gov/News/Transcripts/ Transcript-View/Article/1545079/press-conference-by-secretary-mattis-at-the-nato-defense-ministerial-brussels-b/。
[132] Hal Brands, “The Problem with Trump’s Terrorism Strategy,” October 25, 2017, https:// www.bloomberg.com/view/articles/2017-10-25/the-problem-with-trump-s-terrorism-strategy-trump.
[133]Andrew F. Krepinevich, “How to Win in Iraq,” Foreign Affairs, Vol. 84, No. 5, 2005, pp. 87-104.
[134] [美] 托马斯·里克斯：《大国与将军：从马歇尔到彼得雷乌斯，美国军事是怎样炼成的》，吴奕俊等译，广州：广东人民出版社2013年版，第362页。
[135] 如小布什政府在2007年1月宣布增兵伊拉克后，在伊拉克实现短暂的“安巴尔觉醒”后，又迅速于2007年9月宣布削减兵力。奥巴马政府宣布2009年12月增兵，2011年6月又迅速宣布撤军。
[136]《执政8年，奥巴马受访谈最艰难决定：增兵阿富汗》，中国日报网，2017年1月9日，http://world.chinadaily.com.cn/2017-01/09/content_27900907.htm。
[137] Robert Malley and Jon Finer, “The Long Shadow of 9/11：How Counter Terrorism Warps U.S. Foreign Policy,” Foreign Affairs, Vol. 97, No. 4, 2018, p. 62.
[138] 雷少华：《美国国家反恐体系的演进》，载《美国研究》2016年第1期，第9-33页。
[139] Katherine Zimmerman, “The Never-Ending War on Terror Why the U.S. Keeps Fighting the Wrong Battle,” Foreign Affiars, May 11, 2018.
[140] [澳] 戴维·基尔卡伦：《意外的游击战：反恐大战中的各类小型战争》，修光敏、王戎译，上海：上海人民出版社2016年版，第306-307页。
The Analytical Framework and Evolution of the US National Counter- Terrorism Strategy
WU Bingke and ZHANG Jiadong
[Abstract]The US global anti-terrorism operation has lasted for nearly 18 years. Gaining a better understanding of the Trump administration’s anti-terrorism strategy and its prospect cannot be separated from clarifying the historical evolution of the US anti-terrorism strategy. And comparing the US counter-terrorism strategies adopted by three administrations in succession calls for a unified analytical framework. This paper believes that the US national counter-terrorism strategy consists of four basic components, namely terrorism threat awareness, fundamental counter-terrorism principles, strategic objectives and policy instruments for implementation. This paper has analyzed and compared the anti-terrorism strategies under the Bush administration, the Obama administration and the Trump administration. By contrast, the Trump administration’s terrorism threat perception with specific and pragmatic strategic goals tends to be more realistic than previous ones. The “America First” principle highlights a radical, self-interest-centered policy orientation. In terms of policy instruments, the Trump administration has downsized its anti-terrorism forces, reduced its diplomatic concerns and decreased development investment in relevant regions. At the same time, the Trump administration chose to send a strong message to the outside world about its uncompromising anti-terrorism stance through intensified military strikes. However, the retrenched counter- terrorism strategy under the principle of “America First” further demonstrates that the United States has become weary of and lost confidence in its global counter- terrorism operations. The Trump administration’s counter-terrorism strategy will not extricate the United States from the global counter-terrorism campaign. It will exert an important impact on the global anti-terrorism situation and inter-state relations.
[Keywords]terrorism, US counter-terrorism strategy, counter-terrorism policy, the Trump administration, America First
[Authors]WU Bingke, Ph.D. Candidate, School of International Relations and Public Affairs, Fudan University; ZHANG Jiadong, Professor, Institute of International Studies, Fudan University (Shanghai, 200433).
【作者简介】武兵科，复旦大学国际关系与公共事务学院2017级博士研究生；张家栋，复旦大学国际问题研究院教授（上海 邮编：200433）。
【DOI】10.14093/ cnki.cn10-1132/d.2019.03.005
【中图分类号】D815.5
【文献标识码】A
【文章编号】2095-574X（2019）03-0096-32
【收稿日期：2019-01-17】
【修回日期：2019-02-17】
*作者感谢《国际安全研究》匿名审稿专家对本文提出的宝贵修改意见，文中疏漏之处由作者负责。
【责任编辑：齐 琳】
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