新框架是如何铸成的？——国务院机构改革“三定”工作掠影，本文主要内容关键词为：国务院论文,掠影论文,机构改革论文,框架论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1993年3月八届人大一次会议通过《国务院机构改革方案》以来，经过一年多的努力，国务院各部门的“三定”方案均陆续出台并认真组织了实施。目前，国务院各部门的机构改革工作已经结束。这次国务院机构改革之所以能顺利进行、取得成效，原因固然很多，其中，在实施“三定”工作中运用科学的方法和程序是一条重要的经验。认真总结这方面的经验，对于推动各地机构改革的开展，是极有裨益的。
一、职能分解到位，职能转变落到了实处
机构改革的重点是转变政府职能，“三定”工作的重点是抓好“定职能”这个环节。要做好这项工作，首先要进行职能分析和分解。在这次改革中，国务院各部门都按照政企分开的原则，对现有职能进行分解，具体研究确定在改革中需要加强的职能是什么，需要下放或转移的职能有那些，还有哪些职能需要作为过渡暂时保留。在此基础上制定具体措施，将属于企业的经济管理权放给企业，属于地区性的社会经济管理职能放给地方政府，属于辅助性、技术性、服务性的职能交给事业单位或社会服务组织，弱化以至取消微观的直接管理职能。同时，加强宏观规划协调、研究制定重大政策和法规的职能，加强用经济的法律的手段调控、监督社会活动的职能，加强为基层和企业服务的职能，使转变职能具体化，落到实处。
进行职能分解，首先将本部门现有职能一一列出，细划到部门职能有哪些，司局职能有多少项，处室职能有多少项，即将部门总体职能分解细划到每一个处室的工作职责，搞清楚本部门目前在做什么。其次，对现有职能按照改革的要求进行认真分析并分类，分别归纳为要加强的职能、保留的职能、转移和下放的职能，作为过渡需要暂时保留的职能。搞清楚本部门应该做什么，不应该做什么。最后，研究提出如何落实转变职能措施和方法，达到转变职能的目的。
国家计委在职能分解工作中，将原有12项主要职能分解为56项，其中需要转变的职能7项，需要加强的职能7项。需要转变的职能包括简化生产、建设、流通、分配和社会事业各个领域各种类型的计划指标，按市场发育程度，逐步放开；简化基本建设限额以上项目的审批手续；对非经营性投资项目，在年度计划中一次安排，不留机动；将投资项目分为竞争性项目、基础性项目、公益性项目，并实行分类管理。改变原来的计划方法，把主要精力放在宏观管理上。
原航空航天部改为航空总公司和航天总公司，不再承担政府职能，这两个公司将原有政府职能分解为6项，分别交给了计委、经贸委等综合管理部门。
国家教委通过职能分解，将教育管理决策的前期研究、教材审查等一些专业性、技术性、辅助性的工作转移到相关事业单位承担，建立健全教育改革和管理的支持机构，强化教育服务体系。
在机构改革中，国务院各部门都按照规定的要求认真进行了职能分解、落实职能转变的工作。不少部门为研究职能转变，多次召开了内部、外部的座谈会、讨论会。有的部门为准确弄清职能转变的内容，对“三定”方案修改达十多次，如原轻工部、纺织部在改革中脱离政府序列，改为行业总会。两个总会为落实职能转变，在职能分解和研究明确总会职能的过程中，为真正体现出从行政机关改为行业服务的事业单位这一根本性的转变，与中编办共同研究，逐字逐句的反复推敲、斟酌、修改“三定”方案，议定了“搞好行业规划，实施行业政策，进行宏观指导和为企业提供服务”的原则。为把总会逐步办成真正的行业协会打下了基础。
二、成功的协调方式，一些部门间久存的职责交叉问题得以解决
理顺关系和行政管理科学化，是提高行政效率的有效途径。解决和处理好部门之间的职责交叉，形成分工明确、合作协调运转的格局，是“三定”中的一项重要工作。
理顺部门之间的关系是一项十分复杂的工作，国务院部门之间一些职责交叉、重复的问题由来已久。在这次机构改革中，对于这类问题曾进行了认真的研究和协调。
协调的方法是，首先各部门在职能分解的基础上提出还有哪些部门间职责交叉的问题、解决的意见及建议。然后采取多种方式进行协调解决。第一，凡涉及到部门职责交叉的事项，要由部门主要领导亲自负责，部门领导间面对面的进行协商，经协商得到解决或能够解决的问题，部门间形成协议备案。第二，部门经协商不能解决的问题，提交中编办进行综合协调，对取得一致的协调意见，有关内容分别纳入部门上报的“三定”方案。第三，经中编办协调后仍不能解决的，则作为专门问题报告国务院领导进行协调和裁定，决议写入有关部门的“三定”方案。第四，一些经协调仍不能在此次改革中明确解决的问题，在部门“三定”方案有关的职能中不纳入，以避免产生新的矛盾，留待今后进一步研究解决。
通过上述协调方式，解决了一些部门间长期存在的职责交叉，理顺了关系。
例如，原国务院由部委代管的国家局机构，在机构改革中改为部委归口管理的国家局后，由于管理体制发生了变化，形成了一种新的管理形式，部委与国家局之间的关系需要明确和理顺。为了解决这一问题，国务院办公厅与中编办多次召开座谈会，广泛听取部委和国家局的意见，起草颁布了《国务院办公厅关于部委管理的国家局与主管部委关系的补充通知》。“通知”从八个方面明确了国家局与主管部委之间的相互关系。
实践证明，在解决部门间职责交叉上，部门间主要领导面对面的协商比仅靠行政首长或上级部门裁决的效果要好。许多部门之间职责交叉的问题和工作中的矛盾，经过部门积极的协商，是可以在下边很好解决的。如民政部与外经贸部以前在救灾款物的接收和发放方面关系不顺，工作环节交叉重复，以往协调过多次未能解决。在这次改革中，民政部领导与外经贸部领导主动协商，顺利地解决了这一问题，并在“三定”中加以明确。卫生部与计生委在计划生育技术服务工作职能分工上，长期争论不休。通过“三定”，双方经过反复协商，达成了一致意见。
在理顺关系、明确部门之间职责分工的协调上，对国务院各部门注意做到责权统一、加强综合管理，凡一个部门能承担的职能，避免由几个部门承担；确需由几个部门协同进行的工作，则明确主次关系和各自的职责范围及权限，加强合作与协商，建立健全必要的协调制度。在研究制定“三定”职责时，还注意分清“归口管理”与“直接管理”，“会同管理”与“协助管理”等词意的区别。
三、精简无例外，不搞一刀切
精兵简政是机构改革不可忽视的一项艰巨任务，也是为转变职能、理顺关系提供组织保证。这次机构改革，改变了以往单纯裁并机构、裁减人员的作法，在转变职能的基础上，根据党中央国务院确定的国务院机构定员精简20%左右的指标，按照职能变化情况确定各部门的精简任务。
首先，确立了精简对每个部门都无例外的原则。其次，明确了不搞一刀切，根据加强的部门、保留的部门、撤并的部门的不同情况，先进行分类，根据各部门确定的职能，精简和调整内部机构与编制。要求内设机构的职能尽量综合，一般不设专业司局。工业部门一般设置10个左右的司级机构，人员编制300名左右，其他部门的内设机构和编制也要以20%左右的幅度进行精简。然后在调查研究、反复测算的基础上分别提出各部门机构、编制的精简任务。按照各部门精简任务，在“三定”方案制定过程中，对部门提出要求，进行协商。在实施中，采取了总量控制适当微量调整的方式，具体落实每个部门精简任务。部门设置哪些内设机构，采取协商的方式，尽量尊重部门的意见。为了避免个人承诺，因人而异的现象，编委办公室明确了工作纪律：在与部门交换意见、协商中凡涉及部门内设机构、人员编制、领导职数的问题，一律由编委办公室办公会议集体研究决定核定意见，对于同部门反复协商后，在机构、编制、领导职数上不能取得一致意见时，则向国务院领导报告部门的意见和编委办公室的审核意见，由国务院领导同志或国务院常务会议最后决定。
四、非常设机构的大幅度裁减，这次动了真格的
按照党的十四大关于大幅度裁减非常设机构的要求，在机构改革中，对原有的国务院非常设机构进行了专门研究和清理、调整，并改称为议事协调机构和临时机构。在清理工作中遵循的原则是，凡常设机构能管的事情，就不再设非常设机构。按这一精神，清理、调整的方式是：凡任务已基本完成的或可交有关部门承担的，一律撤销；任务相近的予以合并；任务尚未完成，难以交有关部门承担的，予以保留；对某些确需由多个部门协调完成的任务，机构撤销后，可建立国务院联席会议或部际协调会议的形式解决。经这次清理、调整后，分别下发了《国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》和《国务院办公厅关于部分已撤销的国务院非常设机构其原工作移交有关部门承担问题的通知》。经过裁减和调整，国务院非常设机构由85个减为29个议事协调和临时机构。
五、离退休管理工作和机关后勤改革迈出了实在的一步
为了切实加强离退休干部工作，适应离退休管理服务工作的需要，在机构改革中，编委办公室与中央组织部、人事部等有关部门进行了认真的研究，并在召开座谈会广泛听取意见的基础上，共同提出了改进工作理顺关系的意见，经党中央国务院领导批示，印发了《中央机构编制委员会关于党中央、国务院各部门离退休干部工作机构设置的通知》。通知规定了离退休干部工作机构的名称、性质和领导职数，工作人员的编制性质。经费来源，以及配备编制的比例标准；明确了离退休干部工作机构和人员编制的属性为行政性，并完善了其管理职能。根据这一文件，编委办公室又进一步研究了核定工作的意见和有关问题的掌握标准，在经编委领导同志批示后，1994年，国务院各部门进行了离退休干部工作机构、人员编制和领导职数的核定工作。
根据国务院机构改革方案，以社会化为方向，改革现行的机关后勤管理体制的要求，经过深入调查研究、座谈论证，中央机构编制委员会办公室、国务院机关事务管理局共同起草并印发了《关于印发＜国务院各部门后勤机构改革实施意见＞的通知》。“实施意见”全面地阐述了机关后勤改革的必要性和指导思想；改革的步骤和主要内容；改革需要解决的相关问题；加强机关后勤机构改革的组织领导等方面的具体要求。明确了改革以社会化为发展方向，采取“三步走”的步骤，管理上从机关序列中划出实行“三脱钩”，改为事业单位，使用事业编制，经费逐步过渡为自收自支等。根据“实施意见”，编委办公室于1993年底对国务院各部门进行了后勤机构、编制的审批、核定工作。目前这一工作已基本完成。
六、“三定”方案实施到位，科学完善的报批程序
根据“机构改革实施意见”中提出的部门“三定”工作步骤，国务院各部门“三定”方案的报批程序原则上确定为：
第一，先由各部门提出“三定”方案的草案。草案主要内容包括：对原有职能的分解，分别明确强化、保留、转移、下放、取消的职能，提出转变职能的方式和措施；以职能为基础，提出内设机构、人员编制、领导职数的配备意见；提出与有关部门职责交叉方面存在的问题，并就理顺关系、解决矛盾提出部门意见和建议。
第二，由中央编委办公室对部门“三定”草案进行审核。审核的过程中，就职能方面的问题征求有关部门的意见，并就职责交叉问题进行协调；就内设机构、人员编制、领导职数方面的问题，按照精简、统一、效能的原则和对该部门的具体精简指标与部门进行协商，并力求取得一致意见，在此基础上，向中编办办公会议提出审核意见。
第三，中编办办公会议对部门“三定”草案及审核意见进行审议。
第四，向部门通报中编办办公会议的审议结果，并就未取得一致意见的问题进一步进行协商。如经协商取得了一致意见，则对部门“三定”草案进行修改，修改后形成正式的“三定”方案，由中编办与该部门会签后上报国务院审批。如未协调一致，则由中编办将部门“三定”草案和中编办的审核意见一并上报国务院，由国务院进行裁决。
第五，国务院领导对部门“三定”方案审查批准后，由国务院办公厅以“国办发”文件形式正式印发“关于××部职能配置、内设机构和人员编制的通知”。
明确和完善报批程序，有利于提高工作效率，有利于不同的意见和矛盾通过不同的方式，及时加以解决和裁定，保证国务院机构改革、部门“三定”工作的如期完成。
国务院机构改革工作，在一年多的时间里，首先进行的是新组建的和变动较大的部门。这些部门的“三定”，经过多次对话协商，反复修改，最后由总理办公会或国务院领导逐个审定。到1993年年中，新组建的和变动较大的部门都基本投入正常运转。1993年下半年至1994年中，主要抓了综合经济部门和其它部委、直属机构、办事机构的“三定”工作。各部门都在主要负责同志的亲自主持下，组织了专门班子，反复研究，多次协调和修改，最后经总理办公会议或国务院分管领导逐个审定。