欧盟共同农业政策沿革，本文主要内容关键词为：农业政策论文,沿革论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：欧盟（其前身为欧共体）30多年来推行共同农业政策，利用政府的力量，使原来相对落后的欧洲农业发展成为现代农业。在这一过程中，由于共同农业政策有背离市场规律之处，也使欧洲农业发展走了一段弯路，因而90年代初欧盟又对其农业政策做出重大调整。本报今天刊登记者康新文采写长篇报道详细介绍几十年来欧盟共同农业政策的利弊得失，希望能对关心我国农业发展问题的读者提供参考资料。
欧洲联盟的农业发展和欧盟的“共同农业政策”密切相关。30多年来，“共同农业政策”对欧盟的农业发展既产生过积极的推动作用，亦带来了不容忽视的负面影响。
为了实现粮食自给
欧盟的共同农业政策是1962年由当时的欧委会农业委员曼斯霍尔特主持制订的。当时，欧盟国家的农业基本是家庭式的小规模经营，机械化程度不高，生产能力低下，粮食、蔬菜、肉类和牛奶等主要农副产品均不能自足。为了发展农业，保障市场供应，改变欧盟国家“工业发达、农业落后”的面貌，曼斯霍尔特提出了以“实现农业现代化、增强农业生产能力和减少农业就业人口”为目标的“共同农业政策”。
共同农业政策的主要内容包括，建立共同农业基金、统一农产品价格和市场、限制进口、补贴出口等。特别是对农产品实行“永远高于市场价格”的保障收购体系和对农产品出口的高额补贴政策，极大地调动了农民的生产积极性，农业投入持续增加、机械化程度不断提高，从而使欧盟农业迅速发展。到70年代末，欧盟的农业生产就基本实现了自给有余，粮食、肉食、牛奶、黄油等主要农副产品开始打入国际市场。
进入80年代，欧盟农业在“共同农业政策”的刺激下，继续向现代化高速发展。这期间，欧盟用于农业发展的预算逐年增长，始终占欧盟整体预算的50%以上。1980年，欧盟农业开支约为113亿埃居（1埃居目前约为1.3美元），到1990年便跃增至265亿埃居。在继续提高机械化程度的同时，欧盟农业亦在适度扩大经营规模，普及科学种植技术，推广“农业生产工业化”，从而使农产品生产和出口迅速增长。到1991年，欧盟粮食产量达到2亿吨，粮食出口在世界市场所占份额也由1980年的9.6%增至23%左右。
应该说，欧盟共同农业政策在推动欧洲农业发展、改变欧洲农业落后面貌方面确实取得了巨大成功。但是，由于共同农业政策一开始就以刺激生产为目的，它所包含的保障收购价格和出口补贴措施又背离了市场供求规律，因此它在提高产量的同时，就不可避免地带来一些负面影响，迫使欧盟不得不进行“彻底的农业改革”。
背离市场规律的苦果
根据共同农业政策，欧盟建立了包括“农业发展基金”和“乡村发展基金”在内的共同农业基金，其宗旨是在推动农业发展的同时，带动乡村经济的发展，以缩小城市和乡村、发达地区和落后地区的差距。
然而，由于在实行中，过多地强调了保障价格（即价格补贴）对提高产量的作用，反而使发达地区和落后地区的差距不断扩大。一些自然条件好、机械化程度高、经营规模大的农场由于产量高而获得的补贴多，其竞争力也越来越强。相反，地处山区和边区的小农场则因自然条件差、经营规模小和产量低而得不到足够的补贴，最后被迫破产。
到1991年，即欧盟推行农业改革的前一年，欧盟20%的农场享受着80%的农业补贴，6%的粮农生产着60%的粮食、15%的奶牛饲养者生产着50%的牛奶，10%的养牛户生产着50%的牛肉。荷兰粮农每公顷的粮食产量高达6700公斤，而希腊仅为3000公斤。英国大农场每公顷获得的附加值比西班牙小农场高7倍。
此外，在价格补贴的刺激下，欧盟的农业生产不顾市场实际需求，一味提高产量，结果形成严重过剩。以粮食生产为例，欧盟早在80年代中期就规定了1.6亿吨的最高限额，但实际产量却依然逐年递增，1990年达到1.8亿吨，1991年超过2亿吨，1992年突破2.4亿吨。1991年欧盟库存剩余粮食2000万吨、黄油120万吨、牛肉80万吨，总价值约为150亿埃居。为支付过剩农产品的贮存费用和出口补贴，欧盟每年需花费230亿埃居，占整个农业预算的2/3，真正用于农业和乡村发展的资金却越来越少。
欧盟的共同农业政策背离了市场供求规律，最终导致了农产品严重过剩的苦果。它不仅使欧盟农业开支无限度地增长，加重了财政负担，并且也因出口补贴过大而遭到美国等农产品出口国的反对。为此，欧盟经过几年的艰苦协商，终于在1992年5月决定对实施了30年的共同农业政策进行彻底改革。
兴利除弊的改革
欧盟继1992年5月达成对共同农业政策实行改革的原则协议之后，又于6月通过了农业改革的实施细则。这次欧盟农业改革的主要内容包括：限制粮食产量、减少牛奶生产配额、取消与产量相联系的保障收购价格，代之以与耕地面积挂钩的收入直接补贴。欧盟试图通过这些改革措施，解决农产品严重过剩的问题，减轻欧盟因补贴过大而造成的沉重财政负担，并借此理顺欧盟农产品与世界市场的关系，增加欧盟农产品的竞争能力。
对于粮食生产，欧盟规定把总产量限制在1.8亿吨左右，并同时把粮食价格降低29%，即由1992年的每吨155埃居，分三年降至110埃居。为对农民收入减少的补偿，欧盟规定每户农民每年必须休闲15%的耕地，然后由欧盟按每公顷300埃居左右给予补贴。
欧盟1984年设定的牛奶生产配额总量在1.1亿吨左右。但在价格补贴的驱使下，各国每年的牛奶生产普遍超出配额。为此，欧盟《农业改革细则》规定，分三年把各国的牛奶生产配额削减3%，价格降低2.5%，并要求每公顷牧地的奶牛饲养量不得超过2.5头。达到这些要求的农户可按每头奶牛30埃居的标准领取补贴。
在牛肉生产方面，《农改细则》也做了严格规定，除收购价格降低15%外，还鼓励农户削减产量。例如，每公顷存栏量控制在1.4头以下的牧场，每头肉牛的补贴可从一般牧场的40埃居提高到90埃居。农户出售的肉牛年纪越小，所领取的补贴就越高。此外，《细则》还对欧盟的禽蛋、蔬菜、水果、烟草等生产做出了限量和补贴的规定。总的来说，欧盟推行农业改革的目的是“限制生产、减少过剩和减轻财政负担。”
改革成功在于农民利益没有受损
欧盟对农业政策的改革，在实现过程中难度很大，初期也曾遭到农民的普遍反对，但由于农民限产后所获补贴并未减少，使得改革顺利完成，基本达到了预期的目的。
首先，欧盟用于农业补贴的财政负担得到控制，并开始出现逐年减轻的迹象。如不进行改革，欧盟的农业预算将会继续以每年60亿—80亿埃居的幅度递增，很可能是个“无底洞”。实行农改之后，欧盟最初两年的农业预算虽然每年增加40亿—50亿埃居，但随着过剩农产品库存的逐年减少，用于库存补贴的费用也逐年下降。1996年，欧盟的农业预算暂定369亿埃居左右，虽然绝对数字比改革前的1992年（354亿埃居）略有增长，但在欧盟整体预算中的比例却由54%降至45%左右。
其次，农民的实际收入基本没有减少，从而使欧盟的整体农业生产积极性仍然保持在较高水平。当然，实行限产后，农民的收入确实有所减少，但这种减少是在农业投入减少的前提下实现的，因此多数农民的“实际收入”基本维持在改革以前的水平，有的甚至略有提高。
第三，通过这次改革，欧盟的农业和种植结构正在日趋合理，更有利于推广机械化和现代化。欧盟60年代进行的第一次农业改革，采取补贴与产量直接挂钩的作法，在促使农民提高产量的同时，还不断扩大种植面积，使一大批经营面积小、产量低的农户被迫退出农业经营者行列。实现了减少农业人口的战略目标。90年代进行的第二次改革，由于要求农民在休闲15%耕地的前提下，按耕种面积领取补贴，这就又使一些小农户难以靠面积补贴为生，纷纷宣告倒闭。经过二次改革之后，欧盟一方面农业人口迅速减少，另一方面农场单位面积不断扩大，为实现农业机械化、电脑化和规模经营创造了条件。
改革前，欧盟共有农场850万个，农业人口950万人，约占欧盟劳动总人口的7.4%。改革后，欧盟农场总数每年以10万幅度递减，农业就业人口亦降至1994年的700万左右，占欧盟劳动总人口（原12国）的比例逐年下降，1993年比1992年下降5.4%，1994年又比1993年下降2.5%。
走向“优质高值”的现代欧洲农业
现在，尽管欧盟12国的农业结构和种植结构差距很大，但却都在朝现代化大农业的方面发展。其特征是农业人口不断减少，每个农场的经营规模不断扩大，单位产量不断提高。
在欧盟原12国中，英国农业人口所占劳动总人口的比例最低，由改革前的2.6%降至1994年的2%左右；比例最高的希腊亦由28.5%降至20%。在每个农场的经营面积方面，英国以每个农户平均经营70公顷排名第一，希腊每个农户仅平均经营7公顷。整个欧盟平均为15公顷。专家认为，在现代农业的激烈竞争中，每个农户的理想经营面积应在50公顷以上。
欧盟12国现有农业用地1.28亿公顷，其中种植面积6600万公顷，畜牧用地6200万公顷，分别占51.6%和48.4%左右。欧盟每年的农业总产值约为2020亿埃居，占欧盟整个国内生产总值的3.5%左右。
1994年，欧盟谷物种植（主要为小麦和大麦）面积3200万公顷，总产量达1.62亿吨，其中仅法国就独占1/3以上。就单位面积而言，荷兰农民每公顷粮食产量高达6710公斤，排名第一。希腊最低，每公顷仅为3000公斤。欧盟粮食总产量虽因休闲15%的耕地而比改革前减少近4000万吨，但单位产量却明显提高。
欧盟1994年的牛奶生产约为1.1亿吨，基本实现了农业改革的目标。在丹麦、荷兰等国的现代化大型奶牛场，每头奶牛的年产奶量分别高达6170升和5910升。因此，那些仅饲养五六头奶牛，年产量在3000公升以下的小型农场势必逐渐退出牛奶市场，使欧盟整体的单位效益大大加强。
欧盟的牛肉生产也面临同样局面。1994年，欧盟共生产牛肉750万吨，提前实现了三年削减产量15%的目标。与此同时，牛肉的收购价格也迅速下降，由改革前的每公斤5美元减至3.3美元，从而使欧盟牛肉在国际市场上的竞争能力大大加强。但专家认为，由于欧盟目前的肉牛饲养规模太小，尚无法与美国抗衡。
总之，实行农业改革三年来，欧盟的农业生产正逐步由“低质高产”向“优质高值”过渡，农产品结构也日趋合理。随着农业改革的不断深入，农业生产结构和组织结构的进一步调整，特别是随着机械化和电脑化的迅速普及，欧盟的农业人口还会继续减少，农产品的单位产量和质量将会越来越受重视，欧盟农业必将进而朝着“优质、高效、环保”的目标发展。