循证政策：政策证据的类型、整合与嵌入^*

张继亮

摘 要： 循证政策(Evidence-based Policy)指的是将从政策议程设定到政策评估这一政策循环的各个关键环节，建立在坚实的政策证据基础之上的一种政策实践形式。政策证据不仅仅局限于传统意义上的科学式证据，它还包括来自政策执行者的实践性证据与来自政策目标群体的地方性证据。政策证据若要在政策循环的各个环节中充分发挥作用，一方面要保证其自身的完备性，另一方面要保证它们能嵌入其中。但在现实中，政策证据往往存在各种缺陷，并且很难嵌入到政策循环的各个环节，鉴于此，人们需要采用协商式政策证据整合与问责式政策证据嵌入等手段，将完备性的政策证据嵌入到政策循环的各个环节。

关键词： 循证政策；政策证据类型；“棘手问题”；协商式政策证据整合；问责式政策证据嵌入

循证政策(又称“基于证据式政策”(1) 参见李晓轩等《基于证据的政策制定：中英比较研究》，科学出版社2017年版。另外，需要注意的是，与循证政策密切相关的另一个术语是“循证决策”(Evidence-based Decision-making)，参见周志忍、李乐《循证决策：国际实践、理论渊源与学术定位》，《中国行政管理》2013年第12期；胡叶飞《公共政策制定中的循证决策——一个文献综述》，《复旦公共行政评论》2017年第1期。最后，循证实践由卫生领域到公共政策领域的过渡，参见杜宝贵、张慧芳《从“医学”到“公共管理学”——循证决策的扩散》，《广州大学学报》2019年第1期。 )于1999年首次出现在英国工党政府发布的《政府现代化白皮书》中，白皮书首次强调“在政策制定中要充分利用证据和研究”(2) Cabinet Office, Modernizing Government , London: Cabinet Office, 1999, para. 6.，随后不久，工党政府在《面向21世纪的职业化政策制定》报告中，又重申了“必须确保政策是具有包容性的、公平的以及循证式的(Evidence Based)”(3) Cabinet Office, Professonal Policy Making for the Twenty First Century , London: Cabinet Office, 1999, para. 2.4.。自此之后，循证政策在美国、加拿大、爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国家迅速发展起来(4) Brian W. Head, “Reconsidering Evidence-based Policy: Key Issues and Challenges”, Policy and Society , Vol. 29, No. 2, 2010, p. 77.。循证政策之所以能够流行起来，这是因为它强调政策制定要建立在坚实的证据而不是政策制定者自身主观信念的基础之上，这一点能更有效地“提升政府的效能并确保政府真正向公民负责”(5) Jeremy L. Hall and Edward T. Jennings Jr., “Assessing the Use and Weight of Information and Evidence in U. S. State Policy Decisions”, Policy and Society , Vol. 29, No. 2, 2010, p. 138.。但实际上，很多政府只是在口头上做文章，并没有践行循证政策，例如，在澳大利亚，“真相在于，虽然人们一直在大谈特谈循证政策，但人们并没有关注我们该如何践行它，也不关注如何做得更好”(6) Gary Banks, “Introduction”, in Australian Government, Strengthening Evidence -based Policy in the Australian Federation (Volume 1:Proceedings ), Canberra: Australian Government, 2010, p. 3.，甚至在英国，“政府最近对循证政策的承诺也只是一种口头承诺”(7) Ray Pawson, Evidence -Based Policy :A Realist Perspective , London: SAGE, 2006, p. 175.。既然循证政策的实践能够增加政府的正当性，那么，政府为什么不去积极践行它呢？如果政府缺乏践行它的积极性，人们又该如何促使政府积极践行它？为了更好地回答这些问题，本文分四部分展开论述：第一，回顾循证政策的历史实践；第二，分析政策证据的类型；第三，分析造成政府不愿积极践行循证政策的两个原因——政策证据内在的缺陷与脱嵌；第四，提供促使政府实践循证政策的两个路径——协商式证据整合与问责式证据镶嵌。

一、循证政策的历史实践

虽然循证政策在晚近才被提出，但它却有一段非常悠久的实践史，它的历史最早可以追溯至15世纪。但在追溯这段历史之前，我们需要明确循证政策的概念。总体上来说，循证政策意味着将从政策议程设定到政策评估这一政策循环的各个关键环节建立在坚实的政策证据基础之上的一种政策实践形式。具体而言，循证政策有狭义和广义上的两种定义。从狭义上来说，循证政策意味着“通过将从研究中获得的最佳证据，置于政策提出与实施之核心位置，从而帮助人们做出关于政策、项目与规划的更加明智的决策”(8) Philip Davis, Is Evidence -Based Government Possible ?Jerry Lee Lecture 2004, Washington, D.C.: The 4th Annual Campbell Collaboration Colloquium, 2004, p. 3.，或者说，“这里我们将循证决策更宽泛地视为一个明确地使用严格的、经过检验的证据来设计、执行与改进政策，以实现既定政策目标的过程”(9) Australian Government, Strengthening Evidence -based Policy in the Australian Federation (Volume 2:Background Paper ), Canberra: Australian Government, 2010, p. 3.。这一狭义定义，将政策证据局限于研究性证据或科学式证据。相比之下，广义循证政策定义并没有将政策证据局限于此，它把很多与政策制定相关的信息看作是证据。“循证决策意味着一种人们试图通过增加公共决策过程中所使用的信息数量和类型，以及分析这些信息所使用的方法种类，来提高政策成功可能性的努力。”(10) Michael Howlett, “Policy Analytical Capacity and Evidence-based Policy-making: Lessons from Canada”, Canadian Public Administration , Vol. 52, No. 2, 2009, p. 157.

有学者指出，“可靠的知识是向决策者提供建议并帮助其获得政治成功的强有力的工具这一一般性的看法，与近代早期欧洲人对有效治国术的使用以及有效治理联系在一起”(11) Brian W. Head, “Reconsidering Evidence-based Policy: Key Issues and Challenges”, Policy and Society , Vol. 29, No. 2, 2010, p. 78.。其实，早在15世纪，君王宝鉴派就已经出现，这些人通过研究政治事务，向君主或贵族提出建议，以期他们能够做出更加明智的政治决策。在君王宝鉴派的代表人物当中，马基雅维里最为有名，他在《君主论》的献辞中就明确提出，“这是我依靠对现代大事的长期经验和对古代大事不断钻研而获得的。对于这种知识，我曾经长时期地孜孜不倦地加以思考和体验，现在我把它写成小小的一卷书献给陛下”(12) [意] 尼科洛·马基雅维里：《君主论》，潘汉典译，商务印书馆2009年版，第1页。 。

19世纪晚期以来，随着社会科学的兴起，特别是随着社会调查技术、定量研究技术、数据分析技术取得长足进展，社会科学家越来越频繁地以直接或间接的方式介入政府政策的制定当中。例如，19世纪末，英国政府根据查尔斯·布什对伦敦工人阶级的调查提出了济贫法案，这对英国的济贫政策产生了重要影响(13) 中国社会科学杂志社编：《社会科学与公共政策》，社会科学文献出版社1999年版，第271-272页。 。20世纪30年代，富兰克林·罗斯福总统召集上百名包括社会科学家在内的知识分子，齐聚华盛顿，组建政府咨询机构，他们之中的一些人为后来新政(New Deal)的政策设计贡献了自己的力量，不仅如此，截止到1939年，联邦政府雇佣了7800名社会科学家为其服务，而且，在1940-1945年期间，联邦政府用于科研开支的比例增加了1500%(14) Karen Bogenschneider and Thomas J. Corbett, Evidence -Based Policymaking :Insights from Policy -Minded Researchers and Research -Minded Policymakers , London: Routledge, 2010, p. 5.。

社会科学家真正大规模、持续性地介入政府政策制定与评估过程的关键节点，是与二战后福利国家的逐步确立相一致的。二战后，从50-60年代开始，西方国家(尤其是西欧各国)纷纷建立包括养老、医疗、住房、失业保险与教育等在内的福利制度，在这些制度确立之前，很多国家为显示这些制度的合理性，纷纷雇佣社会科学家从社会整体层面研究推行这些制度的可行性与可欲性。在20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起，西方各国纷纷采用现代公司的管理制度，例如，通过目标管理、绩效管理制度或者契约外包制度来改造传统的政府管理方式，在这一背景下，为了明确某些政府机构或其他行为主体所提供的某些物品或服务是否具有合理性，或验证它们提供的物品或服务是否符合某些既定标准，西方政府大量雇佣政府之外的社会科学家，或动用自己雇佣的社会科学家对此展开研究。

进入20世纪90年代，随着“棘手问题”(Wicked Problems)的大量涌现，即大量具体原因不明、涉及相互冲突的价值观的问题的出现，人们发现单纯依靠科层式政府、私人企业或非营利组织都无法解决这些问题。有效解决这些问题的关键在于政府、企业、非营利组织以及公民等诸多利益相关者结成治理网络(Governance Network)，通过相互协商的方式进行互动。在互动的过程中，各个利益相关者把自身所特有的治理资源——合法性(政府)、资金(企业)、组织(非营利组织)以及地方性信息(公民)——贡献出来，共同应对“棘手问题”。与之相伴的是，在这种互动过程中，每个利益相关者都会从自身的视角出发，提出自己所关注的信息或证据，虽然这些信息或证据并不是科学研究的结果，但整个治理网络若要存在下去，甚至要运转得顺利，它就要严肃对待利益相关者所提出的信息或证据(15) Wayne Parsons, “Not Just Steering but Weaving: Relevant Knowledge and the Craft of Building Policy Capacity and Coherence”, Australian Journal of Public Administration , Vol. 63, No. 1, 2004, pp. 43-47.。

这三条结论，见解独特深刻，由于有大量翔实的语汇作资料上的支撑，使得作者论述言之凿凿,令人信服。结论真实深刻，很有说服力。

二、政策证据的类型学分析

综上所述，政策证据并不只是科学式信息或证据，它意味着“由信息支持的论点或主张”(26) Paul Cairney, The Politics of Evidence -Based Policy Making , London: Macmillan, 2016, p. 3.，或者更准确地说，它意味着所有“与决策相关的信息”(27) Perri Six, “Can Policy Making be Evidence-Based”, Journal of Integrated Care , Vol. 10, No. 1, 2002, p. 4.，这些证据与政策议题的提出、政策制定、政策执行、政策评估密切相关。英国政府发布的报告很好地捕捉到了政策证据的多样性意涵，“证据的原始成份是信息。良好的政策制定依赖于高质量的信息，它们有多种来源——专家知识、现有的国内和国际研究、现有的统计数据、向利益相关者进行的询问、对之前政策的评估、新的能够适用的研究，或者包括因特网在内的二手资源”(28) Cabinet Office, Professional Policy Making for the Twenty First Century , London: Cabinet Office, 1999, para. 7.1.。

所谓政策证据的完整性程度，是指包括科学式证据、实践性证据以及地方性证据在内的政策证据的相关性程度、全面性程度、客观性程度以及一致性程度。政策证据的相关性程度涉及三类政策证据在多大程度上与政策循环的各个环节密切相关；全面性程度指的是与政策循环的各个环节相关的政策证据是否包含所有三类必要的信息或证据；客观性程度指的是三类政策证据在多大程度上是建立在坚实的信息或事实的基础之上的；一致性程度指的是三类政策证据自身以及三者之间在多大程度上是融贯的(29) Louise Shaxson, “Is Your Evidence Robust Enough? Questions for Policy Makers and Practitioners”, Evidence &Policy , Vol. 1, No. 1, 2005, pp. 105-108.。

实践性证据指的是政策执行者(特别是最基层的政策执行者)在执行政策过程中，所积累的经验或判断(Judgments)。政策执行者，特别是最基层的政策执行者或者“街头官僚”(Street-level Bureaucracy)(21) Micheal Lipsky, Street -Level Bureaucracy :Dilemmas of the Individual in Public Service , New York: Russell Sage Foundation, 2010.，他们每天要面对大量的、与特定政策紧密联系在一起的利益相关者——公司、非营利组织、利益集团以及普通公民，它/他们对政策执行者、特别是“街头官僚”，提出了大量在很多情况下远超他们所拥有的操作权限和应对时间的要求，而且这些要求彼此之间往往是相互冲突的。在这种情况下，通过运用自由裁量权，政策执行者(特别是基层执行者)根据不同政策利益相关者所拥有的权力资源差异，对它们提出的不同要求形成差异化的应对策略：置之不理、部分满足、拖延满足、交换满足、完全满足(22) Brian W. Head, “Three Lenses of Evidence-Based Policy”, The Australian Journal of Public Administration , Vol. 67, No. 1, 2008, p. 6.。更重要的是，在这一过程中，他们逐渐掌握了特定政策领域中不同利益相关者的不同期望；如何满足不同利益相关者的不同期望，在何种程度上满足这些不同的期望，如果不满足这些不同的期望会对自己、自己所在机构、整个政府乃至整个社会产生什么影响。这些实践性信息或证据并不像科学知识或证据那样是显而易见的，它们很难通过科学方法来测量或量化，因为它们很难言说，或者说，它们的运用需要特定的语境(Context)。尽管如此，它们并非是不重要的，相反，它们非常重要，因为，如果政策制定者在制定相关政策时没有参考这些实践性知识或证据，那么，这些政策虽然看上去很完美，但由于忽略了相关的实践性知识或证据，这些看似完美的政策可能最后会因为无法被有效执行、甚至是无法被执行而归于失败。

在我们的研究中，760例乙肝孕妇均有明确的产前诊断指征，与普通孕妇的穿刺指征并无明显不同，总检出异常产前诊断结果123例(16.18%)。但由于本研究仅为现状的描述性分析，并未对其与普通孕妇的产前诊断结果进行比较。另外，本研究中有45例羊膜腔穿刺术是经过胎盘进行，以往有研究表明是否经过胎盘与羊水中乙肝病毒定量无明显关系[7]，但对于孕妇外周血不同的病毒定量是否产生影响仍不明确。在后续的研究中，我们将进一步探讨介入性产前诊断中影响宫内母胎传播的高危因素及降低风险的干预措施。

在理想情况下，人们期待三类政策证据能够有效地嵌入政策循环的各个环节当中，然而，实际上，政策证据在很多情况下都无法镶嵌到政策循环的过程中去。造成这一现象的原则有主观和客观两种。就客观原因来说，由于有些证据缺乏相关性、过于主观化、不全面以及存在冲突，政策制定者很难将这些政策证据纳入政策循环当中。就主观原因来说，首先，与政策目标群体一样，政策制定者同样拥有自己的价值观、信仰与意识形态观念，它们在很大程度上影响了政策证据的选择与镶嵌，即他们会排斥那些与他们的价值观、信仰和意识形态观念相去甚远的政策证据类型；其次，很多西方政府在当选之前曾向选民作出实施某些政策的承诺，这些承诺虽然与特定的政策证据(例如科学式证据)相悖，但为了保证在以后的选举中取得胜利，他们仍不会理会这些政策证据，同样，为了取得关键性政治盟友的支持，政策制定者也会将一些政策证据置之不理，特别是根据这些政策证据制定的政策会失去关键性政治盟友的支持，他们更会如此；最后，由于政策制定者缺乏必要的分析和综合处理能力，他们无法对学术研究得出的科学数据或证据进行分析，或者无法对三类证据进行有效地综合，因此，他们自然也无法将上述证据整合进政策循环的各个环节之中(31) Karen Bogenschneider and Thomas J. Corbett, Evidence -Based Policymaking :Insights from Policy -minded Researchers and Research -minded Policymakers , London: Routledge, 2010, pp. 7-15.。

既然循证政策意味着将从政策议程设定到政策评估这一政策循环的各个关键环节建立在坚实的政策证据基础之上，那么，理解这一概念的核心就在于理解“政策证据”的概念。然而，现在的问题是，人们对何为“政策证据”产生了意见分歧，有很多学者认为，政策证据仅仅指的是科学式证据(Scientific Evidence)(16) Huw T. O. Davies, Sandra M. Nutley and Peter C. Smith, What Works ?Evidence -based Policy and Practice in Public Services , Bristol: The Policy Press, 2000, pp. 25-34.。但实际上，在整个政策循环中，科学式证据只是政策证据集合中的一种，除了它之外，政策证据还包括一线实践者的实践智慧以及使用其服务的人群的鲜活体验，即它还包括来自政策执行者(特别是基层政策执行者)的实践性证据(Practical Evidence)以及来自政策目标群体的地方性证据(Local Evidence)(17) 威廉姆斯与格拉斯比将政策证据分为理论性(Theoretical)证据、经验性(Empirical)证据与体验性(Experiential)证据，而黑德将政策证据划分为政治性(Political)证据、职业性(Professional)证据与体验性(Experiential)证据，参见Iesyn Williams and Jon Glasby, “Making ‘What Works’ Work: The Use of Knowledge in UK Health and Social Care Decision-making”, Policy and Society , Vol. 29, No. 2, 2010, pp. 96-97; Brian W. Head, “Reconsidering Evidence-based Policy: Key Issues and Challenges”, Policy and Society , Vol. 29, No. 2, 2010, p. 77。。

三、政策证据的缺陷与脱嵌

既然循证政策充分重视证据在整个政策循环过程中的重要性，践行这种政策路径又能提升政府的正当性与问责性，那么，为什么在实际的政策制定过程中，很多政府只是局限于口头承诺而没有真正实践它？或者说，有哪些因素影响循证政策的实践？针对这一问题，我们大体可以辨识出影响其得以落实的两个关键性变量：政策证据的完整性程度、政策证据嵌入政策循环过程的程度。

科学式证据指的是通过一些科学方法或符合科学规定的程序或过程而产生的信息，或者说，它指的是“通过系统化的方式获得的信息或事实，例如，通过可复制的、可观察的、可靠的、可验证的、或从根本上来说有支撑性证明的方式获得的信息或事实”(18) Jo Rycroft-Malone and Cheryl B. Stetler, “Commentary on Evidence, Research, Knowledge: A Call for Conceptual Clarity”, Worldviews Evid Based Nurs , Vol. 1, No. 2, 2004, p. 98.。这些科学式的方法、程序、过程内部也存在等级，处在最高等级的是随机受控实验法(Randomized Controlled Trials，RCTs)，次一等级的是观察法、半实验法等方法，最低一级的是诸如民族志、文本分析等定性式研究方法。科学家或社会科学家通过科学方法、程序、过程所获得的知识，经常被认为是“硬知识”(Hard Knowledge)或“硬证据”(Hard Evidence)，虽然它们在“硬度”上存在差别(19) Brian W. Head, “Three Lenses of Evidence-based Policy”, The Australian Journal of Public Administration , Vol. 67, No. 1, 2008, p. 6.。然而，需要注意的是，单纯的科学式证据并不可靠。原因在于，首先，虽然通过RCTs得到的证据是“最硬”的证据，但这一方法只能应用于理想的(或受控的)环境之下，即它只能被用来测量两个或少数几个变量之间的关系，但在现实条件下，多个变量往往交织在一起，因此，人们很难确定特定几个变量的因果或相关性关系；其次，在很多情况下，运用RCTs等科学方法、程序、过程进行研究得出科学式证据往往需要很长时间，然而，人们在面临紧急事件的决策时，这种证据就无法提供有效支持(20) Adam La Caze and Mark Colyvan, “A Challenge for Evidence-based Policy”, Axiomathes , Vol. 27, No. 1, 2017, p. 9.。

鉴于中国乡村特殊的历史背景和社会结构，以及价值观念被基层腐败和黑恶势力腐蚀的现实，乡村道德体系的修复、完善，在倡导初级阶段社会主义主流价值观的同时，应重点强调以下几点。

理想的政策证据具有非常高的相关性、全面性、客观性与一致性。就现实情况来看，政策证据并不是完备的，它存在很多缺陷。首先，对政策制定者来说，特定的政策证据，特别是某些科学式证据，与政策制定缺乏相关性，部分原因在于学者们的关注点与政策制定者的关注点不同，即使两者的关注点相同，学者们也更多地是从学术求真的角度去分析问题，而政策制定者则需要考虑公民接受程度、执行成本等各方面要素。其次，政策证据在很多情况下是不完整的。这特别体现在，由于许多弱势群体缺乏表达的渠道、表达的资源以及表达的能力，他们无法将自己的地方性证据完整地呈现出来；同时，在某些情况下，基层政策执行者由于缺乏相应的表达渠道，也无法将自己的实践性证据呈现出来。再次，三类政策证据的提供者们为了强调自身证据的可靠性，往往专门选取对自己有利的证据或信息，这损害了政策证据的客观性。最后，更重要的是，三类政策证据自身以及它们之间存在冲突，就科学式证据而言，由于不同学科的学者关注的问题面向不同、所选用的方法不同或者所选用的理论视角不同，他们得出的往往是不同甚至相反的结论；就实践性证据而言，由于政策执行部门从垂直和水平层面分为很多不同的执行部门，不同垂直和水平层次的政策执行人员差别很大；就政策目标群体来说，他们在习俗、信仰与利益上的差别很大甚至存在冲突。而在提供三类政策证据的群体之间也存在冲突，学者们往往对非科学式证据评价不高，而政策执行者往往指责学者们提供的证据忽略现实情况而陷入理想主义，同样地，政策目标群体也指责政策执行者只是从执行效率的角度提供证据，而忽略了他们的真正需求，即指责他们提供了过于官僚主义式的证据。

所谓政策证据嵌入政策循环过程的程度，指的是政策证据嵌入政策议程设置、政策规划、政策制定、政策执行与政策实施等各个政策循环环节的程度。从原则上来说，在政策议程设定阶段，政策制定者需要认真考虑未来政策目标群体所提供的地方性证据，同时需要参考学术研究机构提供的科学式证据。地方性证据指明了存在的问题以及问题的严重程度，后者从总体上说明了就当下的技术而言，人们解决上述问题的可能性程度或难易程度；在政策形成和决策阶段，针对各个备选方案，政策制定者需要综合考虑技术上的成本问题(科学式证据)、人们的接受程度(地方性证据)以及预估性的执行难易程度(实践性证据)，在此基础上对它们进行排序，并选定最终的方案；在执行阶段，政策制定者需要密切关注新的执行技术的研究(科学式证据)、人们的体验性信息或证据(地方性证据)以及实际执行的效果(实践性证据)；在评估阶段，政策制定者需要结合针对政策执行的整体性科学性评估、政策目标群体最终的感受性证据以及政策执行者的执行性证据，来对政策做出整体性的评估，并在此基础上决定终结、修正或是延续既有的政策(30) Sophie Sutcliffe and Julius Court, Evidence -Based Policymaking :What Is It ?How Does It Work ?What Relevance for Developing Countries , London: Overseas Development Institute, 2005, p. 6.。

地方性证据意味着与政策目标群体相关的信息或事实。政策目标群体拥有自己的利益、信仰、习俗与处理特定议题的特定方法，以及对特定政策执行结果的切身感受，而这些相关性的信息或证据往往是政策制定者以及一些政策执行者所缺乏的(23) Jack P. Shonkoff, “Science, Policy and Practice: Three Cultures in Search of a Shared Mission”, Child Development , Vol. 71, No.1, 2000, pp. 182-183.。如果政策制定者以及一些政策执行者缺乏这些信息或证据，那么，这可能导致以下结果：第一，由于忽视了特定政策目标群体或利益相关者的利益、习俗或信仰，这些政策可能会遭到他们的抵制而归于失败；第二，特定政策目标群体拥有一些能够更加有效解决特定政策议题的方法，而忽略了这些方法，人们就失去了获取更有效解决这一政策议题的机会；第三，特定政策目标群体会对特定政策执行结果拥有切身体验，他们比其他行为主体更能体察到政策结果的效力，而忽略他们的切身体验性信息或证据，人们就无法确切地了解到相应政策的影响力(24) Brian Head, “Evidence-based Policy: Principles and Requirements”, in Australian Government, Strengthening Evidence -based Policy in the Australian Federation (Volume 1:Proceedings ), Canberra: Australian Government, 2010, p. 19.。需要注意的是，虽然人们认为政策制定者要根据坚实的政策证据而不是自己的意识形态或价值观念去制定政策，因为政策制定者毕竟要为公共利益服务，但对于政策目标群体来说，人们可能无法提出类似的要求，反过来，政策制定者要考虑他们拥有的地方性信息或证据，因为这涉及到政策的制定与实施能否成功(25) Paul Cairney, Understanding Public Policy :Theories and Issues , London: Macmillan, 2012, p. 36.。

基于上述分析，按照政策证据完整性程度的高低以及政策证据镶嵌到政策循环过程程度的高低，我们可以确立一个循证政策实践矩阵。E(1)：政策证据完整性程度高、政策证据镶嵌程度高；E(2)：政策证据完整性程度高、政策证据镶嵌程度低；E(3)：政策证据完整性程度低、政策证据镶嵌程度高；E(4)：政策证据完整性程度低、政策证据镶嵌程度低(32) Louise Shaxson, “Is Your Evidence Robust Enough? Questions for Policy Makers and Practitioners”, Evidence &Policy , Vol. 1, No. 1, 2005, pp. 103-104.(见表1)。其中，E(1)是最理想的情况，政策证据比较完备，政策制定者将这些比较完备的证据有效地整合到政策循环的各个环节之中；E(2)意味着政策证据比较完备，但政策制定者出于政治原因，没有将它们有效地整合进政策循环的各个环节之中，这导致循证政策不能有效地实现；E(3)意味着政策证据不完备，但政策制定者却将它们整合进政策循环的各个环节之中，由于政策不完备，将它们整合进政策循环的各个环节并不能保证它们能带来预期的效果，这会使得政策制定者对循证政策失去信心，并最终抛弃这种政策实践模式；在E(4)的情况下，虽然政策证据不完备，但由于政策制定者没有将它们有效地整合进政策循环的诸多环节之中，它们并不会带来太大的危害，而循证政策实践没有得到落实，它的效果也没能发挥出来。

表1 循证政策实践矩阵

四、政策证据的整合与嵌入

E(1)这种政策循证实践在现实之中非常少，我们在现实之中经常遇到的是E(2)、E(3)、E(4)这三种政策循证实践形态。为了充分发挥循证政策的优势，我们需要寻求能够有效整合三类政策证据的机制，以及能够将比较完备性政策证据嵌入政策循环各环节的机制。对前者而言，我们可以诉诸协商式证据整合机制，最大限度地促使完备性证据得以出现；对后者而言，我们可以诉诸问责式证据嵌入机制，最大限度地促使政策制定者将完备性证据嵌入政策循环的诸多环节之中(见图1)。

协商式证据整合机制的核心是协商民主理念。协商民主理论自20世纪80年代以来发展迅速(33) 关于协商民主代际发展的划分，参见Stephen Elstub, “The Third Generation of Deliberative Democracy”, Political Studies Review , Vol. 8, No. 3, 2010, pp. 291-307。，虽然协商民主发展迅速，但人们对协商民主的看法却是纷繁复杂的，简便起见，本文采用协商民主理论家埃米·古特曼和丹尼斯·汤普森的定义，“自由而平等的公民(及其代表)通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，协商的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战”(34) [美] 埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森：《审议民主意味着什么》，载谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第7页。 。简言之，协商民主指的是自由、平等的公民通过相互给出理由的讨论，努力达成共识性决策的一种制度安排。其中，自由和平等意味着所有成年公民都有资格参与到协商过程中去，并在协商过程中拥有充分的与协商相关的自由；而相互给出理由则意味着，人们在协商过程中需要为自己的观点提供理由，这种理由必须为其他人所理解并且最好能让其他人无法合理地拒绝；共识则是指人们协商的最终目标，当然，如果人们最终无法达成共识，也可以通过投票的方式确定最终结果，特别是在缺乏充分时间的情况下(35) Zsuzsanna Chappell, Deliberative Democracy :A Critical Introduction , Hampshire: Macmillan, 2012, pp. 25-26.。

1.2 研究方法 A组采用舒利迭(英国Glaxo Operations UK Limited公司，生产批号：20150221)治疗，50 μg/次，2次/d。B组在A组治疗的基础上加用复方异丙托溴铵(上海勃林格殷格翰药业有限公司，生产批号：20150124)治疗，将500 μg异丙托溴铵和2 ml氯化钠溶液混合后，雾化吸入15～20 min，2次/d。

其中，Ft,t+n是在t+n到期的期货合约在时期t的价格，st,t+n为时期t+n的现货价格，Φt是时期t的信息集，Et为时期t的信息集下的条件期望。上式意味着：在给定的t时信息集下，t+n到期的期货合约在t时的价格是t+n时现货价格st,t+n的无偏估计。随着时间的推移，新信息不断累积并增加到已有的信息集合中。T时期的信息集于是包含所有随后的信息集，就是说对于所有的时期t，当τ≥0时，有Φt+τ ≥Φt，考虑两个不同时期但到期日相同的期货价格Ft,T和Ft+τ,,T(T代表到期日)，如果市场是有效的，则有：

图1 政策证据的协商式整合与问责性嵌入

在协商民主理念的基础上，我们可以构建起协商式证据整合机制。首先，我们需要通过随机抽样的方式，在提供三类政策证据的群体中，分别抽取少数人选，例如，每类群体抽取3-4人，之所以抽取少量人选是为了保证协商得以充分展开，如果参与协商人数过多，人们则无法围绕证据展开有效协商。其次，在正式展开协商之前，被抽中的人选需要接受协商培训，即他们要学习协商的规则，例如，轮流发言、尊重发言人、采用清晰简短的语言、尽量给出相互性理由等，同时选出一名协商协调人/主持人。再次，在协商协调人/主持人的主持下，被抽中的人选围绕某项政策议题(更具体地说是围绕某项政策议题的特定政策循环环节)提出相关的证据，大家听取被抽中者陈述的证据并展开协商。在协商过程中，人们需要对各自提出的证据展开协商，每个人都要陈述相互性理由，即每个人都要用别人能听懂的语言进行陈述，同时尽量运用别人无法合理拒绝的理由进行陈述。在此过程中，协商协调人/主持人维持协商秩序，并提醒那些不按照协商规则协商的发言人。随后，如果大家能就各类证据达成共识，这一轮协商过程就宣告结束，如果不能达成共识，就需要参与者对各类政策证据进行投票，得票数量较多(例如，得了一半以上的选票)的证据就算本轮最终的政策证据(36) Judith E. Innes and David E. Booher, “Collaborative Policymaking: Governance through Dialogue”, in Maarten A. Hajer and Hendrik Wagenaar, Deliberative Policy Analysis :Understanding Governance in the Network Society , Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 33-46.。

期末闭卷测试要求学生掌握ESOL课程的相关理论知识，成绩要达到80分以上。不合格的学生要对所有出错的题目用自己的话语进行分析阐述（一题一段，每题至少写半页纸），五日内提交，然后还要在不参照笔记和课本的情况下去授课教师处口头答辩，通过成绩最高为80分。

以上是协商式证据整合机制的第一阶段——小组式政策证据协商。这一阶段的协商能够确保作为协商结果的政策证据具有非常强的相关性和一致性，然而，由于它所能容纳的协商人数有限，很多证据可能并未被纳入协商过程当中，因此，它不能保证作为协商结果的政策证据的全面性和客观性。而为了达到这个目的，人们需要开启协商式证据整合机制的第二阶段——公众式政策证据协商，即小组协商协调人/主持人将小组协商的政策证据结果放到政府网站或专门开设的政策证据协商网站等公共媒体上，邀请所有公民围绕这些证据展开公共协商，然后，根据人们公共协商的结果——对之前协商的政策证据结果的看法，小组协商协调人/主持人将人们强烈反对的作为协商结果的政策证据，以及新提出的、呼声很高的证据，交给政策证据协商小组继续协商，并由此开启第二轮深入协商，随后，小组协商协调人/主持人将新一轮的协商结果提交至公共媒体，由公民对其展开公共协商。然后，重复之前的协商顺序，直至公众不再对作为协商结果的政策证据提出强烈的质疑。

经过两个阶段多轮次的协商整合、过滤，作为最终协商结果的政策证据在很大程度上具有了高度的完备性，即它们具有高度的相关性、全面性、客观性和一致性。然而，需要注意的是，协商式政策证据整合机制只是确保了政策证据具有高度的完备性，它并不能保证具有完备性的政策证据能够自动嵌入政策循环进程当中。如要确保完备性政策证据能够有效地嵌入政策循环进程，还需建立问责性政策证据嵌入机制，即由协商协调人/主持人将作为人们最终协商结果的政策证据提交给政策制定者，如果后者接纳了这些政策证据，那么，他们需要向所有公民展示其采纳的证明，例如，通过的政策中的哪部分汲取了公民的协商成果，随后，协商协调人/主持人需要将这些证明提交至政策证据协商小组进行协商，以确认政府所通过的政策的确体现了它们作为协商结果的政策证据，以及在多大程度上体现了这些政策证据，如果政策证据协商小组不同意政府的证明，或者政策证据在政府通过的政策中体现的比例过低，那么，协商协调人/主持人有权向政府提出质询或进行问责，要求政府予以答复，随后，协调人/主持人需要通过公共媒体将政策证据协商小组的质疑以及政府的答复公布出来。如果政府没有采纳公民的作为协商结果的政策证据，他们则需要通过公共媒体向公民提出他们拒绝的理由，如果他们试图维持人们对他们的信任，他们所提出的理由必须具有非常强的说服力，否则他们可能会在下次选举中失利，这实际上意味着公民整体潜在地向政府问责。

总之，通过协商式政策证据的整合机制与问责式政策证据的嵌入机制，一方面，人们能够有效保证政策证据具有高强度的完整性；另一方面，人们可以确保这些完整性的政策证据能够有效地嵌入到政策循环的诸多环节之中，从而确保E(1)这种政策循证实践类型在现实之中得到有效实现。

Evidence -Based Policy :The Types ,Integration and Embeddedness of Policy Evidence

Zhang Jiliang

Abstract : Evidence-based policy refers to a policy-practicing method to establish every key phase in the policy circle from policy agenda setting to policy evaluation on concrete policy evidence. Policy evidence not only means scientific evidence in the conventional sense, but also includes practical evidence from policy executors and local evidence from the policy targeting group. The total function of policy evidence in every phase of policy underlines point to firstly, its guaranteed integrity, and secondly, its guaranteed embedment. But, in fact, policy evidence usually has a variety of disadvantages, so that the embedment to every phase in policy circle will be hard to realize. Considering this, people should embed intact policy evidence into every phase in policy circle by using deliberative integration of policy evidence and accountable embedment of policy evidence.

Keywords : Evidence-based Policy; Types of Evidence; Wicked Problems; Deliberative Integration of Policy Evidence; Accountable Embeddedness of Policy Evidence

中图分类号： D035

文献标识码： A

文章编号： 0257-5833(2019)11-0039-09

作者简介： 张继亮，东北大学文法学院副教授、硕士生导师 (辽宁 沈阳 110169)

收稿日期： 2019-07-11

* 本文系中央高校基本科研业务项目“新中国成立70周年国家东北振兴发展的政策变迁及其政策启示研究”(项目编号：N182410003-5)的阶段性成果。

(责任编辑：潇湘子)

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