公用事业政府管制及其改革——以北京市出租车业准入管制为例，本文主要内容关键词为：管制论文,公用事业论文,北京市论文,为例论文,出租车论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—2689（2006 ）04—0056—05
一、问题的提出
公用事业是直接关系到人们的生产和生活秩序，对公共利益产生广泛影响的社会基础性产业与活动，一般包括自来水、公共交通、通讯、电力、天然气、人工煤气、集中供热、城市道路、桥梁、绿化、环境卫生、垃圾处理等。从公用事业的产品属性来看，公用事业产品具有双重属性，一方面现代社会尤其是城市所提供的公用事业产品，是在一定社会发展条件下关系到居民日常生活或基本生活的质量，反映着社会的共同需要，具有公共产品的特点，另一方面现代公用事业产品又是随着社会的进步和经济的发展，公众在保证基本生存条件的基础上进一步提高基本生活质量的可选择的消费，因而这些产品的消费具有较大的弹性。[1](300) 由于公用事业提供的产品和服务是居民的日常生活必需品，关系社会公共利益，属于公共产品，为了避免市场失灵，政府一般对公用事业实行政府管制。管制的内容主要包括价格管制、进入退出管制、投资管制和质量管制。
20世纪80年代以来，可竞争市场理论和政府管制俘虏理论对政府管制提出了质疑。按照可竞争市场理论，放松政府管制，消除进入产业的法规壁垒，允许潜在进入企业的进入和参与竞争，比传统的政府管制更有效率。政府管制俘虏理论认为：政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的（即立法者被产业所俘虏），而管制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。[2] 在实践中，随着西方新公共管理运动的兴起，在西方国家乃至世界范围形成了一股管制改革的浪潮，改革的主要内容就是放松管制。
面对理论与实践的双重挑战，我国公用事业管制改革中放松管制的呼声也日益高涨。然而，公用事业政府管制的改革并非“放松”二字所能解决，更不能因为人云亦云照搬西方的“放松模式”。笔者认为，公用事业的公共产品属性决定了公共事业的供给必须要有政府管制，另一方面，公用事业产品的消费弹性又决定了政府的管制不能过多过死。我国目前公用事业的政府管制不仅存在管制越位、错位的问题，同时也存在管制的缺位。因此，我国对公用事业最好的管制既不是加强管制，也不是放松管制，而是适当管制。出租车关系公众的日常出行，是城市公共交通的重要组成部分，属于公用事业。近年来，出租车业的垄断黑幕被媒体频频曝光，出租车司机群体性事件接连不断，这不能不说与政府的管制不当有着一定的关系。出租车业的政府管制内容包括很多方面，各地的管制措施也不尽相同。本文主要以北京市出租车的准入管制为例（准入管制是出租车业管制中矛盾最为集中的地方），分析说明我国目前的公用事业改革中，不仅仅是要“放松”管制，而应在促进有效竞争的基础上适当管制，在管制与放松管制之间寻求平衡，从而弥补市场失灵，避免管制失败，增进公共利益。
二、北京出租车业准入管制的现状
1.准入管制的内容
当产业中的主体数量在一定阶段保持平衡，为防止过多的主体进入产业引起重复建设、过度竞争和资源浪费，须限制新主体进入产业。同样，当产业中的主体数量欠衡或者有共谋博弈而产生垄断的倾向时，或者为保证产业中有相当数量的主体可以提供给消费者和提供者选择，避免竞争不足，需要经济或者其他手段对新主体进入产业进行鼓励。[3] 虽然北京市在最初为解决城市居民乘车难的问题，曾采取过一些优惠政策鼓励出租车业的发展，但主要采取的还是限制进入的管制政策。目前，政府主要通过对出租车经营牌照的控制来实现准入管制。对出租车行业市场准入的限制主要表现在三个方面：对经营主体的限制、对经营模式的限制以及对出租车的总量控制。
（1）对经营主体的限制。对经营主体的限制体现在两个方面。一方面， 政府通过立法的形式对经营主体的资质提出了要求，明确规定了从事出租车经营的条件，只有具备了这些经营条件，才有可能取得出租车经营牌照。另一方面，政府在审批出租车牌照时对不同的申请对象采取不同的政策，对国有企业、私人投资的企业和个体司机实行明确的区别对待。80年代出租车业起步阶段，有权经营出租车业务的仅限于国有企业、集体企业和个体户，私人不得组建出租车企业。1992年北京出租车业大发展，允许私人以“挂靠”的方式投资设立出租车企业，但必须以挂靠的主管单位的名义申请设立，且工商登记中“经济成分”一栏也要注明“集体所有制”。对于个体司机，由于政府部门对个体出租的不信任，担心不好管理，一直采取的是一种限制政策，个体司机申请牌照获得批准的很少，且只允许单车经营，营运车辆不得转租或转让。我们从下面北京市出租车营运情况统计表可以看出，个体户营运的出租汽车在营运车辆中所占的比例是非常小的，而且1997年以后，政府实际上停止了对个体出租汽车的审批。到目前为止，北京市近7万辆出租汽车属于个体经营的仅仅1163辆。由于政府在发放出租车经营牌照的时候对不同的对象采取不同的政策，特别是对个体司机直接申请牌照的限制，很多人将政府的准入管制称为“准入歧视”。
以上数据来源于北京市统计局编：《北京统计年鉴》，中国统计出版社1992年卷—2004年卷
（2）对经营模式的限制。 对出租车经营模式的限制主要体现在北京市推行的“公司化”经营模式。90年代后期，随着出租车热的出现，政府发现个体出租车服务质量参差不齐且不便管理，开始推行“公司化”经营并逐步取消个体化经营模式。公司化经营是一种出租车公司享有出租车所有权和经营权，司机向公司交纳风险抵押金和承包款（即份钱）承包经营的经营模式。在公司化的过程中，政府采取“收车”和“倒算”的方法强行推行公司化管理。这种公司化政策既针对挂靠企业经营的司机，又针对个体经营的司机，实际上剥夺了个人直接从事出租车经营的权力，无疑又为出租车行业的市场准入设置了一道门槛。与此同时，北京市又提出要“做大做强出租车企业”，借助行政力量推行企业并购，打造品牌企业，于是下令：不足200辆出租车的公司由大公司收购。很快公司个数由1000多家变成了如今的200多家，并出现了12家品牌出租企业。
（3）总量控制。对出租车行业实行总量控制是很多国家普遍采取的一种做法，其出发点在于避免过度发展导致的恶性竞争，而且出租车运营占用公共交通资源，过度发展会导致公共交通资源在使用和分配上的不合理。早在1993年，北京市就已经实行了总量控制政策。面对出租车大发展热潮带来的各种问题，北京市出租车管理部门于1993年3月，决定停止批准新企业。1994年4月又发出正式文件宣布继续贯彻不批准方针，不审批新的出租汽车企业和个体经营者。除1996年北京为筹办“世界妇女大会”批准少数企业增加车辆外，北京市出租车管理部门至今仍坚持限量管制政策。即使个别企业被吊销营业资格，其占用的经营指标也不会被分配给其他经营者，这些指标将随着企业的消失而死亡。而那些业绩优良的出租车公司如要扩大经营规模，它们也无法从主管部门申请到新的经营指标，因此，兼并其他公司就成为获得经营指标的唯一途径。这种总量控制政策实际上限制了新的主体进入出租车行业，抑制了市场竞争，使得原有的经营者实际上处于一种垄断经营。
2.管制政策的效应
任何一项政策的付诸实施都会对社会及政策对象产生综合的影响力。由于出租车行业是一个投资不高、技术简单的行业，且具有较高的投资回报率，实行准入管制无疑有助于防止过度进入引发的恶性竞争。另外，通过准入管制对出租车经营者的经营资质进行审查，有助于保证和提升出租车服务质量。最后值得一提的是，针对北京城市交通拥塞、环境污染严重的现状，实行总量控制有助于合理使用公共道路资源，缓解道路交通压力，保护环境。但是，另一方面，我们也要看到这种准入管制政策也带来了大量的负面效应。
首先，准入管制限制了正常的市场竞争，导致实际上的垄断。出租车业是一个个体经营特点很强的行业，因为出租车的经营流动、分散，司机必须单兵作战，而经营的好坏几乎完全取决于司机的努力。但现行的公司化政策，使得司机无法直接获得出租车经营权，实际上剥夺了个人作为经济主体与企业同台竞争的机会。借助行政力量强制性地采取公司并购打造大型品牌出租车公司的做法更是导致出租车市场被少数几家企业控制。再加上政府的总量控制政策是一种事后的总量控制（出租车市场趋于饱和后的总量控制），不是事前有计划的总量控制，包括北京在内的很多地方已经不再批准新的出租车经营牌照，使得许多优秀的投资者无法进入这个行业。在这种管制政策下，现有的出租车公司没有其他市场主体与其抢占市场的威胁，失去了外部的竞争，行业内部又没有明确的退出机制，没有干不好要退出市场的压力，内部也缺乏竞争，从而导致少数几家出租车公司控制出租车市场的局面，形成事实上的行业垄断。
其次，对个体出租的限制给政府造成了一定的税收损失。北京“个体出租”比“公司出租”每辆车每月多交纳税收约为170元，全市6.6万辆“公司出租”较“个体出租”仅此一项每年少交纳税收就是1.35亿元，这还不包括一些出租车公司虚报亏损偷税给国家造成的损失。[4] 如果没有对个体进入出租车行业的限制，北京市政府一年就有可能多收1.35亿元。而这些收入在现行的准入政策下政府是无法得到的。
再次，准入管制对司机的福利造成了损害。在现行的管制政策下，司机无法直接获得出租车经营牌照，不得不寻找出租车公司承包经营。出租车公司基于其在政府管制政策保护下获得的垄断地位，在承包合同上做文章，采用风险抵押金、高额份钱等方式对司机进行压迫，司机为了挣回高额份钱疲于奔命，每天工作十几个小时，赚取的近半收入必须交给不进行任何价值增值活动的企业，极大地损害了司机的福利，也在事实上造成了司机的悲惨处境。[5]
最后，准入管制政策诱发了出租车行业的寻租活动。著名公共选择学派经济学家布坎南认为，只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等地或随机在所有人当中分配，就必然有通过游说、疏通去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇达到满足自利的目的。政府的准入管制和总量控制政策，使得出租车经营牌照成为了一种稀缺资源。在这种情况下，政府通过发放经营牌照的方式对出租车进行管制，不可避免地会产生寻租活动，而寻租活动的结果只能是社会资源的浪费和社会财富的分配不公，不能为社会创造出任何财富。
三、政府管制改革的思路
不仅出租汽车行业的准入管制面临市场竞争不足、寻租事件频发、社会福利受损的问题，其他公用事业政府管制也同样面临着类似的困境。针对管制带来的负面效应，许多人提出了放松管制的主张，甚至认为政府失灵比市场失灵更可怕，所以应当放弃管制，完全由市场自发调节。笔者认为，在政府管制低效与市场失灵同时存在的情况下，单纯地提放松管制，甚至放弃管制是不全面的，应当在促进有效竞争的前提下，实行管制创新与适当管制。
1.修正管制方式，用现代的激励性管制和协商性管制替代传统的政府指令性管制
我国政府对公用事业的管制是一种以政府为主导的指令性管制，这种管制方式主要依靠对市场机制的过度干预来实现目标，因而必然导致配置的低效。在这种管制方式下，管制对象不能通过正常的途径参与和影响管制决策，只是管制指令的被动接受者；非管制对象的其他市场主体，更不存在参与和影响管制决策的可能。有效的管制需要政府有充分的关于管制客体及客体所在系统的信息。政府掌握的信息越多，管制的效率就越高，反之，如果政府对管制客体所知甚少，那么管制的效果就可想而知。然而传统的政府主导型的管制方式及管制理论中，并未充分考虑信息非对称性① 的存在与其作用，这种管制方式的效果必定是要大打折扣的。
激励性管制、协商性管制与传统管制方式最大的不同在于前两者考虑到信息的约束，引入相应的激励，协商机制来设计管制措施，提高管制效率。激励性管制是通过引入竞争或明确奖惩的方式来给予企业提高内部效率的诱导和刺激。协商性管制是指管制者与被管制者就如何管制进行充分的、正面的协商，共同制定管制政策的一种互动性管制形式，它在激励被管制者不断提高效率的同时，实现了政府的管制目标。[6] 这两种管制方式注重被管制者对管制政策的参与，将被管制者从被动接受管制的角色转化为主动参与的角色。例如，在出租车经营牌照的发放上，可以变以前的行政配给为特许投标，在一定质量的要求下，由提供最低运价的申请者获得特许经营权或者在租价固定的情况下，由承诺最佳服务质量的申请者获得特许经营权，这样既能促进经营者提高内部效率，又能使公众受益，还在一定程度上保证了政府管制权力的公正行使。
2.调整管制内容，在管制与放松管制之间寻求平衡
我国公用事业的政府管制不仅存在管得过多过死的问题，同时也存在监管不力的问题，比如出租车行业对服务质量的监管、对黑车的打击和对出租车司机权益的保护。因此，正确的做法是对目前的管制内容进行科学合理的调整，该放松的放松，该退出的退出，该加强的加强，在管制与放松管制之间寻求平衡。
首先，取消准入歧视，建立退出机制。目前的准入控制最大的问题在于丧失了基本的公正，通过强制性的公司化政策将个体出租排挤在行业门外。从理论上讲，允许多种经营形式的同时存在，本来就是市场经济的应有之义。《中华人民共和国宪法》第11条也明确规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”可见，公司和个人都是平等的市场主体，国有企业、集体企业、私营企业和个体户都是合法的经济主体，无论是公司化还是个体化应该是市场竞争与市场选择的结果，而不应当是政府管制下的产物。况且，出租车是一个非常适合个体化经营的行业，允许个体与公司平等进入，无疑能促进市场竞争，避免发生行政干预下的垄断。从实践上看，世界其他国家也都少有对出租车经营模式和经营主体进行限制的情况，我国温州出租车业的个体化经营模式的成功也是对公司化模式最好的证伪。因此，笔者认为应取消目前一些城市对个人申请出租车经营牌照的限制，停止出租车经营的公司化改造，政府应从对经营模式和经营主体的管制中退出，由市场来进行选择。
与此同时，还要在出租车行业建立严格的退出机制，真正实现出租车经营的优胜劣汰。笔者建议从两个方面进行改革，一方面要明确出租车经营权的使用期限，期限届满后，由政府收回出租车经营权，重新进行特许投标，如果经营者不能继续取得经营权，也就退出了这一行业。另一方面是从服务质量和服务规范方面对经营者进行淘汰，对于服务质量或者服务规范不达标的经营者政府可以收回经营权。
其次，制定科学合理的动态的总员控制政策。对于现行的出租车总量控制政策，一些人士提出异议，认为总量控制毫无必要，应该放开经营，其提出的反证就是一些城市黑车的泛滥。笔者认为黑车的泛滥并不能说明市场对出租车还有更大的需求，并不能说明数量管制政策的失败，而是有关部门对违规经营监管不力，它损害的是道路上正在空驶的出租车司机的利益，因为黑车是和道路上非正常的空驶率同时存在的，如果只是取消总量控制，而不加强对黑车的打击，只会造成更高的空驶率。
目前实行的总量控制政策是有一定的合理性的，但也存在问题，那就是目前的出租车数量控制政策的制定不公开不透明，缺乏科学性和合理性，从而导致公众对总量控制认同度不高。一个城市的出租汽车需求量涉及道路状况、物价水平、私家车保有量、公交车状况、天气状况多方面的因素，得出一个完全科学的数字难度较大。但是可以从程序上保障相对的科学和合理。比如，由数量控制政策的执行者，即颁发牌照的出租车管理机构确定具体的数量欠缺公正性和可信度，可以由中立的第三方来制定这一政策，为了确保这一政策的可接受程度，可以让公众和驾驶员参与政策的制定。另外，数量控制政策应是一个动态的总量，随着社会生活和公众需求的变化不断调整，并且这个数量控制是一个有进有出的动态控制，这需要建立健全行业退出机制，这里不再赘述。
最后，纠正管制重心的偏离，将管制重心放到质量管制、安全管制上来。长期以来，政府对公用事业管制的重心放在准入管制、价格管制这些和审批、收费相联系的项目上，对于质量管制、安全管制却略显懈怠。政府管制的基本理论告诉我们，政府管制应着眼于社会效益，增进社会福利既是管制追求的目标，也是进行管制的根本原因和设计管制制度的出发点。公用事业的政府管制包括准入管制、价格管制。质量管制、安全管制等很多方面的内容，在诸多管制内容中，质量管制、安全管制才是公众利益关系最紧密的。在出租车行业，只有管住了质量，消费者才能享受到更加安全、优质的服务，只有管好了安全，出租车驾驶员才能安心的工作，只有消费者和出租车驾驶员的权益都得到了保障，才能促进社会福利的增长。因此，公用事业管制应以增进社会福利为目标，将管制的重心转移到质量管制、安全管制上来。
3.加强对管制者的管制
施蒂格勒的“政府管制俘虏理论”告诉我们：具有特殊影响力的利益集团——被管制企业，针对管制者的自利动机进行寻租活动，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与共同分享垄断利润。虽然这一理论存在相当大的局限性，受到许多来自理论和实践的挑战，但不可否认的是，只要政府进行管制，客观上就存在管制失
败的风险，就存在如何防止管制权力的专断与腐败的问题。有鉴于此，管制者即管制机构必须同时受到管制，因此，建立和健全对管制机构进行有效监督的监督体系是十分必要的。在各种监督方式中，法院的审判作为一种事后的监督方式是非常重要的。当政府管制机构的管制行为受到质疑时，法院的裁判才是最后的决定，管制机构的决定并不是最后结果。这样，管制机构受到司法裁判的制约，一股不敢做出超出法律授权的管制行为，被管制者或受管制行为影响的公众在对管制行为不满时，也有申诉的机会。这样就可以减少不当管制的发生。
［收稿日期］2006—04—10
注释：
① 这里的信息不对称是管制者与管制对象间的信息不对称。在现实经济生活中，企业的决策者（经理）远远比管制者掌握更多的信息，而且，管制者既难以观察更难以推断企业的许多行为。信息的不对称造成政府管制的不到位，管制过度与管制缺位同时存在，管制效率较低。