民办校外培训机构：定位与监管，本文主要内容关键词为：校外论文,培训机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522.72 文献标识码：A 文章编号：1005-3476(2016)03-0024-04 就类型而言，民办非学历培训机构主要包括民办校外培训机构(中小学文化补习和辅导)、民办职业技能培训机构、民办社区服务机构(托管机构等)及民办休闲娱乐机构(俱乐部等)。随着经济社会的进步和繁荣，上述机构也得到了日益蓬勃的发展，逐渐成为教育发展中最具活力的板块。其中争议最大、产业化趋向最为明显、因“失范”程度较高而引起社会强烈关注的当属民办校外培训机构。本文针对影响民办校外培训机构性质和办学质量的定位与监管问题进行探讨。 一、民办校外培训机构的定位 (一)《民办教育促进法》对民办校外培训机构的定位 所谓民办校外培训机构，根据相关法律可以定义为非政府团体(组织)或公民个人利用非国家财政性经费举办的针对中小学生校外文化补习和辅导的非学历培训机构。根据《民办教育促进法》，民办校外培训机构被定位为公共物品性质的公益性事业。为了大力促进其发展，《民办教育促进法》又规定其可以从办学结余中获取合理回报。《民办教育促进法》界定的合理回报不同于企业“分红”，其提取受到很多因素的制约，比如有“收取费用的项目和标准”、“办学支出占收取费用的比例”以及“办学水平与办学质量”等。前两项还存在所谓的可用数字量化的指标，而后一项“办学水平与办学质量”则是一个模糊参数，相关法律并未界定谁来判定以及如何判定“办学水平与办学质量”，因此这一参数往往成为不被举办者考虑的一纸空文，不仅如此，前两项指标由于缺乏有效监管或者监管法律问题，也显得苍白乏力，实际操作中合理回报的比例与数量则由举办者全权决定。 《民办教育促进法》尽管列出经营性的民办培训机构管理办法由国务院另行规定，表面看来民办校外培训机构是可以成为企业化的机构，但由于上位的《教育法》有“不得以营利为目的举办教育”的禁令，不可能制定一个经营性的民办培训机构管理办法，以此鼓励民办培训机构管理走产业化的道路。因此，根据现行法律规定，从事民办校外培训机构的投资只可获取合理回报，不能企业化、产业化运作从而赚取超额利润和巨额回报。但实际上存在举办者全权决定的自由提取回报，这严格来说违反了教育法律的规定。根据《教育法》第75条“有违法所得的，没收违法所得”，并撤销其培训机构。实际上大面积存在以提取合理回报的名义公然“侵吞”办学结余的行为，已经超出《教育法》的制裁权限，严重到足以追究刑事责任的程度。一些在工商机构注册的教育咨询公司，本不具备办学资质，因缺乏有效监管，也在悄然大搞校外教育培训，大力推进校外培训的产业化。此外，众多的民办校外培训机构在国外扎堆上市并在国内市场化发展，更是对相关教育法律的“无视”。 (二)民办校外培训机构的定位探讨 上述分析的是中国民办校外培训机构的“失范”情况。从全球视野来看，民办校外培训机构基本上是各国政策议程中的“盲点”，也就是说缺乏成熟而普遍的政策经验参考。研究校外培训机构的专家马克·贝磊(Mark Bray)把缺乏政府关注的校外培训称为影子教育，他认为校外培训虽已成为全球现象，但几乎所有社会政府对主流学校教育的关注远远超过对“影子”的关注[1]。赞同民办校外培训机构的人士主张校外培训具有学校教育不可比拟的个性化教育的优势，能够更好地因材施教，发展学生的个性特长，尤其能够提高潜能生的学习成绩，是学校教育的有力补充。反对者则认为民办校外培训机构主要吸收优秀学生参与，造成了应试教育的畸形发展，由于收费较高使得有钱人子女能够在竞争中处于优势地位，使得分层固化，加剧了社会不公。 不管是赞同者还是反对者，争议的焦点还是在于民办校外培训机构的定位与监管。首先，分析民办校外培训机构的定位问题。《民办教育促进法》设计的公共物品性质的公益性事业定位已经被民办校外培训机构发展实践所“无视”已是不争的事实。治理其“失范”面临着要么强化执行法律的刚性权威，要么重新审视并更正民办校外培训机构定位的选择。笔者赞同后者，民办校外培训机构定位应该是私人物品性质的公益事业属性。所谓私人物品性质是相对公共物品而言，具有竞争性和排他性特征。民办校外培训机构具有竞争性(一个人消费将减少其他人消费)和排他性(需要付费才可以享用)，属于私人物品。义务教育阶段的公办中小学校，属于政府向所有适龄儿童和少年提供的免费的基本公共物品，一个儿童的消费不会减少其他儿童的消费，因为是“人人入学”。私人物品属性决定了民办校外培训机构可以走产业化的道路，可以作为经营性的或者营利性的机构存在。同时民办校外培训机构也具有公益事业属性，所谓公益事业是全民共享的，服务于生产、流通和居民生活的各项事业。不同办学质量和水平的民办校外培训机构几乎可以为所在区域的全体就读生提供教育服务，同时促进社会正向效益，具有公共物品的正外部性特征，即促进了学生素质提高，净化了社会风气，增加了社会福利等。公共物品属性决定了政府必须对民办校外培训机构进行必要的规制和监管，而不能听任市场自发调节。说到底，政府和市场都是治理的手段，都是国家教育治理体系的组成部分，哪个治理手段的成本低就采用哪个，通过降低治理成本提高治理能力，完善治理手段实现教育治理能力的现代化。 那么如何看待反对民办校外培训机构发展的观点呢？首先，反对者认为民办校外培训机构发展巩固了应试教育的根基，与实施素质教育背道而驰。的确有很多民办校外培训机构明目张胆地打着应试教育的旗号传授学生应试技巧，这种行为是需要批判和禁止的，但是正如赞同者指出的那样，民办校外培训机构也可以成为学生全面发展的助推器和个性特长培育的孵化器。民办校外培训机构功能指向关键取决于政府的政策导向和监管效度，因为就其本身而言，民办校外培训机构是一把“双刃剑”，所以政府的规制和监管就必不可少。其次，反对者认为民办校外培训机构使得有钱人子女能够在竞争中处于优势地位，固化了社会分层，加剧了社会不公。笔者对此不敢苟同，根据公共物品理论，义务教育阶段的公办中小学学校属于政府供给适龄儿童同等接受的基本公共物品，这是政府要保障的起码的机会公平，让不分贵贱的学生能有一个相同的起跑点，但机会公平并不意味着每个学生拥有同样的教育结果，只是意味着每个学生应该拥有接受相同质量教育的机会[2]。比如，同一区域内教育质量大致均衡的学校分布，每个孩子入读就能获得拥有相同质量教育的机会，但这仍不能保证教育结果平等，因为有钱人子女可以放弃入读公办学校的机会而选择去办学质量比公办学校更高的民办学校就读，或者选择去补习性的民办校外培训机构接受课外辅导。如果这样就被认为是破坏了社会公平的话，那么国家大力发展民办教育政策的正义性何在？显然这种观点是绝对的平均主义作祟，任何政府在任何时候都不能保证结果平等，由于每个学生家庭出身、天赋、勤奋程度等存在差异，出现教育结果的不平等是正常的，但政府一定要保证基本的接受教育的机会公平，比如，政府必须提供每个适龄儿童质量大致均衡的公办学位，却不能强制每个学生都必须入读公办学校，以保证所谓的教育结果“平等”。在罗尔斯看来，即使教育机会平等，自由市场造成的财富分配也无法达到正义：理由是任由天生智愚来决定财富分配，并不比让出身贵贱去决定更合理[3]。他认为真正的正义在于任何社会改进都要有利于弱势人群的增益。另一方面民办校外培训机构具有私人物品性质，而且属于非基本教育服务的范畴，其目的就是为了回应公民更高层次和更多元需求，在超出政府“兜底线”能力之外而由市场或社会来提供的物品和服务，不是人人都可能享有但却是向人人平等机会的开放，而且是保障社会整体福利水平所必需[4]。社会整体福利水平的增加必然提升公共财政的汲取能力和社会福利的扩张能力，从而保障处境不利人群从中得利。这也是哈佛大学迈可·桑德尔坚持的公共利益优于个人利益的“逻辑”所在。因此，国家大力发展民办教育的一个重要的理由在于满足人们日益高涨而多样化的教育需求，尤其是满足人们非基本教育服务的需求来增进社会整体福利。 (三)民办校外培训机构正确定位的对策 民办校外培训机构要实现如上分析的私人物品性质的公益事业属性定位，必须采取以下对策。首先，建议对《教育法》及《民办教育促进法》相关条款进行修改。应把《教育法》第25条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”中的“及其他教育机构”字样去除，修改为“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校”。建议对《民办教育促进法》第2条“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”修改为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校的活动，适用本法”，去除“及其他教育机构”字样。两个去除目的说明其他教育机构主要指培训机构不受此条款规制，同时保障了学历教育(学校)公益事业属性。据此仍需删除《民办教育促进法》第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”之条款。这样就把民办校外培训机构剥离出学校教育领域，主要适用《公司法》等商法规制(在某些方面，如教师资格等方面，仍适用教育法律)。其次，民办校外培训机构一律不得冠以学校名称，整肃学历教育的非营利性和非产业性，对那些打着民办学校旗号在民政部门注册的民办校外培训机构一律进行注销登记，并转投到工商部门注册登记为培训企业，主要由工商部门对其经营行为进行日常监管。随着股票由核准制向注册制转变的落地，民办校外培训机构就可顺畅地在国内上市融资，集大众之财力，共担风险和共享收益，以便增进社会福祉和财富。 二、民办校外培训机构的监管 目前民办校外培训机构暴露出来的问题主要有以下几点：超范围办学、办学条件差存在安全隐患、师资配备差、无证办学、收费退费不规范、虚假广告宣传等，无一例外都是监管不力问题。国际上很少有成熟可资借鉴的经验，目前监管较好的有美日等国。美国目前的做法是通过课后教育项目和补充性教育服务项目把校外培训机构纳入到公办教育系统之中，由政府提供资助(学生免费)，政府把其视为差生补充教育的重要渠道。美国采用的是政府出资，市场化运作(各校外培训机构之间进行公平竞争)，学生自主选择，政府对其运行进行监督和管理。日本把各类校外培训机构称为“学习塾”，被划归为营利性企业和服务性产业，由经济产业省管理，并接受《公司法》等商法规制。为了提高监管效果，日本还组建了社团法人全国学习塾协会，强调行业内部的规范和自律。该组织受经济产业省的委托，负责全国学习塾的管理，主要职能是制定行业准入基准与认证，评估学习塾的经营行为，对学习塾师资进行培训和能力认证等[5]。借鉴美日等国经验，笔者认为应从以下几个方面加强民办校外培训机构的监管。 (一)研制民办校外培训机构监管的国家标准 国家标准对于民办校外培训机构规范发展、提高管理水平与培训质量、促进机构间的交流等具有重要意义。建议工商总局联合教育部等部门研制民办校外培训机构的监管的国家标准，主要包括准入标准和质量标准。所谓准入标准就是民办校外培训机构设立标准，包括举办者资格、培训机构设置标准、教师资格、申办程序、办学范围等符合有关法律法规的规定[6]。民办校外培训机构之所以存在超范围办学、办学条件差存在安全隐患、师资配备差等问题主要在于缺乏全国统一的准入标准。所谓的质量标准尤为缺乏，使得监管机构难以对民办校外培训机构进行监测，难以为其提供改进指导。建议在工商总局设立全国统一的教育培训机构标准工作办公室，研发适合国情的各类培训机构的国家质量标准，可设立合格和优秀两个高低搭配的质量标准层级[7]，以适应民办校外培训机构不同层次的发展需要。 (二)工商部门要切实履行民办校外培训机构的监管职能 以往的民办校外培训机构主要由民政部门登记注册教育部门监管，随着《教育法》及《民办教育促进法》等相关法律的修改完善之后赋予民办校外培训机构新的企业化定位，使其脱离了学校教育领域进入了工商部门监管舞台，那么工商部门就要依据法律法规的相关规定和国家标准切实履行监管职责，对无证办学、超范围办学、收费退费不规范、虚假广告宣传等违法行为严加查处。强化日常监管，对群众举报投诉认真对待，及时跟进，一查到底。对于群众反映强烈，社会影响较坏的问题集中专项整治，联合街道、教育、城管、公安、消防等部门群策群力对民办校外培训机构的害群之马给予沉重打击，为致力于培育核心竞争力的民办校外培训机构维护健康的市场秩序[8]。工商部门还要注意不要越权，一旦发现存在犯罪行为嫌疑要把案件移交给司法部门处理，不能以行政处罚取代之。 (三)鼓励教育评估组织参与对民办校外培训机构的治理 民办校外培训机构除了加强自律，践行《中小学生校外培训机构自律公约(试行)》要求外，政府必须充分发挥教育评估组织在民办校外培训机构治理体系中的应有作用。教育评估组织能够弥补市场治理手段和政府治理手段的不足。作为独立的第三方评估通过一定标准对评估对象进行量和质的判断，为其管理和质量改进提供依据。这是对政府治理和市场治理的一种必要而有效的制衡，其作用无可替代。比如教育评估组织可以根据一定的国家标准对民办校外培训机构进行鉴定和排名，可为其追求办学质量和管理水平提升外部动力，达成以评促建效果。同时提高了市场透明度，为学生选择不同质量和收费层次的民办校外培训机构提供参考。 (四)政府建立健全全国联网的民办校外培训机构的信用信息系统 推行“四证合一”，简化流程和优化民办校外培训机构审批登记环境，在基本零门槛创业审批的基础上必须构建信用约束机制，即政府要建立健全民办校外培训机构的信用信息系统，要建立健全全国统一的数据库和权威的查询平台。民办校外培训机构的信用信息系统包含经营异常的民办校外培训机构(伴有预警防范)和列入黑名单的违规民办校外培训机构(伴有惩戒失信)，全国联网使得这些失信民办校外培训机构“一处失信，寸步难行”。政府充分调动市场自身的力量净化培训市场的环境，降低治理成本，防范和化解金融风险，同时促进社会资本的形成和促进市场良好秩序的生成。有了这样一个信用系统政府才可能做到放管结合，落实事中和事后监管。