论我国社会主义协商民主体系中的政府协商，本文主要内容关键词为：民主论文,体系论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。《意见》首次提出“政府协商”这一概念，并将政府协商作为协商民主的七种渠道之一。深入贯彻《意见》精神，扎实推进政府协商，是推进社会主义协商民主的一项重要任务。 一、政府协商的历史沿革 相对于政党协商、政协协商，政府协商一词似乎颇有几分新意。其实，无论从历史和现实看、从中央和地方看，还是从宏观和微观看、从制度和实践看，我国的政府协商已经存在和发展了数十年。改革开放特别是进入新世纪以来，政府又在行政立法协商、决策制定协商、分歧对话协商等方面，进行了一系列卓有成效的有益探索和实践①。可以说，政府协商与其他协商民主形式一样，有其自身的历史脉络和发展轨迹。大体而言，我国政府协商经历了萌芽、形成和发展三个主要阶段。 (一)政府协商的萌芽阶段 在新中国成立之前，即中国共产党尚未取得执政党地位之前，在局部执政的条件下，政府协商处于萌芽和探索阶段。如中国共产党在抗日战争时期，在陕甘宁边区和所有抗日根据地按“三三制”原则建立各级政权组织。在政权建设过程中，采用了先协商后决议、先协商后票决两种民主形式的有机组合，并在边区政府建立了“个别谈心”、“小型座谈会等一系列相配套的制度”。这些举措是中国共产党对未来人民民主国家的政治制度的科学试验。这些探索和试验表明，中国共产党在局部执政时期已充分认识到，在中国这样特殊的阶级阶层结构和社会现实状况下，一定要正确把握民意，顺从人民意愿，通过选举与协商相结合，充分发扬民主。 (二)政府协商的形成阶段 新中国成立后，中国共产党取得了执政党的地位，从此，走上了一条民主政治发展的新路：从协商建国走向协商治国。中国共产党和人民政府坚持平等协商原则，凡是重大方针政策、法律法规、重要事务、领导建议人选等，都要事先进行协商，以协商求得共识。在1954年前，中国共产党和人民政府关于重大方针政策和重大事务的协商主要在人民政协举行，《中国人民政治协商会议组织法》对此作出明确规定。1954年《中华人民共和国宪法》制定后，又增加了最高国务会议这一协商形式。根据宪法规定，最高国务会议由国家主席主持，一般由国家副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和民主党派主要领导人以及其他有关人员参加，国家和政府的重大方针政策和重大事务，通过最高国务会议来协商和讨论。会议对于国家重大事务的意见，由国家主席提交全国人民代表大会及其常务委员会、国务院或其他有关部门讨论并作出决定。毛泽东曾说：“国家各方面的关系都要协商。”“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的”，“可以叫它是个商量政府”。②“商量政府”说法的提出，标志着我国政府协商的理念与机制逐步形成。但这一阶段，政府协商主要是与社会精英的协商，还不是直接与社会公众的协商，协商的广泛性以及广大民众的参与性程度还不高。 (三)政府协商的发展阶段 改革开放以来，随着社会利益群体的多元化发展，原有的以社会精英为主体的协商的制度安排，已无法满足日趋复杂的不同利益群体多样化利益诉求，需要多样化的协商民主形式，直接面对社会公众，以解决社会发展一致性基础上的多样化发展的矛盾。1987年，党的十三大首次提出了各级党政群团都要树立“社会协商”理念，在治国理政中与广大民众建立“社会协商对话制度”的战略任务。而社会协商主要就是指政府协商。这标志着协商民主体系中的政府协商，从原先单一型、精英化的模式转为复合型、大众化的模式发展。一方面，政府在决策之前更加重视听取社会各方面的意见；另一方面，广大民众更加关心政府各项事业，关心自己的权益保障。这种双向的充分互动，成为国家治理和社会治理的重要内容，也为政府协商在新时期的深入发展奠定了基础。 二、政府协商的内涵、特征和功能 (一)政府协商的内涵。 政府协商的内涵包括政府协商的定义、地位、主体等。 政府协商，有广义与狭义之分。广义上的政府协商，是指由执政党和政府发起、组织、参与的协商民主活动。对社会参与主体来说，主要是由国家权力机构主导的协商。狭义上的政府协商，仅指由政府作为主体，为推进科学民主依法决策而发起、组织、参与的协商民主活动。对社会参与主体来说，主要是由中央政府与地方各级政府及其组成部门主导的协商。《意见》中所指的政府协商，是狭义上的政府协商。 《意见》明确的协商民主渠道有七种，就其实质而言分为国家政治层面的协商、社会治理层面的协商和基层自治层面的协商。一般认为，政党协商和人大协商属于国家政治层面的协商。政府协商，因其直接与社会各项事务的管理及整个社会体系的治理紧密相关，属于社会治理层面的协商。政府协商在社会主义协商民主体系中的地位仅次于政党协商和人大协商。 政府协商的主体主要是政府、社会公众和社会组织，包括民主党派和无党派人士。政府协商的主体可分为实施主体和参与主体。实施主体是中央政府和地方各级政府及其组成部门。实施主体可就某方面工作或某个具体事项，组织协商活动，广泛征求意见。参与主体是社会公众、民主党派和无党派人士。把民主党派和无党派人士作为参与主体单独表述，是为了区分由其作为实施主体而发起的政治协商活动。社会公众必然是参与主体，“人民当家作主”是对社会公众参与政府协商的最好诠释。 (二)政府协商的特征 政府协商作为社会主义协商民主体系的组成部分，具有社会主义协商民主语义下的一般特征，但又具有自身区别于其他协商渠道的特征，可以从价值和技术两个角度来认识。 价值角度的特征主要表现为着眼社会治理和面向社会公众。政府协商着眼于国家与社会、政府与群众的关系，解决如何有效运用政府权力，如何切实履行政府职责，如何维护和实现最广大群众根本利益的问题。通过表达参与及事前事中事后的全方位沟通，协调国家与社会、政府与群众的关系来发展人民民主，推进政府决策优化，促进社会和谐稳定。政府协商横跨国家与社会、政府与群众的界面，是架在政府与社会公众之间的一座桥梁。政府协商面向社会公众，并体现出两大原则，一是重大情况让人民知道，保证人民的知情权；二是重大问题经人民讨论，保证人民的参与权。 技术角度的特征主要表现为法规性和由此衍生的时效性以及决策性。在《宪法》作出根本规定的前提下，社会主义协商民主体系中除政府协商外的其他协商渠道，由具体的法律法规、部门规章来规定的不多。③政府协商中的行政立法协商、价格听证、行政处罚听证等，都有专门的法律法规、部门规章予以明确。如对价格听证程序，《价格法》、《政府制定价格听证办法》都有详细的规定，对听证组织、听证程序、法律责任等都逐一条款式列明。这种法规性的特征，对增强针对性、规范性、有效性颇有助益。基于法规性特征，时效性也是政府协商的突出特征。例如，公示期限为十五天，就必须在十五天内，围绕公示的内容向有关部门反映情况。《行政处罚法》对听证的一项程序要求是，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。这些都有明确的时效性。如果未按要求执行，则会因程序失范而造成过程瑕疵，甚至导致协商目的无法实现。 政府协商更加突出决策性。即在协商活动开展后，根据协商活动结果作出决策。例如，某个建设项目的规划方案在规划部门的网站上、在平面媒体的显著版位进行公示，征求社会各方面意见，当公示截止后，若无反对意见，或者所提的意见不足以否定规划方案，则经过一定的程序，规划部门就会作出批准方案的行政许可。 (三)政府协商的功能 政府协商的功能主要体现在两个方面： 1.凝聚共识、化解矛盾 政府工作，往往被误解为“独角戏”。通过广泛多层制度化地开展政府协商，会使“独角戏”变成“大合唱”，每个公民的心声都有机会表达。这能够使更多的人了解、理解政府工作，逐步凝聚共识，有效化解矛盾。这对于推进国家治理能力和治理体系现代化，推进政府治理模式的转变，会起到十分重要的作用。 2.吸纳民意、优化决策 政府工作，尤其是政府作出涉及公共利益的决策，常常受到“简简单单一页通知”、“突然之间一夜通知”的质疑。通过广泛多层制度化地开展政府协商，能够让民众从一个被动的局外人，变成一个主动的事前参与者，这对于优化决策，以及提高决策的执行力颇有助益。因为作为一项决策的参与者，会有一种无可替代的伴随体验和内心感知，这就有助于形成拥护和执行决策的意识、责任。 三、政府协商的具体形式 根据我国现有的制度安排以及实践，政府协商的具体形式可归纳为六类： (一)立法协商 根据我国的法律制度设计，政府行政立法主要是指制定行政法规，以及部门规章、地方政府规章。对行政立法的程序，也有详细的规定。《规章制定程序条例》第十四条规定，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。可见，政府立法协商是刚性规定，并且用词是“应当”。实践中，这样的立法协商也是比较常见的。例如，在国务院法制办的官方网站上，左上角第一个栏目就是法规规章草案意见征集系统，及时更新意见征集的公告。④ (二)听证协商 听证协商是协商民主活动的一种形式，能够建立和培养政府与公民之间的良好关系，有效限制公权力的滥用。我国规定的政府听证协商主要有价格听证、行政许可听证、行政复议听证、行政处罚听证等。以价格听证为例，《价格法》第二十三条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。 (三)决策咨询协商 决策咨询协商包括咨询协商和论证协商。咨询协商在2005年3月中共中央颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中有较为详细的规定。政府会就拟提交人大审议的政府工作报告或者重大政策措施，召开由民主党派负责人和无党派人士参加的座谈会，开展咨询协商。而政府参事的聘任，也以民主党派成员和无党派人士为主体。论证协商，被多部法律法规所提及和明确。实践中，运用较为广泛的是，政府就某项工作，组织或者委托召开专家论证会，由专家、学者就某一方面的事项进行专题论证，为政府决策提供参考。 (四)建议、提案协商 《意见》指出，完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制，建立和完善台账制度，将建议和提案办理纳入政府年度督查工作计划，办理结果逐步向社会公开。建议、提案协商是政府工作的一项内容，作为政府和政府部门，会专门就人大代表议案和政协提案办理进行协商，面商。以浙江省绍兴市为例，该市规定，办理建议、提案，政府要做到“三次沟通”⑤，市政府领导还每人每年领办一件重点建议和提案，并就普遍关注的问题，参加集体面商会。 (五)公开协商 公开协商，主要包括政府信息公开和官方媒体信箱、地方行政主职信箱、市长公开电话等公众协商渠道。《意见》指出，做好政府信息公开工作，为各方面参与政府协商创造条件。政府信息公开是公众参与政府协商非常重要的渠道。公众获取政府信息、了解政府工作，是参与政府协商活动的前提和基础。随着互联网以及互联网应用技术的快速发展，公众获取政府信息的渠道更快捷，意愿更强烈，也给政府信息公开工作带来了促动。2008年5月1日，《政府信息公开条例》施行。而官方媒体信箱、地方行政主职信箱、市长公开电话是公众向政府反映问题、投诉举报、提出意见建议的渠道。这些渠道公众的参与度很高。有的地方专门成立了工作机构，作为联系公众和政府的纽带和桥梁。 (六)公示协商 公示协商的种类较多，包括规划方案公示、中标公示、环评公示、录用公示、任前公示等，有些是法律法规规定的要求，有些则是党和政府的内部规定。公示协商的目的就是向公众征询意见，在公示期内，公众可以向发出公示的有关机关，提出意见。因为政府在决策前期和有关事项审核的过程中，并不能全面掌握情况，因此，公示协商有助于进一步提高公示事项的全面性、准确性、公正性。 四、加强政府协商的几点思考 前述政府协商的具体形式，在实践中也遇到一些问题。 在立法协商方面的主要问题是：在参与机制方面，没有固定的参与模式，往往是搞一搞调研、开一开座谈会、发一发征求意见稿，与广泛多层制度化的要求相比，显得不足。听证协商的主要问题是：社会各界对听证参与人资格的质疑较多，对听证流于形式的批评也较多。此外，根据《行政处罚法》的规定，有权参加行政处罚听证的是听证主持人、调查人和行政相对人，没有利害关系人。决策咨询协商的主要问题是：我国专家队伍的规模、专家数量，跟不上经济社会发展的需要。专家紧缺的现状，导致有些专家赶完这一场论证会赶下一场，有些专家以次充好，造成决策咨询协商的质量和效果难以保证。此外，部分专家论证会的会议纪要，事先已经起草好，会后由专家署名。建议、提案协商的主要问题是：协商结果的满意率非常高，但真正办理满意率却要打折扣。公开协商的主要问题是：有些地方政府在“能公开的一律公开”与“必须公开的除外，尽量不公开”之间往往倾向于后者。而官方媒体网站、地方行政主职信箱、市长公开电话等渠道，被公众诟病较多的是，部门之间推诿、反映问题得不到解决或者答复已解决实际上未解决。公示协商的主要问题是：公示的平台不够广，公众往往难以在第一时间获取公示的内容，这就容易造成政府与公众之间不必要的误解。公示协商的结果公开性以及反馈机制仍显不足。新时期，政府应提高政府工作的科学化、民主化、规范化水平，并在此基础上，丰富和发展政府协商。⑥ (一)始终坚持中国共产党的领导 党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。对于社会协商来说，这种总揽全局、协调各方的能力，既是社会协商得以存在的前提，也是社会协商能够拓展和深入的保障，社会协商为党的领导创新和发展提供了新的体制空间与活动舞台；反过来，党的有效领导所支撑的社会协商，将使党的资源真正成为主导和推动社会建设的关键性力量。⑦对作为社会协商重要方面的政府协商而言，始终坚持中国共产党的领导，是协商活动沿着正确的政治方向健康发展的根本保障。 (二)牢固树立协商理念 虽然我国各级政府实行的是行政首长制，但这并不意味政府各项工作由行政首长一个人说了算。恰恰相反，政府各项工作是由共同协商、集体研究的民主决策机制来推动和保障的。“四个全面”其中一个就是全面推进依法治国，就要求依照法律来治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家。依法行政也要求，行政立法的过程应当有人民群众广泛参与，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。因此，政府应牢固树立协商理念，运用商量、商榷、商请的思维开展协商民主工作，在思想源头上重视协商，在方式方法上突出协商，把政府协商民主、依法执政为民作为政府工作的出发点和落脚点。 (三)依法加强信息公开 政府应该每年初向社会公布协商计划、协商议题，引导社会公众参与公共事务，使政事真正成为众人之事。同时，政府也应具备一种公共对话能力，增强政府自信。政府通过新闻发布会、媒体见面会等形式，不仅能够统一思想认识，消除疑虑和猜测，还能让社会和公众看出政府的姿态和诚意。有些场合，并不是公众不愿意接受政府的决策，而是不接受政府作出决策的方式。 (四)研究创新协商方式 政府协商，既要突出特点，又要注重结合，在协商方式上，创新思路，落实“广泛、多层、制度化发展”的要求。要探索制定并公布协商事项目录，既可以是专题形式，也可以通过分行业、分类别进行梳理。对是否列入协商事项目录，本身也要在一定范围内进行协商。要增强协商的广泛性针对性，涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的，重视听取社会各方面的意见和建议，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。要建立健全决策咨询机制，完善咨询程序，提高咨询质量和公信力。要注重与政党协商、人大协商、政协协商、基层协商、人民团体协商和社会组织协商的结合，研究多个层次、多种形式的协商方式，真正用创新思维激发政府协商的活力和魅力。 (五)切实注重协商过程 政府协商，应该重结果但不唯结果。要始终坚持广开言路、广集民智、广纳良言，真真做到民有所呼、我有所应。例如，确保参加协商活动的每一位参与者都自由地、充分地发表了意见，每一条意见都被完整无误地记录下来，反映到有关层面，每一次协商活动都从计划、实施、总结，做到有始有终、有声有色、有案有据。同时，必须克服和力戒“形式主义”，在制定某项重大决策前，仔细确认是否将必须经过的程序履行到位，是否依法穷尽，是否在合情合理性方面可以做得更到位，这样作出的决策才能更加顺应民意，才会更加科学、可持续。 (六)不断改进工作方法 要完善政府协商的意见反馈机制，对没有采纳的意见建议，应当反馈并且说明理由，提高协商民主活动的亲和力。要调整看待听证协商的态度，举行听证会的目的不是为了通过某项价格调整的决定，而是真正从第一手去了解实情，支持或反对价格调整的民意有多少，条件是否具备，以便能够审慎地作出顺应民意的决策。要更关注决策咨询写的论证过程，要有基于数据、模型、案例、经验等支撑的观点碰撞。建议、提案协商要切实按照《意见》要求，在制度化、透明化方面深入推进。在注重提高建议、提案本身质量的基础上，切实提高办理的质量和实效。政府要按照规定的要求，认真详实地完成政府信息公开工作报告，依法该发布的就大胆发布。要完善包含扩大公示范围、拓宽公示渠道等在内的公示发布机制和结果反馈机制，在信息社会牢牢把握工作主动权。 ①1987年，中共十三大正式提出要“建立社会协商对话制度”。 ②《毛泽东文集》第七卷，人民出版社，1999年，第178页。 ③《立法法》第三十六条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这是原则性的规定。 ④参见www.chinalaw.gov.cn。 ⑤“三次沟通”即在办理前加强事前沟通，通过多种形式主动联系代表委员，准确了解他们的建议、提案意图，明确办理方向；在办理中加强征求沟通，积极向代表委员汇报交流办理工作，通报办理结果，并征求其对办理工作的意见；办理后加强事后沟通，对答复中承诺事项的落实情况及相关后续工作，要及时向代表委员反馈。 ⑥该部分原文发表在2015年4月5日《绍兴日报》理论版，作者对部分表述作了修改。 ⑦林尚立：《社会协商与社会建设：以区分社会管理与社会治理为分析视角》，《中国高校社会科学》2013年4期。标签：协商民主论文; 社会主义协商民主制度论文; 社会主义社会论文; 决策能力论文; 时政论文;