基层公务人员职业伦理教育泛化问题研究——兼论政治教育、公民教育与职业教育之有效整合，本文主要内容关键词为：职业教育论文,伦理论文,政治教育论文,公民论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2011)04-0068-05
伴随着我国经济的不断发展，社会多元化趋势日益明显，政府所面临的公共事务愈趋庞杂多样，社会大众对政府寄予了更高的期许与伦理要求，公务人员需要面对和处理的伦理观与价值规范也日趋多元与复杂，其自由裁量权的行使与自我伦理的秉持，受到多种因素的影响。其中，传统文化因素的导向作用，造成了制度建构与文化支撑二者的非契合性问题，制约着政府诉求目标与设定绩效的实现，这不仅影响着公务人员的行动策略，也深刻影响着制度设计的实现。N.J.Cayer与L.F.Weschler曾描述政府机关和公务人员处在“行政沼泽”(Administrative Swamp)中，外部充满着多元利益与力量的竞争、变动的政治关系、不稳定的经济状况和媒体，以及民众的多元需求。内部也充满了公务人员对自我义务的关系、组织间的冲突，以及在官僚/形式主义下的无力感[1]。此种情形对于纠结于现实公务事务与传统家庭伦理体系、人情关系等政治文化中的中国基层公务人员来说，就更为明显。因此，公务人员必须作出适合自我职位的理性选择，以突破持续面对的伦理抉择困境。所以说，公共行政人员本身必须具备一个清楚的伦理架构，以便在行使公共权力之时实现内在依托与践行伦理二者的知行合一。这一目的的实现，需要专业化、科学化的公务人员职业伦理教育，或称之为基层行政伦理教育机制。这一机制必须高效而有力，能够摆脱原来职业伦理教育依附于政治教育的泛化境地，走向以职业风险教育为核心的专业化教育道路。
一、公务员职业伦理教育的泛化：政治教育涵盖之下的职业伦理教育
当前我国基层公务人员职业伦理教育的突出表现之一，便是其专业性的缺乏，即缺乏公务职业伦理的科学化内容、成熟化机制与现实评价的标杆体系，缺乏柔性伦理的刚性化约束与评估机制。表现出职业伦理教育涵盖在政治教育的宏观架构之中，表现出公务员职业伦理教育的泛政治化特征。
美国公共行政学者登哈特指出，公私分际在于公共组织对公共服务之道德及价值的承诺，同时致力于公共利益的追求；公共服务是一种概念、态度及道德责任感，我们不能单纯地视公共服务为技术，因为与公共服务有关的一切都是具有价值、意义及重要性的[2]。这一观点直接指向了政府公共行为的伦理面向，要实现政府职能转变，践行服务型政府的理念，就必须重视行政伦理的建设，将行政伦理建设与行政体制改革放在同等重要的层面上。那么，何为公共职业伦理？有学者认为公共职业伦理即行政伦理，是社会主义伦理在国家行政实践生活中的具体体现，是国家行政人员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、履行行政管理职责活动中形成并应当遵守的原则和规范[3]。公务职业伦理教育主要是指对公共行政人员基本价值观和道德品质的要求，围绕公共行政人员的职业道德情感、职业道德观念和职业道德意志等方面进行的规范性教育活动。公务人员职业伦理教育体系的性质，与一个国家公务员群体的考试制度、权力结构定位等因素密切相关。韦伯在其科层制理论中阐述了行政人员职业化的基本观点，自此诸多国家在其政治实践中开始重视官僚机构及其人员的职业化建设，行政伦理也被纳入公务人员的职业能力研究和培训的范围。中国在公务人员行政伦理教育方面也进行了一些有益的尝试，经过多年的探索，逐步建立起以国家行政学院和各级地方行政学院为主体，包括各下属地区上级行政机构直属培训机构在内的公务员培训基地网络，这是公务员培训制度化、日常化的基本保障[4]。然而，中国当前的公共行政伦理教育机制还存在诸多问题，尤其是基层人员的教育培训仍处于初级阶段。对于基层公务人员的行政伦理教育机制而言，最为突出的问题在于其施教主体为官方机构，强调内在的自我提升和理论学习，缺乏专业性与规范性。本文将中国基层公共行政伦理教育所存在的问题，概括为“泛化”或“泛政治教育化”。中国公务员的行政伦理教育的突出特点，就是其涵盖在整个政治教育之中，没有表现出行政伦理教育的独立性与特殊性。概括言之，涵盖于政治教育之中的当前公务人员职业伦理教育的泛化体现在如下三个方面：
首先，以政治理论学习涵盖专门化的行政伦理与职业伦理教育。中国基层公务人员行政伦理教育注重用先进的思想理论指导公务人员的行为方式和价值观念，内容着重于马克思主义理论和党的路线、方针、政策等，讲究学习主体的理论水平和政治“觉悟”的提升，突出表现为注重理论学习，缺少考核标准的特征。在日常实践中，缺少能够量化和考核的具体办法，无法达到考量理论教育成效并实现制度内化的最终目的。
其次，行政伦理教育“补课”特征明显。长期以来，我国基层公务人员的行政伦理教育忽冷忽热，随着领导人的变更或领导人认识水平及注意力的转移呈现波浪形态势。通常在党和国家重要会议召开后、国家领导人重要讲话发表后，以及重大突发事件、社会问题集中出现之后，各级党委通过研讨班、培训班、学习班等基本形式，集中对县处级以上领导干部进行轮训和教育，而直接面对和处理公众事务的基层公务人员，这种轮训往往放在最后进行，带有明显的滞后特点和政治色彩。
再次，行政伦理教育体制不健全，缺少层次划分。当前公务员伦理教育主要依托当地行政管理学院，培训期较短、培训形式单一。在培训层次上，公务员伦理教育机制笼统划一，忽视了不同层次公务员的分类培训。在培训内容上，基本以国家大政方针和党的重大会议精神为主，缺乏明确的培训目标以及伦理教育的质量评估标准和培训措施。在培训资源上，缺少专属的培训人员和设施。因此，基层公务人员的伦理教育培训只能简单应付，停留在完成硬性任务的阶段，容易出现理论与实践相脱节的“两层皮”现象。
二、职业伦理教育泛化的结果：伦理思维显性化与行为的无意识
伦理思维的显意识化是指公务人员在思想意识上有明辨是非的能力，熟知职业伦理的道德要求，确晓行政价值与行动规范；行为的无意识是指在伦理思维显意识化的基础上，公务人员的实际行动和工作作为没有体现行政伦理的道德要求，甚至违反了行政职业伦理的基本规范，出现了徇私枉法、假公济私、贪污受贿等不合理或不合法的行为。中国行政伦理教育单方面重视理论学习，口号式教育迹象明显，考核和监督标准模糊，停留在思想层面的隐性道德伦理观念无法内化进而体现在实际行政行动中，主要表现在以下几个方面：
(一)公务人员职业伦理的抽象化
中国公务员职业道德规范建设在一定程度上取得了长足的进步，但瓶颈体现为职业伦理标准抽象化，在具体实施和评价时缺乏一定的量化标准。无论是《国家公务员暂行条例》还是在与之相配套的法规中，关于公务员职业道德的规定、要求和监督等内容都存在不明确、不系统、相对分散的问题。因此职业道德对国家公务员行为的约束力不强。2002年2月27日，人事部颁布的《国家公务员行为规范》要求公务员做到以下八点：政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正。这些要求反映了新形势下国家和社会对公务人员的素质要求，但如何具体细化地考察公务员上述品质显然存在一定的困难。公务人员作为经济人主体，显然有自己特殊的利益需求，在职业伦理标杆抽象化的前提下，制度规范的缺位很容易导致公务员的伦理失范。古希腊学者亚里士多德曾提出，“最好的办法是建立一个关于公共规则的正确制度”[5]。当下，我国公务员的职业伦理教育制度亟待规范，职业伦理需要更容易量化的标杆作为导向和规范。但在当前中国的现代化进程中，行政伦理规范不明确、不具体，缺乏可以量化的准则，就会给权力的滥用以可乘之机，诱发权力运行的失范，进而引发政府的信用危机。
从政治实践的角度来看，重视行政伦理的重构、克服公务员职业伦理的口号式教育，使职业道德规范得到行为主体的认同和遵守，是目前中国正在大力推进的服务型政府建设的题中之意和客观要求。毋庸置疑，政治教育是行政伦理教育的前沿阵地，有利于从最根本的层面加强公务人员的思想意识建设，但同时这些政治教育内容较为抽象，缺乏对公务人员思想道德评估的针对性，相关考试考核只能停留在理论层面，人为因素和不确定成分较大，容易导致言者谆谆，听者藐藐的局面。因此，现行的教育内容和教育方式亟须改革。
张康之认为，应“以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有正确的道德价值定位和价值取向”[6]。也就是通过制度化的规制建构，为行政人员践行行政道德责任提供制度平台。离开了制度平台，就不可能真正实现以正义、公正为主导价值取向的行政道德责任的真正践履。
(二)公务人员职业伦理监督的虚化
当前中国还没有形成自己独立的行政伦理监督机制，对行政人员的职业伦理方面的监督，还依赖原有的行政监督机制，这一机制本身存在的主客体分离等问题，制约和阻碍了其对公务员职业伦理的有效监督。
首先，权力机关监督力度不足。作为最高权力机关的人大，其对政府的监督作用主要体现在审议政府工作报告上。这种“亡羊补牢”式的监督存在明显的滞后性，其对基层权力机关的监督更少作为，几乎流于形式。
其次，在政府内部，双向的监督很难实现。在行政体为主的政府体制下，人事权、财政权、领导权均掌握在同级党委或行政首长手中，这种附属型的隶属关系使得下级行政人员没有话语权。受权力限制或利益制衡，加上表达渠道的官方与单一，自上而下的监督难以实现，下级对上级的批评建议不能奏效。
再次，行政监察机关和审计机关的监督权限与独立性不高，监督力度不大。自1993年起，各级行政监察机关基本上是与同级党委的纪律检查机关合署办公。行政监察机关的双重领导体制使监督人员受制于长官意志，严重影响了监督主体的独立性。按照党政分开的原则，行政监察机关必须从这一套合署办公的工作机构中分离出来，重塑自身的监查机能与独立性，这也是依法行政和加强行政监督的客观要求。
最后，社会力量的监督主体作用难以发挥。中国政务公开的透明度不高，社会监督缺乏信息来源和专业化监督手段，民主意见表达机制缺失，社会团体、社会舆论的监督不具有国家强制力，监督缺乏权威性和法律保护。
职业伦理监督虚化，监督方式单一，缺乏监督合力，忽视预防性的事前监督等问题的存在是权力异化和行政伦理失范的外在原因之一。因此，要加快建立竞争性的监督主体产生机制，加快监督立法的步伐，建立起比较完备的监督法律体系。
(三)公务人员伦理思维的分野
行政职业伦理教育泛化导致了公务人员伦理思维的显意识化与行为的无意识，造成思维分野的后果。很多公务人员了解行政伦理规范的内容要求，思想上有明辨是非的能力，但在实际行使权力的过程中，违背或有意违背职业伦理的规范要求，出现了思维与行为的分化和脱节。公务人员是政府权力的行使人，是人民意志的执行者，是国家和社会的管理者，特别是基层的公务人员，他们的职业伦理道德不仅关乎政府的外在形象，也对整个社会的道德风气起着引领和导向作用。早在1936年，约翰·M·高斯就在其经典著作《公共行政的范围》中，呼吁行政人员从职业标准和信念中衍生出内部控制的意识[7]。可见，行政道德责任主要通过行政人员的自律来实现，强化行政道德责任的内部控制就是从德性、道义上对政府及公务员进行道德约束，这是约束公共行政人员践行行政道德责任的根本。
“所谓的行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立的一种内部控制机制。”[8]它由政府系统内部的监控和责任体系构成，一般而言，包括向社会公开道歉机制、行政失信补偿机制和政府官员自我问责机制。通过建立这些政府系统内部的自律机制，突出行政管理中行政权力与行政责任一致的原则，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的失职行为，提升民主管理服务观念，改善同服务对象之间的关系，实现便民、利民、亲民，建构服务型政府。唯有从制度上保障行政伦理的规范性，形成完善的伦理教育机制和伦理责任机制，才能解决公务人员思维分野、行为失范的困境。
三、公务职业伦理教育机制再造：伦理风险教育的提出
诚如以上所论，职业伦理教育存在的泛化现象，存在着深刻的体制与机制原因。而当今职业伦理体系的构筑，必须考量到公务员群体自我心理特征与自我利益诉求。同样作为理性经济人，政府官员行为的偏好性选择仍然体现出趋利避害的特征。面对监督途径增加与大众关注程度提高的社会现实，本文提出以伦理风险教育为核心的再建构策略，其意指依托于经济人假设，以伦理风险认知为主要策略，明确伦理选择的潜在风险为核心，以警惕与省思日常行为的预防性规范为重点的伦理教育机制建构。因此，为了有效化解行政伦理失范的风险，充分发挥行政职业伦理的制约功能，拟从以下四个方面构建职业伦理的教育机制：
(一)加强公务人员职业伦理教育机制的专门化与专业化
行政伦理失范问题的存在，除公务人员个人道德素质原因外，忽视行政伦理建设也是其中一个重要因素。针对当前我国公务人员职业伦理教育泛化的问题及伦理教育机制中存在的问题和不足，应积极探索、改造行政职业伦理教育机制，切实改进教育教学，引进伦理风险教育，加强公务人员的风险意识。
公务人员伦理教育是从根源上遏制和预防腐败的警示器。公务员行为规范作为行政伦理的标杆存在一定抽象性，要使这些规范通过公务人员的日常工作体现出来，必须通过职业伦理教育将各项规范分类细化，从思想意识的根源上树立正确的规范观念。只有一系列抽象的道德原则通过教育机制和监督机制的共同作用被深深内化为自我约束，才能保证行政组织的整体和谐以及行政目标的实现，才能实现公务员职业操守与公民义务之间的协调一致。
在公务员教育中，应明确职业伦理教育的独立性地位。职业伦理教育有不同于政治教育的规律性和独特性，长久以来，中国的政治教育在实践中代替了职业伦理教育，没能体现和突出职业教育的特点和独立性。
把职业伦理教育从政治教育中抽离出来，作为一项独立的教育内容纳入公务人员的教育培训体制，赋予其专业性和规范性，是职业伦理教育机制完善的必由之路。
(二)以公务人员职业伦理风险教育为核心
Mark T.Lilla在1981年曾撰文指出，以往的行政伦理教学过于侧重个案的理性分析与决策，忽略对社会风气的探讨，其结果虽能使行政人员娴熟理性分析技巧，但却可能造成诡辩的结果，无益于伦理之提升[9]。事实上，伦理教育应是生活方式的塑造，应透过每个人德性的培养，以建立良好的社会风气，方为提升伦理的根本之道。有必要将软性的行政价值、信仰、信念通过教育的方式强化巩固。本文提出以伦理风险教育为核心的加强行政伦理教育路径，主要涵盖两大方面：
一方面，加强风险意识教育。通过伦理风险教育，“常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心”，使公务人员充分认识到违反职业伦理规范的高昂成本，树立“当官有风险”的观念。许多行政人员兢兢业业工作几十年，克己奉公，恪守职责，但在面临退休或调职的最后时刻，抱着侥幸心理跨越伦理规范甚至法律的界限，铤而走险，遗憾终生。伦理风险教育要破除公务人员腐败行为背后的居功心理、侥幸心理、特权心理、从众心理。建立跨地区、跨部门、跨时间的官员责任追究制度，遏制伦理失范行为于未然。
另一方面，加强责任意识教育。伦理风险教育要培养公务人员的伦理责任意识，形成有权有责、权力对等、权责利统一的责任观念。行政责任是国家行政机关及其公务员对其违法失职行为所必须承担的法律后果，责任意识从两个方面对公务人员做出约束：一是不能滥用权力；二是强调了公务人员为其行为后果负责。唯有明确公务人员的责任意识，建立权责明晰、统一高效的责任体制，使滥用权力的行为受到制裁，才能保证行政伦理的规范性和有效性。“负责任的行政不仅仅是公共行政工作者的任务，它更是所有的试图在行政事务中追求民主社会的人的事业。”[10]236要通过伦理风险教育树立公务人员“在其位要担其责”的职业观念。
(三)职业伦理教育与政治教育、公民教育的有机整合
公务人员在社会中具有双重身份：既是公民社会中的个体，又是政府权力的行使人。因此，公务人员的教育既要强调个体的主体性、能动性，以公民教育为基础形成健全的行政人格，又要体现行政职业伦理的特性和专业性，实现职业伦理教育与政治教育、公民教育的有机整合。
政治教育是我国精神文明建设的首要内容，也是解决社会矛盾和问题的主要途径之一。无论是经济形态、政治形态，还是文化形态的建设，都是在政府的主导下进行的，政府的道德行政作为一种基础性的行政伦理规范，一种整体性的道德原则，既是社会现代化的重要的精神文化因素，也是经济现代化、政治现代化及人的现代化的内在必然要求[11]。历代儒家非常“重视道德教化的政治功能，以教为政本，刑为政末，把教化看作为治之源……以礼义道德教化民众，使民众在主观心理层次上接受既定的伦理规范”[12]。正是通过道德教化，进一步强化了非制度化的道德对个体行为的约束作用，而导致制度约束力的相对弱化，这种非制度化的政治文化至今仍对我国的行政伦理建构产生着深刻的影响。
公民教育是公务员伦理教育的起点和基石。公民道德建设是一项复杂的社会系统工程，是以全体公民为主体对象的道德素质提升过程。公民道德规范是包括公务人员在内的所有公民必须遵守的规范。公民素质的高低优劣决定了公民社会的建设，公民的道德素质是个体素质的核心，行政职业伦理教育要以此为基础来建构。职业伦理教育是针对公务人员的行业特点和职业要求进行的专业化培训，行政伦理是公务人员的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。相比之下，职业伦理教育对公务人员来说更有专业性和针对性。
公民教育是政治教育与职业伦理教育的起点和基石，对于公民教育，我们不能忽视社会现实和大众道德的层次性特征，将意识形态或政治伦理生硬地作为国家伦理规范，使其成为社会的普遍伦理原则，而应尊重公民教育的独立性。政治教育与职业伦理教育存在一定程度的重合，但界限依然明晰。前者在大方向上引领后者，明确何种价值应当倡导，何种观念应当摒弃；后者更能体现行政职业的特点，突出了公务人员的主体性地位。行政职业伦理的建设应当整合此三方面的教育，在区分各方教育的基础上，实现三位一体的教育融合。
(四)专责机制与社会监督的实现
20世纪30年代中期至40年代初期，美国学术界曾发生过一场“外控论”和“内律论”的争论。“外控论”主张着重正式的、外界的制约机制，并以此来确保政府官员的责任心。芬纳坚持内部控制相对于人的理性化倾向的脆弱性，因此重申通过法规、制度和制裁对行政人施加政治控制的必要性[13]。而“内律论”则强调个人的主观感觉和判断，主张要对得起自己的良心，他们认为，政府官员都凭良心办事，政府就不会腐化变质[14]。弗里德里奇认为，行政管理和决策制定的质量几乎完全依赖于政府人员整个地发自内心对其职业标准的责任感和对公众的责任感。他坚持认为，在复杂的现代环境条件下，那种由政治和法律施加的“外部控制”不足以确保行政人的责任行政[13]。因此，他主张培养由高斯提出来的行政人的“内律”，即以行政人的专业价值、伦理规范来弥补甚至取代外部控制。
公务人员的行政行为是一种公共责任行为，其行政伦理规范关系整个社会和国家的根本利益。权力的规范运行离不开外部机制的约束和内部良心的自律，唯有责任监控才能保证伦理失范的行政行为受到应有的处罚和惩治，也只有建立起符合现代公务职业伦理特点的教育机制，才能培养具有强烈责任心和职业道德的行政人员。对于中国而言，责任和监督的潜在风险是悬在行政权力上空的一把利剑，也是促使公务人员树立风险意识，规范自身行为的制度保障。
首先，完善的行政伦理建设体系需要专责机制的强制性和威慑力。权责一致是权力运行的基本原则之一。公务员在接受人民赋予权力的同时，自然要对公共利益负责，承担公共责任，约束官员行为，最终达到权为民所用的目的。我国现行公务员违纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种，但总的来说责任机制的惩戒较轻，公务员违法违纪的低成本容易纵容此类行为的产生。因此，行政伦理建设体系需要建立高风险、高成本的问责机制。伦理风险教育的目的在于培养公务员的自律精神和风险观念，明确违规行为应负的高额成本和代价，增强责任机制的威慑性才能使风险教育具备制度保障。
其次，完善的行政伦理建设体系必然包括行政伦理监督系统。正如丹尼斯·谬勒在《公共选择》一书中指出：“如同经济学一样……人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。”[15]布坎南在《自由、市场与国家》一书中也指出：“按照这种假设，个人是根据他们所受到的约束，为追求效用的极大化而行动的。”[16]因此，为了避免公务员追求个人利益最大化行为的出现，必须完善相应的法律制度。
再次，明确认识，从思维上意识到只有建构完善有力的法律监督体系才能洞察伦理失范行为的存在。就正如马克思所言“‘思想’一旦离开了‘利益’，就一定会使自己出丑”，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。因此，必须建立外在的行政伦理约束机制。社会监督就是不容忽视的体制外的监督形式，是保障公民权利，约束公务人员行为的最有效武器之一。社会舆论反映整个社会对政府的监督和关注，随着新闻媒体和网络的发展，社会监督系统的力度和作用逐步加强，对行政的监督范围更广，更及时。库珀认为，“实施外部控制的理论基础是：个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎道德规范地行为”[10]123，因此要加强对公务员的法律法规等制度约束。
伦理风险教育可以通过现实事例，使公务人员意识到社会监督的日常性和威慑性，对公务员指明行为准则，引导行为方向，加强行政伦理规范的约束力。要充分发挥公民、社会组织、社会舆论的监督作用，将公务人员的工作置于人民群众的监督之下。
唯有如此，以风险为中心，以责任为基石，以制度为保障的行政伦理教育机制才能真正实现。通过稳定的行政伦理教育机制保证公务员行政道德人格的形成和健全，对中国政治体制改革和社会民主制度的完善都将起到积极的推动作用。
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