环境影响评价制度中公共利益与个人利益的冲突及衡量，本文主要内容关键词为：个人利益论文,公共利益论文,冲突论文,评价论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境影响评价制度是指对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，经环境保护行政主管部门审查或审批后方能实施或建设的法律制度。该制度在我国已有近三十年的历史，尤其是《环境影响评价法》颁布后，更是得到社会各界的重视。但近年来，在环境影响评价、审批过程中发生了多起影响全国的环境群体事件，如深圳深港西部通道环境影响报告书审批案、北京“西—上—六”输电线路工程环境影响报告书审批案、云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、厦门PX项目事件、上海磁悬浮环评案、广西灵川县生活垃圾填埋场项目袭警案等。可见，环境影响评价制度中公共利益与个人利益冲突已十分显现，有的已经影响社会经济的和谐发展。因此，分析环境影响评价制度中公共利益与个人利益的内容和冲突的原因，阐明利益衡量原则和方法，提出完善环境影响评价制度利益衡量机制是十分必要和有益的。同时，将法社会学和利益理论等社会理性引入环境影响评价制度之中，使环境科技与环境民主结合，可丰富其制度内涵，提升其制度价值，实现社会的公平正义。
一、环境影响评价制度中公共利益的内容及表现形式
(一)公共利益的界定
马克思主义认为“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”①。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”②有利益，就必有利益冲突，从而导致了人们之间的利益纠纷或社会纷争，威胁着人们的生命财产安全与社会经济秩序。因此，赫克认为，“利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争。”③庞德则把利益规定为“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去”。④所谓“利益既包括事实上已经取得的各种正当权益，如生命健康，又包括可能获得或丧失的各种正当收益，如经济结构的良性发展、社会秩序的安定等。”⑤利益在质上可分为两种，即公共利益和个人利益。
所谓公共利益，是指不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共的意义。德国学者纽曼认为公共利益的“公共”分为两种：一是提出“公共性”原则，也就是开放性，任何人可以接近之谓，不封闭也不专为某些个人所保留；另一种是国家或地方自治团体等所设立，维持之设施所掌握的职务。⑥德国公法理论将公共利益区分为绝对公益和相对公益。绝对公益是社会所承认的一贯不变的公共利益，有社会价值独立性的特征，如国民健康，而相对公益是指因为社会现实所需，由立法者所制造出的公益。基于绝对公益可以否定个人利益，而在相对公益的情况下，公共利益不一定高于公民个人权益。⑦庞德认为：公共利益是“涉及政治组织社会的生活并以政治组织名义提出的主张、要求和愿望。”这些利益分为两类：一是作为法人的国家利益，包括国格利益、政治组织社会作为一个财产实体的财产利益；二是作为社会利益监护者的国家利益，其中的社会利益包括公共安全、社会制度安全、公共道德、保护社会资源、公共发展等利益。⑧英国的哈耶克则对公共利益有一种独特的见解：公共利益只能定义为一种抽象的秩序——“自由社会的共同福利或公共利益的概念，绝不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”⑨对公共利益概念的探讨促进了各国公共利益界定实践的发展。
从国外对公共利益界定的实践看，对公共利益的规定主要体现在界定主体、界定内容、界定标准等几个方面，其共同的特点表现为：立法机关都是公共利益界定的主体，公共利益认定过程须遵循法定程序，对公共利益的认定结论具有可诉性。⑩对公共利益的界定，郑贤君教授认为“立法者只能对此作出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使，唯有在出现纠纷和冲突时，法院才予以介入，对两造各执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于公共利益，且三机关在确定公共利益标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性，依据不同的程序及价值标准来确定公共利益。”(11)从我国现有的公共利益的界定实践看，界定的单一主体为行政机关。公共利益条款在我国立法中有所体现，但具体概念和内容未明确。如2004年3月14日全国人大修改通过的《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，《环境保护行政许可听证暂行办法》第5条也提到了“公共利益”。
从实体的方面考虑，公共利益的判断标准应包括以下几项：(12)一是绝对数量标准。指待判定的利益的受益对象必须是“公共”的，或者说，受益对象要达到一定的数量。二是实质受益标准。指待判定利益之对象要从这一“利益”中享受利益、得到好处，而不能受到损害。三是公共产品的外在标准。一般认为，纯粹的公共产品的主要特征有两个：非排他性，即公共产品在性质上不能由一部分人独占而使其他人无法受益；非竞争性，即一部分人的受益不会造成其他人不再能从其中受益，如国防、环境等都是纯粹的公共产品。四是法定性标准。对宪法与法律明确确定属于公共利益的“利益”，须将其纳入公共利益范围，反之则将其排除在公共利益范围之外。
结合上述判断标准和我国法律实践，公共利益一般可以理解为：某些影响不确定多数人并受到普遍承认的利益，如国防、国家基础建设、公共交通、水利、公共卫生、科学文化教育等公共设施、灾害防治、环境保护、文物及自然名胜的保护事业等。
(二)环境影响评价制度的公共利益
1.环境影响评价制度公共利益的内容
环境影响评价是对可能影响环境的工程建设和开发活动进行调查、预测、评价和许可，会涉及许多公共利益，具体如国家安全利益、环境利益、公众生命健康的利益、公众正常生产生活的利益等。
国家安全利益包括主权安全利益和经济安全利益。主权安全是一个国家的基本生存利益和作为独立的利益主体所必须具有的根本标志。维护主权安全需要强大的国防力量，因此，国防建设项目就应当是体现公共利益的。经济安全则以实现国家的经济利益为基点，避免国内外的各种干扰、威胁和侵袭，确保经济健康、稳定、持续发展。涉及国家经济安全的建设项目也应当是体现公共利益的，但这样的建设项目应当受到严格限制，必须基于客观的国际形势，由国家经济部门作出决策。
环境利益是指在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统，保持生态生产力可持续运行能力，以满足全人类整体和长远需要的效益。人的需求有多样性和多层次性，人的利益实现也多样多层次。自然资源具有满足人类多种需求的功能，人类从自然获得经济利益和环境利益。由于人类受对环境利益无限需求、习惯心理作用和社会生产力水平限制，环境利益实现形式有别于经济利益。人类对环境利益往往缺乏关注与保护，易陷入唯经济增长的歧途，环境问题不可避免。大多数环境利益并不可为所有者独享，具有外部性，同时也为公众或全人类共享，具有公益诸多特性。(13)其所指“可持续运行能力”应当包括环境容量、生态恢复能力。环境利益还应当包括如美学的、自然保护的或娱乐的价值。
公众生命健康的利益也是公共利益。“这些特别性质的私益，就是指私人的生命及健康方面的私人利益，这些涉及生存保障的私益，国家负有危险排除的义务。所以保障这些私益就是符合公益。”(14)
公众正常生产生活的利益，必须是不确定多数人的利益。而这个不确定多数人利益，必须由民主的原则来决定。到底必须累积多少人的利益，才可以构成公共利益，应当经过立法程序或民意机关的审查，否则会丧失法律的可预见性。
2.环境影响评价制度中公共利益的表现形式
《环境影响评价法》第2条规定环境影响评价包括对规划和建设项目两个类别的环境影响进行分析、预测和评估。可见，环境影响评价制度对公共利益的影响在产业或行业规划和具体建设项目中都有体现。但规划中体现的公共利益与个人利益一般不产生直接冲突，因此主要讨论建设项目中的公共利益及利益冲突。
判断建设项目是否体现公共利益不仅看其投资人或受益人，而且要看项目建设所追求的目标。因此，按国家建设项目环境审批分类名录的划分，可以概括地认为：农林水利、铁路、公路、水运、民航、电力、城市建设、社会事业等建设项目主要体现了公共利益。(15)有些项目从收益看很可能是投资者的个人利益，但从目的看体现的是公共利益，如城市垃圾焚烧项目。而其他类别的建设项目主要体现的是商业利益，在社会主义市场经济条件下，主要是个人利益或部门利益。而这些主要体现商业利益的建设项目往往被地方政府包装或美化为体现公共利益的项目，因为这些项目为地方经济的发展做出很大的贡献，如提供就业、上缴税收、增加GDP等。也有些项目不排除含有公共利益，如煤炭建设项目在能源紧缺时期对国家能源安全所体现的利益。
3.环境影响评价制度公共利益与其他利益的区别
公共利益是一匹非常难驾驭的马，你一旦跨上它就不知道它将要把你带到哪儿。(16)由于建设项目利益的交叉性、复杂性，对项目的公共利益很难一概而论，有必要把环境影响评价制度中的相关利益与公共利益作区分。
政府利益不等于公共利益。从政治角度讲，政府没有自身的利益，政府的利益就是公共利益。但在环境影响评价实践中，有些建设项目是以政府部门或国有资产的名义进行的，这些项目给政府带来利益，但未必就一定是公共利益，如黄金、烟草、化工等类别的建设项目。
区域利益不等于公共利益。环境利益区域间发生的环境利益关系越来越多地影响到区域间的一定经济利益关系。比如河流上游区域的建设项目可能对下流的饮用水安全构成威胁，上风向区域建设的化工园区可能对下风向区域的居民产生空气污染。这种对区域内环境资源的不当利用会造成相邻行政区域及区域内相关个人的利益冲突。这种功能性环境公益冲突实质是时间上、空间上不同群体对环境资源要素满足其多层次、多样性需求的矛盾，表现为环境要素对群体间多层次环境要求满足的矛盾和环境要素对群体间多样性环境要求满足的矛盾。(17)
二、环境影响评价制度中个人利益的具体内容
(一)个人利益的内容
由人的生物性决定，追求个人利益是人的天性所在。个人利益是指个人所追求的需要目标、对象，构成了个人行为的主要动机，反映了个人与个人之间的利益关系。(18)庞德认为个人利益可以分类为：(1)人格利益，指有关物质和精神存在的请求和需求；(2)家庭利益，指有关所谓“扩展个人生活”的请求和需求；(3)物质利益，指有关个人经济生活的请求和需求。(19)而人格利益又包括个人人身、自由意志等五类。其中个人人身，首先，并且最显而易见的要求是身体免遭直接或间接伤害；其次，也是密切相关的要求是增进身体健康。对精神愉悦的伤害，法律只能在有限范围内认可人的思想和情感的安宁与舒适方面的利益。个人的家庭利益包括维持家庭关系的存在和完整的利益及从总体上对抗外界和对抗家庭关系其他当事人的利益。而个人的物质利益包含了四类要求：第一类是对有形财产请求权，即人类赖以存在的自然媒介——狭义的财产请求权；第二类请求权包括从事活动与缔约自由，参与企业、从事职业、承担工作以及缔结和履行契约的自由；第三类是对承诺的利益、对承诺的金钱性履行的请求权；第四类是在与他人发生经济利益性关系时，无论这种关系是契约的、社会的、商业的、公务的还是家庭的，要求保护其不受外部干涉的请求权。(20)除了单个的人的利益属于个人利益之外，特定的多个人或他们组成的团体的利益也属于个人利益。如企业等营利性组织的利益，就属于典型的个人利益(私益)。
从环境法的角度看，环境权无疑是个人利益的重要内容。环境权是指公民在良好环境中享受一定环境品质的基本权利，其含义是指：第一，环境权的主体是公民，不包括不具有自然生命的法人、组织或国家，也不包括动植物或其他自然体；第二，环境权的客体是能够对人类生产或生活产生直接或间接影响的环境及其构成要素，不包括国家的行为；第三，环境权的内容是具有生态性的、审美的、精神的、文化的利益，是对于良好品质的享受。(21)
(二)环境影响评价制度中个人利益的内容
按照庞德的利益分类理论，与环境影响评价制度有关的个人利益主要是人格利益和物质利益。建设项目尤其是水电等大范围大规模的项目可能通过移民或对传统文化的冲击，间接对个人的家庭利益产生影响。
就个人人格利益而言，环境影响评价制度主要涉及个人的生命安全、身体健康和精神愉悦三个方面。建设项目主要是通过环境风险对个人人格利益产生影响。环境风险是一种“人造风险”，即缺陷技术的投产使用对环境产生的风险。它是指环境遭受损害的可能性，包括环境遭受风险的可能性或频率以及风险所致损害的严重性。环境风险包括确定性的风险和科学上的不确定性风险。确定性的风险包括两种：一是已对其他人实际造成了损害，二是现有的科学能证明损害发生的确实可能性。不确定性风险是指人类活动对环境产生的危害程度、危害性质和因果关系等科学上的不确定性。建设项目的环境风险根据有毒有害物质放散起因，分为火灾、爆炸和泄漏三种类型。
建设项目环境风险对个人人格利益的影响后果包括致癌风险、非致癌的健康危害风险、生态环境影响和福利影响(如能见度的降低和物质损失等)。致癌风险建设项目如厦门PX项目，非致癌的健康危害风险项目如上海磁悬浮项目。
有些建设项目不仅涉及人格利益而且影响个人物质利益。就个人物质利益而言，环境影响评价制度主要涉及上述个人的第一类和第二类请求权。一些建设项目可能会直接影响个人对有形财产的请求权，即造成直接财产损失，如排放污水致渔业受损或空气污染致农作物减产。一些建设项目可能会通过对既是环境质量要求又是生产要素的影响，对个人从事活动与缔约自由产生影响，如产生高分贝环境噪声的建设项目会对周边从事家禽养殖业产生不利影响，排放氟化物废物项目的建设会对当地桑蚕业产生不利影响。建设项目因公共利益的要求遭否决也影响投资者的个人利益。
三、环境影响评价制度中公共利益与个人利益的冲突及分析
环境影响评价制度除具有预防环境风险、提高环境行政决策的民主化和科学化功能外，还具有利益和风险的分配功能。利益和风险分配中的差异可产生利益矛盾，并可能产生利益冲突。环境影响评价制度中公共利益与个人利益的冲突实际上应当包括三组关系，即公共利益与公共利益关系、个人利益与个人利益关系、公共利益与个人利益关系。限于篇幅，本文主要研究环境影响评价制度中公共利益与个人利益的关系。
(一)环境影响评价制度中公共利益与个人利益冲突的特点
1.利益冲突发生的不确定性
在利益的驱动下，一些新技术的研发者或使用者在没有足够的时间和科学依据以得到有效的对环境无害论证的情况下就将技术投产使用。这意味着技术生产者对于该技术及其产品对环境是否会造成损害存在科学上的不确定性。环境影响评价的技术人员及行政许可的公务人员也只能在科学不确定的情况下对建设项目的环境风险进行评估及作出环境行政许可。产生不确定性的原因有的是科技的极限，有的则是时间与成本的限制。具体包括四种类型：一是环评机构或许可机关有资料，但是不一定正确，仅是理论或研究结果，专家间还有争论；二是有资料，但这些单位不一定能取得；三是资料只有经过高额的成本才能取得；四是资料原则上是无法取得的，如必须经过数十年、数百年才有的结论。(22)建设项目的技术评估和行政许可在这种情况下作出报告和行政决定，是建设项目建成后产生利益冲突的根本原因。基于公共利益，环境行政机关会许可一些项目，但其影响具有很大的不确定性，如转基因生物对人类健康的影响、电磁辐射与某些疾病的相关性等。
2.利益冲突原因的复杂性
环境影响评价制度中公共利益与个人利益冲突的原因相当复杂，具体表现在以下方面：
一是因果关系的复杂性。建设项目建成后往往会产生一定的环境影响，在现实条件下，同一危害后果可能不是由某个单一的加害行为引起的，污染物进入环境会发生诸如毒理与病理转化、扩散、吸收等物理、化学或生物反应的过程相当复杂，即污染的一果多因。大型建设项目，如水电站、穿越生态保护区的交通项目等，也可能一因多果，既产生环境污染，也产生生态影响，甚至影响环境美观。
二是危害产生时间的复杂性。建设项目建成后产生环境危害导致利益冲突，其复杂性体现在时间的不确定性。因为导致环境危害发生的环境风险包括突发性环境风险和累积性环境风险。突发性环境风险是指主要考虑与项目联系在一起的突然发生的灾难事故，包括易燃、易爆和有毒物质，放射性物质失控状态下的泄漏，大型技术系统(如桥梁、水坝)的故障等。发生这种灾难性事故的概率虽小，但影响的程度巨大。如松花江污染事件是由于一家石化企业发生爆炸引起的。累积性环境风险是指建设项目产生潜在的会对人类健康、生态环境造成危害的行为，这种风险一般不立刻显现，而且比较隐蔽，但影响长远。(23)如湖南嘉禾、陕西凤翔等地发生的铅污染事件。
3.利益冲突影响的广泛性
其广泛性主要体现在以下方面：一是建设项目造成利益冲突的范围广。一些建设项目由于布局比较敏感，其环境风险往往会影响众多的个人利益，如在大江大河某城市水源地上游的建设石化类项目。这些项目一旦产生污染事故，处理不当，会产生大范围的群体事件，如松花江污染事件。一些建设项目的环境影响的区域相当广泛，如国家“西电东送”项目往往会跨越多个省级行政区，受电磁辐射的人群众多。二是建设项目造成利益冲突的内容多。建设项目造成利益冲突的内容不仅体现在环境污染、生态破坏方面，体现在对周围居民生命安全和身体健康的影响，还可能造成所在区域或相邻区域农业生产结构、工业行业分布等方面的变化。一些大型建设项目如水电站建设等，导致大规模的搬迁、移民，还会对土著居民的耕作方式、生活传统及文化习俗等产生影响。三是一些建设项目造成利益冲突的程度相当深，比如水电站、铁路、公路等项目往往是永久性的，一旦造成不利环境影响就很难恢复。
(二)环境影响评价制度中公共利益与个人利益冲突的原因分析
1.环境影响评价制度缺少实体利益衡量机制
我国《环境影响评价法》第4条规定：“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。”虽然该法提及公正的社会价值，但其含义未明确，保障措施未明晰，相关实施细则或技术导则未落实。国家制定的《环境影响评价技术导则总纲》及导则的大气环境、地面水环境、声环境和非污染生态影响部分，《开发区区域环境影响评价技术导则》、《规划环境影响评价技术导则》和《建设项目环境风险评价技术导则》都没有明确要求技术评估单位和环境行政许可机关对所涉及的公共利益与个人利益进行识别和衡量，因此，建设项目的环境行政许可文件一般也不涉及对受环境影响的个人的经济补偿。
目前，我国从事环境影响技术评价的主要是环境专业的工程技术人员，从事项目环境行政许可的公务人员以工程技术专业背景和军队转业人员为主。这样人员专业背景下，环评技术机构只需按有关技术要求，对建设项目的环境容量、污染特征、风险系数和污染治理作出评价，无须对建设项目社会价值、利益格局作分析和评价，缺少对受影响个人利益的评估。而环境公务人员则以国家安全、社会安定与经济发展为政治上的最高考虑。由于科学技术的极限，当面临决策于未知时，技术本位的政府，往往被迫采取科技迷思与政治运作两个极端，往往造成法律体系的工具化或附属化。(24)环境影响评价制度中缺少利益衡量机制是许多建设项目日后造成利益冲突和环境群体事件的重要原因。
2.环境影响评价制度程序利益调整的失范
在环境影响评价制度的实施过程中，程序利益的失范主要表现在两个方面：
一是环境行政程序的失范。虽然《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律文件对环境影响评价中的公众参与程序作了规定，但未明确对公共利益与个人利益进行衡量的价值目标和具体原则，缺乏公众参与的法律保障措施。这些必需的环境行政程序应当包括建设项目环境影响技术评价中的利益平衡程序和环境行政许可中的利益平衡程序。
建设项目环境影响技术评价中的利益平衡程序包括环境技术评估机构依据有关规范主动进行个人利益与公共利益的衡量和建设项目环境影响相关利益人的参与。主动衡量因环评技术导则没有明确规定，被环境技术评估机构省略。被动衡量也因相关法规规定不具体被回避或虚化。如《环境影响评价公众参与暂行办法》未明确规定环评技术机构不组织利益相关人参与评估、不考量利益相关人意见应承担何种法律责任，也未规定有关环评机构和环境行政机关对利益相关人征求意见的内容和程序是否合理进行有效监督的机制。
建设项目环境影响行政许可中的利益平衡程序包括环境行政机关积极主动对个人利益与公共利益的衡量和建设项目环境影响相关利益人的参与。主动衡量往往由于行政成本过大、行政机关工作人员技术背景或建设项目所在地政府干预甚至政治决策等原因，被环境行政机关弱化。被动衡量也因相关法规规定不具体被虚置。如《环境保护行政许可听证暂行办法》第5条规定：“实施环境保护行政许可，有下列情形之一的：环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人可依法要求听证”。但对什么是“重大利益关系”和由谁最终判定“重大利益关系”均未明确。《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然首次对环境信息公开作出了规定，但其规定的公告期限十分有限，这使利益相关人无法及时了解相关信息并充分考虑，使公众参与流于形式；也缺少对利益相关人的信息反馈机制，公众并无途径获知自己的意见是如何被环境行政机关理解和把握的，是否得到了考虑和采纳。
二是环境司法程序的失当。由于环境影响评价制度缺少公众环境信息知情权、参与权的法律救济的依据，有关程序性权利的诉讼无法实现。为公共利益对建设项目环境行政许可提起的公益诉讼也没有法律依据和成功案例。为个人利益而对建设项目行政许可进行诉讼也是艰难前行。司法程序对环境影响评价制度中公共利益和个人利益的保护都存在缺失的问题。
四、环境影响评价制度中公共利益与个人利益衡量的原则
环境影响评价制度中的行政许可是对建设项目相关利益人价值和利益的最直接的分配，并形成新的利益格局，在此过程中，必须对其中的公共利益与个人利益进行衡量。
为公平地提取和分配利益，实现环境影响评价制度公共利益与个人利益的衡平，应遵循如下原则：
(一)利益最大化原则
它要求环境行政机关在对环境影响评价中各种利益进行权衡时，应当综合衡量各种利益因素，充分协调各种利益关系，使之有机地统一起来，在尽可能的范围内保护各种合法利益。不能借口公共利益的重要而牺牲个人利益，即使必须在相冲突的利益之间作出选择，也应将牺牲减少到最低的程度，补偿利益牺牲者的损失。具体说，利益最大化原则包括以下内容：一是在建设项目环境行政许可过程中，兼顾公共利益与个人利益，使公共利益的内容得到最大限度的实现，在两者冲突时，应当选择能带来最大质和量的公共利益。质是对国家社会经济发展和人民生活的迫切性而言，量是指受益人的数量而言。二是在环境行政许可中，当建设项目的公共利益与个人利益冲突时，应当以“人类的生存关系为其最重要的判断标准”。(25)厦门PX项目事件的结局从某种意义上体现了这一标准的要求。三是建设项目的环境行政许可不应超过当地的环境容量或生态承载能力。
(二)比例原则
比例原则在公法领域被奉为“帝王条款”，可对相互冲突的公共利益与个人利益之间的权衡进行有效的控制。环境影响评价制度遵循比例原则对促进经济发展、保障个人利益和实现社会和谐是十分必要的。
比例原则不是一个单一的概念，是由以下三个具体的次要原则构成的：适当性原则，要求所采取的手段必须有助于目的达成；必要性原则，要求在同等有效地达成目的的手段中，应选择采取对人民权益干涉最小的；狭义的比例原则，即均衡原则，要求应对所牵涉的相关价值法益作出轻重的权衡。适当原则是从目的与手段的关系角度而言的，指行政行为的采取和实施应有助于实现行政目的，即公共利益。例如，因为几户村民的反对而不许可对处置固体废物、减少土地资源浪费具有重要意义的垃圾焚烧项目，是不符合适当原则的。必要性原则，即最小损害原则，指行政行为的采取如果不可避免地对相对人利益导致减损，那么应将这一损失降低到最低限度，控制在最小的范围内。例如，关系国家能源安全的“西电东送”项目，不可避免地对沿线居民造成电磁辐射污染，为维护受影响的个人利益，在项目环境行政许可的原则下，要求采取各种措施把污染降到最小程度。均衡原则要求在各种可能采取的方案中，选择效益成本比率最大的方案，行政行为带来的公共收益一定要大于对其相对人利益的损害，实现公共利益与个人利益的均衡。如行政许可城镇饮用水源地上游数千米范围内的有害化工建设项目，往往造成公共环境利益与投资者个人收益之间的不均衡。
透过比例原则的具体要求，可以有效地限制国家公权力的行使，达到最大限度地保护公民私权利的目的，并且通过利益衡量的方法，使比例原则在公共利益与私人利益之间进行协调。
但对于影响众多个人利益但又具有重大公共利益的建设项目，如上海磁悬浮项目，其利益衡量就不能仅依靠环境行政机关对比例原则的适用，而应适用正当程序原则。
(三)正当程序原则
正当程序的实质是对人的权利的保护。“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”(26)对上海磁悬浮项目，认为受到电磁辐射影响的公众，实际上也是受到公共交通便利的公众，因此，广泛征求相关公众的意见甚至组织相关公众投票表决都是必要的，是对利害关系人知情权、参与权的保护。我国许多建设项目在建成后产生了重大环境冲突或环境群体事件，在环境行政许可中缺乏正当程序是十分重要的原因。正当程序还包括公平补偿和权利救济。环境影响评价的程序必须保证利益相关人拥有宪法和行政法规定的程序保障，这是正当程序的底线。
正当程序原则主要表现在以下方面：其一，信息公开。在环境影响评价过程中，无论是组织利益相关人的参与，还是自觉接受公众的监督，环境信息的公开都是重要的前置条件。其二，听取意见。环境行政机关在作出对利益相关人不利的决定之前，必须充分听取他们的意见。听取意见不仅体现了对利益相关人的人格尊重和参与权的关怀，而且还能有效地避免行政偏私进而提高利益相关人对环境行政许可的认同感。其三，说明理由。环境行政机关在作出涉及利益相关人权益，尤其是作出将对其产生不利影响的行政行为，必须向其说明作出该行为的事实根据、法律根据及其相关的政策考量。
五、环境影响评价制度中公共利益与个人利益衡量的方法
根据环境影响评价制度中公共利益与个人利益衡量的原则，结合环境民主理论的发展，公共利益与个人利益衡量的方法应包括但不局限于以下四种。
(一)环境技术专家评估与相关公众投票相结合方法
“科技是一把双刃剑”，它带来生产力的极速发展，各项经济活动为人类创造了前所未有的巨大财富，但同时，工业生产所造成的环境生态破坏、健康影响等也使人类面临巨大环境风险。我国也面临着经济建设造成的严峻的环境破坏和环境风险问题。预防原则及其所要求的环境影响评价制度是对环境风险的有效防范，但作出限制建设项目的决策要求有确切的科学依据。由于建设项目的环境影响评价涉及许多行业、涉及多种污染因子，其环境风险发生机制和产生后果各不相同，因此，必须要有相关环境技术专家进行评估。正是由于环境技术评估的必要性和评估技术的复杂性，公众参与的必要性和可能性弱化，由此形成所谓的环境技术垄断。在复杂的计算模型和化学公式面前，环境技术评估专家的意见对建设项目的环境行政许可至关重要。但评估过程中，这些计算模型选用是否正确、输入的参数正确与否和合理与否，没有受到利益相关人的监督甚至环境行政机关的监管。在环境影响评价的实践中，一定的区域从事环境影响评价的工作的专家是有限的，入选技术评估专家库的专家也是有限的，专家或者是环保系统的工作人员，或者是环评机构的技术人员。尤其当专家成为环评机构代言人的时候，很容易出现相互之间利益的互换。而且这一问题在制度上还没有制约措施，从而会影响环境技术评估的科学性和公正性。因此，建设项目环境影响评价中公共利益与个人利益的衡量不能只交由专家技术评估，而应当结合相关公众的投票结果。受建设项目尤其是有争议项目环境影响的公众，包括直接影响和间接影响、财产影响和机会影响的利益人，在获得较为全面的建设项目环境信息的基础上应当进行投票表决。例如，PX项目事件后，海沧南部环评已经完成，进入公众参与阶段，厦门政府网站开放了一个投票平台，号召网民表明支持或反对PX项目建设的态度。(27)
在公共利益与个人利益的平衡过程中，受环境影响的公众应当以科学技术为依据理性地对待环境风险。对于为了公共利益而在建设项目中受到影响的个人利益应当体现公平补偿原则。环境影响评价中的公共利益与个人利益具有对抗性，矛盾冲突核心在于利益损害救济与利益合理分配，两种利益的衡平在于解决利益减损填补问题，达到利益减损填补公平。
(二)环境影响评价商议式民主方法
目前，在环境影响评价制度中，环境行政机关由于行政压力、成本压力、信息技术或涉及商业秘密等原因不会主动公布建设项目的环境信息，企业更不可能主动公布有关信息。相关公众往往在项目建成后造成环境污染时才获得一些环境信息。这种客观上的剥夺环境知情权与环境技术垄断结合产生的严重环境污染，往往会产生不理性的自力救济甚至引发激烈的环境冲突。
哈贝马斯的法的商议理论提供了这样一种思想：平等、自由的公民以市民社会的公共政治领域为基础，以环境公共利益为取向，按照公众参与程序，在对话和讨论中达成共识，通过共同协商，制定环境决策，实现公共利益和个人利益相统一的环境治理。哈贝马斯的商议式的民主模式强调了两个最为基本的信念：第一，政治决策最好是通过广泛的商议来作出，而不是通过金钱和权力；第二，在商讨过程中参与者应该尽可能平等而且尽可能广泛。(28)环境影响评价中商议式民主的实质就是建立规范的能对相关利益和需求进行沟通交流的平台。
凡是涉及重大环境影响和较高环境风险的建设项目环境行政许可，在决策之前须由广泛的利益相关人进行讨论和争辩，通过不同意见的对话，最后达成妥协和共识。商议式民主提倡理性的讨论及相互尊重，即使最后讨论的结果，并未达到共识。应该在国家和省级环境行政机关许可的建设项目环境影响评价过程中，建立适当的对话机制，使得利益相关人在作环境行政许可前对建设项目及环境风险有深刻的了解，使得不同背景人士不同的声音皆能在评价过程中显示出来。在云南怒江水电建设规划环境影响评价过程中，当地政府、受影响群众、有关技术专家和民间环保组织作了许多有益的讨论和争论，有关媒体作了大量报道，是商议式民主在环境影响评价中的体现。
环境保护的终极目的不是追求纯粹的环境利益，而是使环境中的居民生活舒适并有尊严，由环境中的居民自己通过民主协商的方式选择经济水平和环境质量的平衡点，实现公共利益与个人利益的平衡。
(三)环境影响评价中的成本—效益分析方法
建设项目的环境行政许可不仅涉及环境容量的分配，而且涉及建设项目公共利益与受环境影响个人利益的分配与衡量。因此，环境行政许可“应充分衡量人民所付出的代价与得到的公共利益价值要相当，不能为了小小的公益，使人们忍受很大的损失，则不合比例。”(29)将成本—效益分析引入建设项目环境影响评价，作为利益衡量的方法，则使得整个利益衡量的过程更为精致，是比例原则的具体化。所谓利益衡量模式，就是一种三阶式的利益衡量方法。其中：A代表会受到政府行为所影响的私人利益。B代表利益在程序中被错误地剥夺的风险，以及因任何额外或替代程序所产生的利益。C代表政府的利益，包括因为额外或替代的程序所带来之财政或行政负担。程序正当与否的判断要同时衡量受到政府行为影响的私人利益、风险利益以及与政府利益的关系。这种利益衡量的本体是成本效益分析，针对具体的行政行为分析时，如果A×B>C，那么所提供的程序保障是不足的，替代性的程序保障应被采纳，才能满足正当法律程序的要求。相反的，如果A×B 对公共利益与个人利益的衡量应明确规定其原则、程序和方法，规定环境影响评价的技术机构和环境行政机关在建设环境影响评价过程中有“利益衡量”的义务。国家制定的环境影响评价技术导则应对利益衡量的要素、要求等作具体规定。 (四)环境影响评价中的环境风险交流机制 建设项目的环境行政许可不仅取决于当地的环境容量，还要考虑项目建设产生的社会效果，即受影响的相关利益人对项目环境风险的接受程度。涉及公共利益的建设项目往往具有建设的公共必要性和对相关利益人的环境风险性。环境风险交流机制为此类项目环境影响评价中公共利益与个人利益衡量和协调提供了一种有益的方法。风险交流是受医疗领域“事前允诺”影响发展而来的。(32)该理论中，风险交流有两种方法：一是通过行政过程中的民主程序，二是通过市场机制实现。在环境影响评价中，前一种方法的实质是环境行政中的信息公开和公众参与，从而减少对环境风险的恐惧和对项目建设的抵制；后一种方法是在考虑公共利益项目环境许可的必要性的基础上，要求项目实施者购买环境保险来实现环境风险转移功能，并作为环境行政许可的必要条件。项目实施者通过购买环境保险，一方面使受影响的利益相关人减少了对项目环境风险的不信任，同时保证为了公共利益而承担特别环境风险或环境损害的利益相关人获得公平的补偿。在环境保险过程中，公平地、诚实地实施污染风险评估机制是重要的。(33)而保险公司具有对建设项目环境风险正确评估的动机，其实施的风险评估具有相对优先的正确性。 环境影响评价制度中公共利益与个人利益衡量的目的是使各种利益尽可能的最大化，同时实现社会的公平正义。 注释： ①《马克思恩格斯选集》(第2卷)，人民出版社1972年版，第537页。 ②《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1956年版，第82页。 ③何勤华：《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第225页。 ④[美]罗·庞德：《通过法律的社会控制——法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第22页。 ⑤高家伟：《论市场经济体制下政府职能的界限——公私法划分理论在我国的应用》，载刘莘、马怀德、杨惠基主编：《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年版，第43页。 ⑥陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第202页。 ⑦陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第383页。 ⑧[美]罗斯科·庞德：《法理学》(第三卷)，廖德宇译，法律出版社2007年版，第182～244页。 ⑨[英]哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000年版，第393页。 ⑩冯瑞丽：《公共利益界定的探讨》，中央民族大学2009年宪法学与行政法学硕士学位论文。 (11)郑贤君：《公共利益的界定是一个宪法分权问题》，载《法学论坛》2005年第1期。 (12)蔡乐渭：《论行政法上的公共利益》，中国政法大学2007年宪法学与行政法学专业博士学位论文。 (13)李启家、李丹：《环境法的利益分析之提纲》，载《2003年环境资源法学国际研讨会论文集》，第373～378页。 (14)陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第200页。 (15)对本文所列的几类建设项目只能概括认为是体现公共利益的，而其每一类中又包含许多具体的建设项目，是否体现利益不一概确定。比如火力发电厂的建设项目在风景名胜区建设就不能当然认为是为了公共利益。 (16)[美]罗斯科·庞德：《法理学》(第三卷)，廖德宇译，法律出版社2007年版，第205页。 (17)李启家、李丹：《环境法的利益分析之提纲》，载《2003年环境资源法学国际研讨会论文集》，第373～378页。 (18)王伟光：《利益论》，人民出版社2001年版，第76页。 (19)[美]罗斯科·庞德：《法理学》(第三卷)，廖德宇译，法律出版社2007年版，第22页。 (20)[美]罗斯科·庞德：《法理学》(第三卷)，廖德宇译，法律出版社2007年版，第26～78页。 (21)吴卫星：《环境权研究——公法学的视角》，法律出版社2007年版，第108页。 (22)叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，台湾大学法学丛书1997年版，第140页。 (23)毕军、杨洁等：《区域环境风险分析和管理》，中国环境科学出版社2006年版，第17页。 (24)叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，台湾大学法学丛书1997年版，第154～155页。 (25)陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第200页。 (26)[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第86页。 (27)朱谦：《环境公共决策中信息公开的价值与规范研究》，载《生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会论文集》，第1510页。 (28)陈家刚：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第44页。 (29)刘莘：《行政法基本原则》，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2004年版，第97页。 (30)伍劲松：《论行政执法利益衡量之要素与技术》，载《法学论坛》2010年第3期。 (31)叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，台湾大学法学丛书1997年版，第79页。 (32)[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第71页。 (33)[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第158页。 标签：利益冲突论文; 环境风险论文; 环境影响评价制度论文; 环境影响评价公众参与暂行办法论文; 社会风险论文; 经济风险论文; 环境经济论文; 环境保护论文; 时政论文;