中央银行金融风险监管问题研究*，本文主要内容关键词为：中央银行论文,金融风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融风险监管是金融监管的主要组成部分，是金融业改革和发展的内在要求。我国中央银行及其分支机构自1994年转换职能后在履行金融风险监管职责，探索有中国特色的金融风险监管理论和模式方面，取得了很多的成果，但是金融风险监管毕竟还是个全新的课题，需要在实践中不断研究总结。本课题旨在探索新形势下金融风险监管的新特点、新思路、新方法和新任务，并为指导金融风险监管实践服务。
一、中央银行风险监管的内涵
（一）中央银行风险监管的内容
在确定我国中央银行风险监管内容时，要注意考虑以下因素：1.历史性。我国实行计划经济体制和“大一统”银行管理体制时间跨度较长，很多准入市场的金融机构先天不足。因此，中央银行要严格控制机构审批的基本标准和要求。2.现实性。随着金融机构的多样化和业务量的扩大，金融企业经营活动的不确定性增强，信用风险和操作风险正在暴露并呈扩大趋势，与此同时，金融机构内控目标不明，原则不清。为此，必须把金融机构内控制度建设作为中央银行风险监管的重要内容。3.可借鉴性。大胆借鉴西方商业银行在各个历史时期逐步摸索和形成的比较系统、科学的资产负债管理理论和方法，参照巴塞尔协议要求，结合中国国情，确定我国银行实行资产负债比例和风险管理的主要内容，并把资产负债比例指标作为中央银行风险监管的量化指标体系。4.社会性。金融机构自有资金占全部资产的比重一般较小，绝大部分营运资金都是来自存款和借入资金，因而金融机构的特殊地位决定了社会公众与金融机构的关系是一种依附型、紧密型的债权债务关系。如果金融机构经营不善，无偿债能力，就会导致客户大量挤提存款，损害公众利益。因此，金融机构一旦出现或可能出现信用危机，严重影响存款人的利益时，中央银行必须采取接管措施。
中央银行风险监管的内容如图。（见下页）
（二）中央银行风险监管的重点
（1）就空间而言，应当把区域性金融风险列为监管重点。 由于我国国有商业银行实行一级法人体制，总行加强系统内信贷资金的集中管理和统一调度，对本行资产的流动性及支付能力负全部责任，凭籍其雄厚的资金实力和集中管理、统一调度、分级经营、灵活融通的模式，一般不会出现全行性的信用危机和全局性的金融风险。但就某一区域而言，金融风险是明显存在的。因为：第一，地方政府把银行视为自己的经济职能部门，直接干预信贷，越权批设机构，社会办金融问题突出，导致一些地方金融机构资产结构失衡，资产负债比例失调，清偿能力下降。第二，人民银行分支机构履行金融监管职能困难很多，一方面，人民银行分支机构同当地商业银行都属同一级别的机构，监管权难以行使；另一方面，人民银行按行政区划设置机构，监管过程中的地方化倾向难以避免。这样导致越在基层，金融秩序就越混乱。第三，金融机构从总行到分支机构的授权分责过程中，由于环节过多，越到基层，内部控制及治理机制效果就越差。
（2）就对象而言，应当把非银行金融机构列为监管重点。 在一定的区域内有不同类型的非银行金融机构，这类机构和业务虽然规模小，但其风险程度高于商业银行，这是因为：第一，非银行金融业务具有分散性特点。其机构一般不自成体系，而是各自独立的法人；其信贷资金一般不能系统调控和统一调度，而是各自筹措运用；其资产配置一般不受国家计划制约，而是自主决定。第二，非银行金融业务具有冲击性。首先，非银行金融机构一般没有进入中央银行组织的存款保护安全网，存款人的利益得不到金融行业的“共同保障”；其次，多数非银行金融机构是各地各部门组织设立的，其经营目的在于片面地筹资或追求利润，而忽视金融“安全性”这一内在原则要求，一旦偿付能力不足，立即会产生客户挤兑现象，影响当地社会安定；再次，银行业与信托业、证券业混合经营问题还将长期存在，一旦非银行金融业务出现风险，将冲击商业银行业务进而影响中央银行货币政策的执行。第三，非银行金融业务具有非规范性。有些非银行金融机构的模式和发展方向还处于不确定中，多数非银行金融业务还处在无法可依状态。加之自我约束机制没有很好地建立起来，非银行金融业务特别是长期信用扩张的主观意愿难以抑制。这些都可能诱发风险，如果监管不力，势必酿成信用风险或流动性风险。
（3）就内容而言，应当把信用风险和操作风险列为监管重点。 贷款是银行的主要活动，贷款活动要求银行对借款人的信用水平作出判断。这些判断并非总是正确的，借款人的信用水平可能会因各种原因而下降，因此，金融机构面临的一个主要风险就是信用风险，这些风险不仅存在于贷款业务中，也存在于其它表内表外业务，如担保、承兑和证券投资等。如果金融机构未能及时对风险资产进行认定、转移和补偿，将会造成严重的资产损失，因此，中央银行要把金融机构信用风险列为监管重点。近年来，国际金融风波迭起，如英国巴林银行倒闭等事件，已经敲响了操作风险这一警钟。操作风险主要缘于内部控制及治理机制的失效。这种失效状态可能因为失误、欺诈、未能及时做出反应而导致金融机构财务的损失，甚至导致金融机构破产。因此，中央银行要加强对金融机构内部控制的监管，把操作风险消灭在萌芽状态。
（三）中央银行风险监管的基本原则
（1）依法管理原则。现代各国金融监管当局普遍重视金融法律、法规体系建设，并把金融法律、法规体系作为风险监管的基本标准和依据。近年来，我国也非常重视依法监管金融，加快了金融立法的步伐，相继颁布实施了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》等。特别是《中国人民银行法》的颁布实施，从法律上明确了中国人民银行的性质和地位，确定了中国人民银行依法监管金融业的神圣职责。与此同时，按照改革进程的要求，对各类非银行金融机构制定和修改了相应的管理规章和制度，为中央银行开展风险监管提供了法律依据。
（2）定性和定量相结合原则。 尽管中国人民银行在其所颁布的有关商业银行资产负债比例管理的暂行监控指标及中国人民银行关于资本成份和资产风险权数的暂行规定中，对有关风险指标及其风险权数进行了设定，根据这些指标也能够在一定程度上对金融企业的风险状况作出一定的判断，但是，由于这些监控指标及其规定侧重于风险的防范和控制，它只能作为金融机构资产负债比例的一种目标性要求和约束，并没有从中央银行把握金融机构风险程度的角度提出测定风险的量化标准。我们从这些规定及指标中也很难得出金融企业风险程度的总体判断和量化概念，并很难对不同的金融企业的风险情况进行比较。因此，中央银行要加快对金融风险的量化研究，运用适当的方法对金融企业的风险进行具体的量化和测定，为中央银行风险监管服务。
（3）谨慎准入原则。谨慎准入就是从源头抓起， 把不符合颁发经营金融业务许可证的机构申请排斥在金融体系之外。西方国家中央银行发照程序十分严格，对机构变化的审批也非常严密，只有申请设立机构所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况等要素通过金融管理当局审查通过后，方有望获得执照，而且当某家已成立的机构不能达到标准时，可据此撤销其执照，同时，对银行股权的转让、银行的重大收购与投资等机构变化事项也有专门的审批标准。我国《商业银行法》第二章虽对商业银行的设立和组织机构有专门的规定，但在已经准入市场的金融机构中，有的是人民银行分支机构越权批设的，有的是在《商业银行法》颁布实施前批设的，由此看来，我国中央银行在实施风险监管时必须首先做好机构清理工作，以减少不稳定机构进入市场，对已经准入市场的机构要建立优胜劣汰的监管机制。
（4）自我约束与外部强制监管相结合的原则。 中央银行风险监管必须确定金融企业是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度，包括对授权和职责分配的明确安排；将金融机构承兑、付款和资产与负债帐务处理方面的职能分离和交叉核对；资产的保护；完善、独立的内部或外部审计等。这些表明，金融风险需要中央银行管理与监督，但更重要的是金融机构的自我监督和自我控制。因此，金融机构自身要确立稳健的经营方针，强化统一法人管理和法人授权授信制度，建立科学的金融机构内部治理结构，切实加强内部稽核工作，最大限度地控制和防范自身经营风险，这样，就能为中央银行风险监管创造良好的微观基础，更好地发挥中央银行强制监管的效能和作用。
（5）持续监管原则。 持续监管就是从审查批准金融机构准入市场开始到其退出市场为止，对整个经营活动过程进行持续的监督管理。金融业动态变化的特点要求中央银行进行持续监管，定期检查审慎性法规和要求的执行情况，以此检查现行审慎性法规和要求的适用性，并进行相应的调整和修改。
（6）系统监管原则。系统监管是指以系统论的观点， 把风险监管对象和内容作为有机整体，依靠中央银行大监管体系，综合配套地运用各种手段，科学建立风险监管指标体系，对金融企业风险进行识别、计量、监测和控制。这里所指的系统实际有四个概念：一是把风险监管对象和内容作为系统；二是把风险监管主体作为系统；三是把风险监管方式、方法和技术等系统化；四是把监管指标系统化。因此，中央银行要设置监管指标体系，完整、准确地量化和统计测定金融风险，并从总体上和各指标的相互关联上考察金融风险的内在规律。
二、中央银行风险监管的手段
（一）中央银行风险监管的方式
（1）非现场检查。监管部门运用计算机， 审查和分析金融机构各种报告和统计报表，依托报告和报表检查审慎监管要求的遵守情况。非现场检查的作用很大，它能反映出金融机构潜在的风险，特别是现场检查间隔时期发生风险的可能，从而提前防范风险并在风险扩大化、公开化之前迅速拿出化解措施。由于中央银行在进行非现场检查时，一般要填制专门的报表，这类报表通过归并、汇总和上报，既可以发现个别金融机构发生的问题，也可以用来了解整个银行体系的总体发展趋势。同时，非现场检查能为中央银行定期的业务质询工作提供依据。因此，非现场检查在西方国家得到了普遍的重视和运用，如美国联邦储备系统银行开展的报送稽核和监测等。我国中央银行运用计算机开展报送稽核工作起步虽然较晚，但通过几年来的努力，已经取得了一定的成绩，分支机构相继进行了技术装备，开发了监管信息系统，确定了一套较为科学的监督指标体系，建立和完善了金融业务报送稽核制度，非现场检查方式在中央银行风险监管中已发挥了很大的效力。
（2）现场检查。 由中央银行及其分支机构派出监管小组到各金融机构进行实地检查。现场检查有定期和临时检查两种，临时检查一般只对某些专题进行检查，定期检查则要对被检查机构作出全面的综合评价。现场检查的重点是被检查金融机构内控制度和治理结构是否完善，会计信息和统计信息是否可靠。现场检查的主要内容包括：从被检查机构收集到的报告和报表的准确性；被检查机构的总体经营状况；风险管理制度和内部控制机制的完善程度；贷款资产组合的质量和贷款呆帐准备金、资本金的提取、使用和充实情况；管理层的能力；会计和管理信息系统的完善程度；非现场或以前现场检查过程中发现的问题；执行金融法律、法规和审慎性监管要求的遵守情况。为保证现场监管工作的质量，中央银行要建立清楚的、与检查频率和范围有关的内部指南，同时，制定必要的检查政策和程序，以确保检查工作的认真进行，保证检查效果与既定目标相一致。
（3）聘用外部注册会计师或审计师检查。 这实际上也是现场检查方式中的一种，只不过现场检查工作不由监管当局人员完成，而由监管当局委托外部注册会计师或审计师实施，或由受托检查者协助监管当局检查人员完成。有些国家金融监管部门对受托检查的身份、资格等条件放得更宽，如加拿大金融机构监管总局聘用外部审计人员和商业银行退休人员协助查帐，还聘用电脑方面专家和专门从事新兴的衍生金融工具业务的专业人员协助检查商业银行有关业务。在我国中央银行监管工作中，虽然聘用方式还没有规范地运用起来，但随着注册会计师和审计师的职业化，以及注册会计师制度和审计师制度的完善，聘用外部注册会计师或审计师协助金融风险监管不仅是可能的，而且是可行的。
现场方式和非现场方式各有优缺点，一般来说，对现场工作相对较少、或针对性较弱的机构，选择非现场方式；对现场工作相对较多或针对性较强的机构，宜选择现场方式，但通常是现场方式和非现场方式相结合进行。无论选择哪种方式，监管者都必须重视以下几方面的问题：一是中央银行监管部门及监管人员与金融机构管理层要保持经常接触，经常与他们就所有重大的业务问题进行讨论和质询，并全面了解该机构的业务情况；二是对内部或外部审计人员为该金融机构出具的审计报告进行阅读和审查，以减轻中央银行监管部门的工作量，便于中央银行监管人员理清思路、发现问题；三是将审批机构时的审查要素（如注册资本或营运资金额、业务范围、高级管理人员资格等）作为持续性监管的内容进行定期评估。
（二）中央银行风险监管的主要手段
（1）许可证管理。 金融许可证的发放是风险监管工作的重要部分，严格许可证的发证程序和发证标准，有利于保证新机构从准入市场开始就有充足的资本金、良好的治理结构和内控制度以及具备专业知识、道德水平、能稳健、审慎经营的管理人员，有利于提高持续监管效率。虽然审批程序不能确保开业后的安全运转，但是它可以作为减少不稳定机构进入金融市场的有效手段。通常许可证管理有下列要求：一是以法律形式明确机构审批标准和要求，包括最低资本金要求，董事会成员的结构、管理人员的资格、经营计划的可行性、经营态度的谨慎与否等。二是明确界定已获得许可证的金融机构可以从事的业务范围；三是严格控制“银行”一词的使用；四是已获许可证并成立的机构在持续监管过程中，被发现最低资本金等要素不符合设立条件的，可据此吊销其许可证。
（2）稽核检查。稽核是一种具有独立性、综合性的监督活动， 中央银行稽核属于再稽核性质，分为报送稽核和现场稽核两种形式，它把检查、评价、建议、处罚和反映综合运用起来，对于控制和防范金融风险特别是资产风险、操作风险具有重大的作用。特别是中央银行稽核工作经常化、制度化、规范化的开展，既把全部风险监管对象置于中央银行监管部门的视野内，又能突出重点单位和重点项目，具有其它监管手段不能替代的作用。
（3）行政处罚。 中央银行作为金融行政管理机关和金融行政执行机关，对金融企业的经营不符合金融法律、法规的规定，经营管理或财务状况不足以保证业务的良好运行，出现妨碍健全经营的倾向或问题时，或有危害公众利益的行为时，采取警告、通报批评、罚款、冻结存款帐户、没收违法所得、停止经营部分或全部业务、停业整顿、追究有关当事人和负责人的行政责任、吊销经营金融业务许可证等行政处罚措施。行政处罚措施也是纠正措施的一种，是金融机构不能满足谨慎要求时，中央银行根据问题的性质实施的必要的行政干预，目的在于保证存款人和债权人利益，防止问题的扩散。
（4）窗口指导。 中央银行对未能满足审慎要求的金融机构进行道义劝说，它是一种辅助性的监管措施或非正式的纠正措施，一般是在所发现的问题相对较小时，由监管者与金融机构管理层进行简单的口头或者书面的非正式要求。如果问题继续扩大或者金融机构管理层对中央银行监管者提出的非正式要求置若罔闻时，应该去考虑使用那些力度更大的监管手段。
（5）调查统计。调查统计虽然只是一项监测性的工作， 不带有任何强制性，但它能为风险监管工作提出问题，发现问题，分析问题。首先，金融机构统计报表是风险监管的基本依据，也是金融机构经营状况的直接反映，无论是现场检查方式还是非现场检查方式，总是先从统计报表和财务报表等直接入手的；其次，掌握和运用现代统计、分析方法，有助于解决风险监管的定量问题，有些统计分析模型和软件甚至可以直接用于风险控制的预警系统；再次，利用经济、金融动态反映网络，透过金融数据和情况的变化，敏感地捕捉风险监管中的突发性、倾向性以及重大动态，及时采取加强监管的措施。
（6）存款保险。在市场经济中， 金融机构发生倒闭破产是难以避免的。此时，存款人的部分存款将受到损失，并有可能诱发社会公众对其它银行经营信心的动摇。在这种情况下，许多国家使用存款保险方案来保护社会公众特别是小额存款人的利益。存款保险方案通常由一国政府或其中央银行组织，有的由行业公会来组织。存款保险为社会公众存款提供了一张安全网，由此树立公众对金融机构经营的信心并使金融体系更加稳定。存款保险的另一个作用，就是防止或限制某一金融机构出现风险后对其它金融机构的消极影响，从而降低了整个银行体系连锁反映的可能性。有了“共同保险”的存款保险机制后，即使有个别金融机构倒闭，那也是正常的市场退出，从而真正让金融机构按市场优胜劣汰原则去进行。
（7）信息披露。为了保证金融市场的有效运行， 从而建立一个稳定而高效的金融体系，市场上的参与者需要获得金融体系运行方面的准确而及时的信息。因此，信息披露是风险监管的必要补充。为此，金融机构应当按照金融监管当局的要求向社会公众发布其业务活动的信息，公开地说明其真实的财务状况。此类信息应当及时、充分，使市场参与者了解各家金融机构的内在风险。信息披露作为监管手段，在国际金融业还处在尝试运用阶段，我国金融业的信息披露工作，目前尚未起步。
（8）审慎法规和要求的制定与实施。 中央银行为限制金融机构无限度地增加风险，通常以定性或定量的方式，提出最低审慎标准，并且动态地检查金融机构审慎监管要求的执行情况。中央银行一般对资本充足率、贷款呆帐准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等方面提出审慎限额和标准。
（9）接管。金融机构已经或者可能发生信用危机， 严重影响存款人的利益时，中央银行可以对该机构实行接管，接管的目的是对被接管的银行采取必要的措施，以保护存款人的利益，恢复该银行的正常经营能力。当然，接管是在极端情况下，中央银行所采取的最后纠正措施和挽救行动，一旦接管期限届满或接管延期届满，该银行仍未能恢复正常经营能力，中央银行应该参与决定该机构被另一家经营稳健的机构合并或者被依法宣告破产。
（10）清算。当一家商业银行被依法宣告破产时，中央银行必须参与该机构的清算程序，最大限度地清偿存款的本金和利息，保护存款人利益，同时按照清算程序清算其它事项，努力减小金融机构破产倒闭时所引起的社会震荡。
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