政府干预市场的效率和规则，本文主要内容关键词为：效率论文,规则论文,政府干预论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6文献标识码：A文章编号：1000-5935（2003）01-0001-09
在现代经济中，由于存在市场失灵，因而需要政府干预。但在现实中，政府并不那么有效。这意味着政府干预经济活动同样有效率目标的要求。其内容包括两个方面：一是干预经济的活动不能妨碍市场机制促进效率提高的功能；二是政府实现公平目标的调节同样有效率要求。因此政府干预经济不能随心所欲，应该有明确的规则：一是根据效率要求确定政府行为的边界；二是根据效率要求建立政府行为规则。
一 市场失灵和政府作用的领域
政府控制的成分和市场的成分交织在一起来组织生产和消费，是现代市场经济的一个特点。政府对市场的作用，或者是替代，或者是补充。这反映不同学派对政府作用的价值判断。
在古典学派那里，整个经济由市场自动调节，政府只是充当“守夜人”，至多是在调节收入分配方面起作用。30年代西方国家的大危机打破了市场机制自我调节的神话。在此条件下产生的凯恩斯理论提出了政府干预经济的主张，后来各个学派又针对市场在其他方面的失灵发展了国家干预理论。因此，即使是在西方市场经济国家，也不是单一地由市场机制配置资源，而是政府和市场结合在一起调节资源配置。市场机制在资源配置中起基础性的调节作用，政府干预经济活动的范围基本上同市场失灵的范围相适应。
福利经济学从私人决策的社会成本出发分析市场失灵，并进而提出政府干预理论。著名的看不见的手理论认为，每个人追求自己的利益，在市场这只看不见的手的调节下，最终实现社会利益。针对这个教条，福利经济学认为，单靠市场调节，并不能自动实现社会利益。其原因是，人们进行私人决策时，只考虑其行为的私人成本，并不考虑由此带来的不由他本人承担的社会成本，这部分成本转嫁给了社会。当私人行为的成本和收益不对等时，资源就得不到有效配置。而且随着资本主义经济的发展，存在着收入分配的不平等，垄断以及公共产品的需求等一系列市场机制无法自行解决的问题。因此，涉及社会利益的目标需要国家干预来实现。具体地说，政府主要进入以下市场失灵的领域。
一是调节收入分配，解决由市场制度造成的收入分配悬殊问题。效率和公平是任何一个政府都要面对的问题。在市场经济体制中，市场机制的作用能有效地实现效率目标，但对公平目标的实现则无能为力。就是说，帕累托效率不能保证竞争过程导致的分配与广为接受的公平概念相一致。这就引出了政府在公平与效率之间的权衡和出于公平的考虑对收入的再分配问题。其目标是适当缩小不同阶层、不同劳动者之间的收入差距，以防止不同所有制企业、不同集团、不同阶层的收入过于悬殊。公平目标的实现则要靠政府干预。政府主要通过税收和财政的转移支付等途径调节再分配收入，实现公平目标。现在收入差距最为突出的是地区差距。因此在地区间的转移支付是政府调节收入分配的主要内容：
二是弥补市场不完全的缺陷。福利经济学的福利标准是帕累托最优状态。达到帕累托最优的基本条件是，经济处于完全竞争状态，存在系列完整的市场，存在完备的信息。现实中这些条件不可能完全满足，于是产生市场失效，从而产生政府干预的要求。首先，市场功能难以充分发挥。完全竞争状态不可能达到，但可以借助政府干预创造有效竞争状态。其途径有两方面：一方面是通过反垄断法等法规，防止单个或少数几个企业垄断市场，反对企业串谋；另一方面是对某些部门中存在的完全垄断的企业进行拆分和管理，防止其以影响消费者福利为代价谋取垄断利润。其次，达到帕累托最优的一个重要条件是对于未来所有有关时间和风险存在完整的市场，如远期市场和保险市场。在市场不完备的条件下，缺少的市场功能就要由政府的干预来承担。第三，在获取信息的成本十分高昂的情况下，不是每个人都能获得充分的信息的。不完全信息也可能造成垄断力量。政府的介入就是要克服这种不完全信息问题，为厂商提供在现有市场上不能获取的全局性的长期性的信息，并强制要求厂商披露有关信息。
三是提供市场制度不能提供的公共产品。国防、保安、基础研究等公共物品可能是私人部门生产的，但市场不一定能保证公共物品的正确供给。原因是它们是公共产品。公共产品是由政府为社会提供集体利益的物品和劳务，与私人产品相区别，它们被集体加以消费时有两个特点：非排他性和非竞争性。消费的非排他性是指无法排除他人从公共物品中获得收益。消费的非竞争性是指消费者的增加并不引起生产成本的增加，即增加的消费者引起的社会边际成本为零。由此产生的问题是，第一，对公共物品的消费按市场价格分配，管理成本太大；第二，免费搭车现象难以避免。每一个人都消费它，它不论是否为此而支付。于是产生消费公共产品的免费搭车现象。其结果更是公共产品的私人供应的失灵。因此需要政府介入公共物品的供应过程。将税收作为消费公共产品的代价，可克服市场难以解决的搭便车问题。
四是针对自然垄断部门的干预。水电汽等行业属于自然垄断。在同一个地区建立多个相互竞争的水电汽企业是不经济的。这意味着自然垄断不可能被打破。市场上只有一个卖者的完全垄断就有损害消费者利益的条件。而且自然垄断借助其垄断地位所获得的垄断利益不能完全被其经营者所享有，应该由全社会分享。为了维护消费者利益，为了使全社会得以分享自然垄断产生的垄断利益，政府必须介入，或者是由国有企业直接经营自然垄断行业，或者是在私人企业经营时国家对其价格和分配等行为进行必要的规范。
五是克服市场制度可能产生的外部性问题。外部性是在相互作用的经济单位中，一个经济单位的活动对其他经济单位的影响，而该单位又没有根据这种影响而从其他单位中获得报酬或向其他单位支付赔偿。外部收益或损耗是不纳入生产者的私人成本的，从而造成私人成本和社会成本的不一致。当私人成本等于价格或边际收益时，私人收益最大，而社会成本高于私人成本，社会收益遭受损失。因此，外部性扭曲了市场中的价格机制，使价格体系不再传递为获得效率所必需的正确信息，资源配置达不到帕累托最优状态。具体地说，企业活动有有益外部性和有害外部性两个方面问题。有害外部性，如环境污染、违反经济合同等问题，是市场失效的反映，是违反帕累托最优标准的，靠市场调节是无法克服的，这就提出了政府干预的要求。政府要通过法律等途径克服这些有害外部性问题。其目的是要使外部化了的企业成本内部化，由企业自己承担造成的外部化成本。
六是稳定宏观经济以维持健康的经济增长。宏观的福利目标一般要求公平分配、防止和克服通货膨胀、充分就业、国际收支平衡等。通货膨胀和高失业（通货紧缩）是市场失效的宏观反映。防止和克服通货膨胀，保障充分就业是政府的职责。影响经济健康增长的宏观问题主要是通货膨胀和高失业率。市场本身无力克服这些宏观失衡问题。宏观问题只能靠政府的宏观调控。尽管如此，在市场经济体制中的政府行为不能违背市场规律，必须顺应市场经济运行的方向。
特别需要指出的是，从2001～2002年美国接二连三地出现像安然公司、世界通信公司和维旺迪环球公司之类的世界级大公司因蓄意做假账而破产案，联手做假账的有安达信公司这样的世界级财务公司。做假金额高达数千亿元，受此影响美国股市连续9周下跌。这种状况表明市场不仅无法自动调节宏观的不平衡，也无法自动克服企业的信用缺失。两方面的经济学家把它称为市场制度的机能障碍，具体地说是金融市场制度的机能障碍。一方面股市控制着整个经济，另一方面，股市又没有能力指导企业选择适合于长远发展的道路。股市的规则实际上总是敦促企业遵守短期的金融运作标准，由此导致安然公司之类的上市公司蓄意做假账，虚报业绩，不惜一切代价取得人们期望的业绩。与此同时，金融市场的监控者，如安达信等中介机构，往往成为做假账的合谋。面对被股市操纵的市场制度的失败，政府必须改变对金融市场过分放任自流的做法，加大政府对金融市场的监控力度。
以上政府作用的范围基本上是依据发达国家的市场失灵提出来的。面对发展中国家，政府干预的领域需要扩大。发展中国家与发达国家的市场背景不尽相同，即使是独立后一开始就走市场经济道路的国家，市场的发育程度和完善程度都远远落后于发达国家，与此同时这些国家又面临着紧迫的经济发展任务。其经济发展又不能等待经济的自然发展，需要政府的推动。这意味着，政府对经济干预的范围和程度，在发展中国家有特别的内容。
首先，经济发展需要政府推动。在西方发达国家，一些垄断性企业的产值规模大到超过许多发展中国家一国的产值总量，其竞争能力也很强。在这样的国家政府作用越大越是压抑企业的竞争力。因此在这里奉行减少直至取消政府干预的自由主义理论是非常自然的。而在我们这样的发展中国家，企业总体规模小，竞争能力弱。这样的企业成长到能同发达国家的垄断企业抗衡需要相当长时间的磨炼。政府扶持成长性强的企业并使其尽快形成规模就显得非常必要。再者，发达国家的经济主要是增长问题，而不是发展问题，因此在那里结构调整完全可以交给市场。而在发展中国家，经济的主要问题是发展，制约发展的主要是经济结构问题，产业结构、区域经济等结构性问题不仅在于其失衡，尤为突出的是处于低度水准，没有政府的大推动，单靠市场调节，结构性矛盾不可能在短期内克服。因此政府的结构调整作用不可缺少。有重点的扶持主导产业和高新技术产业的发展，增强国家竞争力，是政府推动发展的重要内容。
其次，政府培育市场。发展中国家的政府作用的必要性和范围还同其市场的不完善相关。现实市场中的价格、信息和流动性等严重地背离了“完全”市场的客观要求，如市场的分割、信息流动的障碍、价格、利率的管制等等。发展中国家由于结构上的刚性、落后、短缺、过剩和供求弹性小等特点，市场的作用不同于发达国家，其表现是：价格对商品和服务的供求的调节作用没有发达国家那么大；市场无论是在结构上还是在功能上都是不完全的：生产要素市场缺乏良好的组织，市场信息既不灵敏也不准确，不能及时正确地反映商品的真实成本。因此价格不能成为评估和选择投资项目依据。在这种情况下，政府需要干预发展过程，其主要职能是：政府的干预在于促进价格的真实性，信息的可获得性以及资源的流动性，从而弥补市场不完全的不足。政府要采取有效的措施培育市场，政府要采用多种诱导的办法去发展私人经济，政府还要像企业家一样去投资，并以自己的实际行动来刺激和指导经济发展。当然，政府的这些职能会随着经济的发达程度和市场的发育程度的提高而逐步减少。同时要培育市场体系和市场机制，直至市场发育成熟，政府得以退出这一过程。
国有经济需要政府作为国有资本的所有者身份经营和管理国有资产。我国国有经济的比重较大，但国有经济的效率明显不高。适应转向市场经济体制的要求，政府在这方面的功能会有两大转变。一是国有资本会退出相当一部分没有必要进入的领域，这个过程也要由政府推动；二是政府要从计划体制下形成的“全能管理者”的角色中脱离出来，政府职能与企业职能分开。政企分开的关键是政资分开。在促进政府职能转变和政府机构调整的过程中，按照国有资本所有权和行政管理权、宏观调控权相分离的原则，重新构造国有资本管理体制。国有资本由行政部门和各级政府代理转向由经营性的公司代理。由代理国有资本所有权的公司对国有资本进行投资、经营，达到国有资本保值增值的目的。
二 社会福利和政府失灵
政府干预经济并不都是与克服市场失灵相关的。它还在不存在市场失灵的场合起作用，其职能是实现国家的福利目标。因此政府对市场不仅仅是替代，还是补充的机制。
人们进入市场的决策存在着个人选择和社会（集体）选择的区别。社会是个人的集合，每个人都具有一系列独特的偏好。因此定义“社会需要什么”就成为社会选择的问题。所谓社会选择，就是设法总合个人偏好的过程。在市场上存在单独个人选择偏好的条件下，所形成的集体选择，是由社会福利函数来说明的。根据探讨社会福利函数或社会选择函数的文献，社会福利是社会中各个人所购买的货物和所提供的生产要素以及任何其他有关变量的函数，即社会所有个人效用水平的函数。在现实中，社会保障、国家安全、公共卫生和教育等属于社会福利函数的内容，不可能靠在市场调节下的个人追求个人效用函数中实现。
正如市场要在一定的制度约束下才能良好运转一样，政府也要在一定的规则下进行。市场上的每一个人都有各自的效用函数，由于市场上遵守共同的市场规则，只要交易达成，就意味着交易双方的福利状态得到了促进，或至少任何一方的福利不会受损。同样的，把政治过程看做是市场过程，政治过程交易的对象是公共产品。进入政治领域的人们也有着各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好需要有一定政治行为规则来保障。
诺贝尔经济学奖得主诺思认为，“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。”其理由是“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[1]（P24）根据诺思的总结，政府提供的规则有两个目的：“一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。这第二个目的将导致一系列公共（或半公共）产品和服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。”[2]这两个目的应该是行政行为的效率目标，因而也是制定政府行为规则的目标。
福利经济学认为：假想的自由市场情形并非真能在没有政府的情况下实现。事实上，没有理由相信市场能够以“无政府经济”中假设的方式运行。对于现代市场经济运行而言，财产权立法，控制货币和金融活动，维持市场经济秩序，都是国家干预的具体内容。
个人选择有非效率，集体选择也存在着大量的非效率。如果说有市场失败，那么也同样有政府失败。市场失灵并不意味着可以推论出政府干预必然有效。就如斯蒂格勒所说：“市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府的干预必然导致情况的改善。”斯蒂格勒将这种推论比喻成皇帝对两个乐手的比赛的裁决：只听了第一个乐手的演奏，觉得不满意，就将奖杯授予第二个乐手。这就是说政府纠正市场经济失灵的措施也不一定是“灵”的。原因是，政策是由人制定和实施的，而他们的行为反过来受各种法规、习惯、激励因素等等的影响。他们是在信息不完全以及各种约束条件下做决策的。而且，政府的管理者往往以自身的偏好指导其行动，甚至，政府的决策可能反映不同利益集团的相对力量。最为明显的是在不少国家、政府广泛地采用财政政策和货币政策干预经济并不像人们所说的那样灵。在许多国家出现了高通货膨胀、高政府赤字、低增长等一系列问题。特别是在政府集中分配的资源较多，计划性较强的国家，一旦发生政府失灵，其损失之大远远超过市场失灵。这又促使人们探究政府在市场经济条件下能干些什么、应该怎样干等问题。
存在政府失败不等于不要政府，就像存在市场失灵仍然需要市场一样。关键是根据效率原则划清政府和市场的行为边界。从效率考虑，政府和市场作用的范围和领域应该有有效边界，一旦超出范围，政府干预和市场机制都会带来低效率。“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。[3]
阿特金森和斯蒂格勒在《公共经济学》一书中特别告诫读者：应用国家作用的福利经济学观点时必须十分谨慎。对政府行为做经济分析，可以利用公共选择提供的分析工具。把政府纳入收益——成本的框架内分析，提供判别政府行为的标准。政府行为只有在提供的社会总收益大于总成本时，才是合理的。这就对理论的性质和行为有了一个客观的详判准则。不合这一准则的任何政府都是“官僚化的”、“垄断的”，应该改革。
公共选择理论提供的政府失败理论，不是以政府能力缺陷为基础，而是以制度性缺陷为基础。政府效率所面临的不是经济方面的挑战，而是制度方面的挑战。其突出问题是官僚主义。其原因是：进行政治活动的主体也是经济人，对成本、收益的计算指导着他的行为。政治活动主体往往是在为自己服务的前提下服务社会。政府机构的官僚在现存的制度约束下追求自己的利益最大化，因此他们的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致，甚至有可能发生冲突。
在计划经济体制下，完全排斥市场机制的政府干预肯定是低效率的。市场经济条件下，作为市场机制补充的政府干预的效率也是不确定的。公共选择理论从三个方面揭示政府机构的低效率趋势。第一，政府机构垄断服务供给，由于没有竞争，就无法判断其支出是否合理，或其提供的服务是否太少。第二，政府机构追求规模最大化，而不是成本最小化。由于机构规模越大，在预算安排中讨价还价的能力就越强，提升的机会越多，权力就越大，各种非货币性待遇就越高。而成本与收入之间的分离，意味着资源的错误配置程度增加，追求成本最小化的激励机制受到抑制。第三，政府机构会使浪费最大化，而不是提供的服务最大化。[4]
政府失败的制度性表现：一是政府管制，二是寻租，三是官僚主义。
实际生活中，人们可以看到，管制措施所维护的是一些厂商的既得利益，是使一些特殊利益集团得以获得稳定和有保障的垄断利润。佩兹曼（Peltzman）在1976年发表了《走向更为一般的管制理论》一文，提出了一个管制者的行为模型。在该模型中，利益集团被简化为厂商与消费者两方。管制者通过调节利益集团间的价值转移达到自己选票数量的最大化。该模型说明了政府和利益集团对管制都有一定的需求，并非是为了所谓的“公共利益”。政府所采取的管制政策实际上是为特殊利益集团服务的。正是利益集团提出对政府管制的需求，政府才提供了管制的供给。
即使政府对市场缺陷的纠正是正确的，政府的能力也是有限的。如政府的公共管制政策，一是对自然垄断行业的管制，如自来水、电力、煤气等，其结果往往是产出下降，供不应求；另一类是对非自然垄断行业的管制，其结果往往是，成本和价格的提高。
在对自然垄断行业的管制中，政府通过限价政策来消除垄断企业的超额利润。然而在垄断企业的平均成本随产量增加而下降的情况下，企业的边际成本小于平均成本，若政府规定价格等于边际成本，则垄断企业必然会以减少产量供给来减少管制带来的损失。现实中往往是政府限价垄断企业产品供不应求，就是这个原因。施蒂格勒在《管制者能管制什么？——电力部门实例》中，通过实证分析，说明了对电力公用事业的管制没有任何显著的效果。[5]
对非自然垄断的行业的管制，往往导致成本和价格的提高，保护现有厂商而反对新的竞争者，路易斯·德阿莱希认为，没有政府的支持，几乎没有几个具有巨大市场实力的企业的垄断企业，能够生存和繁荣下去。据测算因垄断而损失的福利在美国不到国民生产总值的1％。
斯蒂格勒在国家干预产业结构为例说明国家管制成本：国家可以而且确实通过禁止或强制，取走或给予资金等方式有选择地帮助或损害了许多产业。管制通常是产业自己争取来的。国家拥有一个在纯理论上即使是最有势力的公民也不能分享的资源：强制权。国家可以通过税收获取金钱，还可以决定资源的运动和在未经同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策。这些权力就为一个产业利用国家提高赢利提供了可能性。一个产业谋求从国家得到的主要政策有4种：1.直接的货币补贴；2.阻碍新竞争者的进入；3.对替代品和补充品生产的干预；4.固定价格。当一个产业取得国家的权力支持时，该产业得到了好处，但其他人则会受到损害。这是国家管理成本的一个方面。问题不仅在于此。政府管制并不是免费提供的，一个产业为了得到政府的支持，需要为之提供费用。其中包括游说和劝说的费用，向政府官员支付这种“价格”。为取得政府的管制而付出这些成本后，并不能取得相应的收益。原因是管制机构不能控制企业的日常运行。
以布坎南为代表的公共选择理论发现，政府干预经济活动，介入公共产品的分配会出现“寻租”行为，从而影响政府干预经济活动的效果。
经济租原指支付给生产要素的报酬超过为获得该要素供应所必须支付的报酬部分。相当于马克思所讲的超额利润。要素所得到的报酬应等于要素的机会成本时不会有经济利润的存在。租金就是要素收入超过其机会成本部分。若一个产业中要素的收入高于其他产业的要素收入，该产业就存在这种要素的经济租。自由竞争使任何要素在任何产业产生的经济租都不会长久存在。只要存在自由竞争，一个产业因技术进步、企业家创新等使之获得经济租，但竞争也导致要素在产业间自由流动，终将使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致起来，经济租消失。
在正常市场秩序下人们依据自己的资本、能力和机会追求利润最大化。其结果产生有利社会的正外部效应：资源的有效利用和社会总福利的增加。这种追求利益最大化的行为无可厚非。但是，若人们不是依赖自己的投入，而是利用社会赋予的权力追求自身的经济利益，其活动的性质就变成了“寻租”。
寻租即利用权力寻求“租金”，包括两个层次。一是企业向政府有关官员交租，寻求在某种政府保护的制度环境下阻碍生产要素在不同行业之间的自由流动，阻止其他企业进入竞争，以维护其垄断地位，以维护既得的经济利益或对既得经济利益进行再分配，从而寻得租金。二是政府机关某些官员利用权力设租和收取租金。这种寻租行为阻止了社会从市场竞争中获益，降低了社会福利。例如实施许可证制度往往把其他潜在的竞争者拒之门外。企业为了从政府那里获得许可证之类的批件和有利于自己的政策，就得向政府有关部门缴租，这不但导致政府腐败，同时也是资源的浪费。这种制度安排一方面导致从消费者转向寻租者的价值转移，另一方面鼓励潜在竞争者投入本来可能用于其他生产目的资源去进行寻租。人们或者是去获得某种人为稀缺机会的权力的最初分配，或者是当别的特权所有者被取消资格时去取代之。
企业的寻租活动在西方国家一般有三种形式。一是直接进行疏通活动，如通过院外集团活动谋求政府干预。二是直接进入政治领域，争夺有租金决策权的职位。三是制定进入或退出受影响的活动的计划。
政府官员的寻租可以我国为例，在计划经济体制中，某些计划部门的官员可能在分配资金项目时寻租。计划经济体制被打破后，又出现审批经济，某些审批部门官员可能在审批公司上市或某种项目时寻租。可以料想，转到登记经济后，寻租现象就可能大大减少。
显然，寻租活动总是同政府权力相联系，或者是政府官员直接利用权力，或者是企业借助政府权力。问题的本质在于政府运用自身的权力制造出某种垄断权益，并阻碍竞争。
上述分析表明，政府干预作为对市场缺陷的纠正，并不总是有效的，在某些情况下甚至加剧市场的无效性。就如曼瑟尔·奥尔森在《国家的兴衰》中指出的，当政治联盟和院外活动集团由于长期的任期和经验而使其得到增强时，市场的失灵最为显著，非市场机构通过游说等各种活动，会迫使政府采取一些行动，通过社会其他人代价来获取他们的集团利益。在此过程中，政府和市场都存在功能失灵，产生既低效又不公平的结果。
第三是官僚主义导致政府扩张。尼斯卡宁（W.A.Jr.Niskanen）认为，有几个变量可能进入官僚的效用函数，它们是：薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、机构的产出、变革的便利性以及管理机构的便利性。除最后两个变量外，所有变量都是机构总预算的正单调函数。由此使政府机构预算有不断扩大的趋势。官僚主义理论还提醒人们注意：政府机构存在自增长机制，社会中官员越多，“官员敛取物”就越有可能增加。
政府规模与官僚主义是互动的。官僚主义又导致政府效率的下降。在市场上企业能够要求因效率提高而产生的利润归于或部分归于自己，而政府官员的薪水与效率的改善无关。微弱的外部控制和内部激励结合，使官员们能够在较弱的制度约束下追求自己的目标，这个目标不一定符合公众利益。政府部门或公用事业部门制定和执行的政策，往往是由该部门领导人自己对共同利益的理解来决定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。这就产生了所谓的“内部化”效应：用政府机构的内部目标取代了公众所期望它实现的目标。这和官员是否正直无关。可能每个人都确信他在尽最大努力捍卫社会的利益，但上述现象依然存在。问题的关键是官僚主义内在的运行机制使然。
在提供公共产品的市场上，政府部门具有垄断性质。一般说来，在政府管辖的任何范围内，一般都只有一个部门从事一种特定的工作。居民通常对其供给没有选择。若他们不喜欢，他们无法提出。不仅如此，公共产品的提供由政府机构垄断，且存在进入壁垒无限大的特征。在市场上，若垄断厂商的成本太高以致定价太高，就会导致其他潜在厂商的进入并分享利润。而政府机构通常不存在被接管的可能性。由于在公共产品的市场上不存在竞争，因此无人对政府机构的效率进行有效的判断。
公共产品具有非市场性，使得对预算的监督更为困难。公共产品的供给成本来源于政府的税收，而政府机构并不承担这些税收的机会成本。政府机构是公共产品的惟一提供者。公共产品的购买或使用部门虽可以对政府机构进行外部控制，但有关公共产品的生产技术、信息等实际上都是从提供公共产品的政府机构得到的。因此政府机构具有信息上的垄断优势。所以不能指望购买或使用部门能对官僚机构进行有效率的监督和控制。
钱颖一教授在《市场与法治》一文中提出“有限的（limited）和有效的（effective）政府”的概念。一个无限的，无论是权力无限还是规模无限的政府都是无效的政府。只有权力有限、规模有限的政府才可能是有效的政府。面对政府增长的趋势，为了最大限度地克服政府失败，需要通过有效的制度安排对政府权力及政府增长进行约束。其主要的经济形式有两个：一是在税收和支出之间建立联系。这要求在预算批准程序上更直接地联结赋税和支出决策，保持收入和支出的平衡。这个要求可以采用施加平衡预算约束的形式，使预期的税收收入和支出相适应，不采用债务和货币创造的选择作为提高收入的工具。二是对税收和支出进行数量限制。这属于对政府行为的约束。对政府税收和支出的增长应该直接和国民生产总值的增长速度相联系。
规范政府行为不仅靠财政和税收的约束，还要靠法治。布坎南认为，如果没有“正当的法律过程”和合适的补偿，政府不能公开地攫取财产。政府攫取的权力应受到宪法的限制。政府的许多目的可以通过征税来达到。赋税权力要满足一致性、普遍性和非歧视性要求。布坎南认为，政府为了满足利益集团的需要，通过发行债券，或制造通货膨胀等非赋税收入来弥补政府支出的赤字，都是滥用了政府权力。所以，真正的改革必须是寻求宪法的改革而不是选举的改革。例如对通货膨胀的控制，不能仅仅通过政府的货币供给规则的改革，还必须通过整个政府规则的改革，如施加财政约束等，才能见效。
既然政府失败是由其制度性原因造成的，提高政府效率的途径是制定政府行为规则，规范政府行为。政府行为的规则，突出在三个方面：一是对寻租行为的约束，二是对管制行为的约束，三是对官僚主义行为的约束。
三 政府干预与市场调节的结合
在20世纪50～60年代，以结构主义的方法为基础的发展计划在一些发展中国家进行了认真的试验，雄心勃勃的计划往往喜欢大型的公共项目，并以行政命令来指导企业。结果一般都没有达到预期的目标。一个重要原因是，在大多数发展中国家根本没有行政能力来完成和执行综合计划。于是，新古典学派的思想抬头。其基本主张是重视和加强市场和价格的调节作用。当然，他们不是要恢复没有国家干预的自由放任的市场调节制度，而是主张政府充分利用和加强市场机制的调节作用，不能以政府管理替代市场机制。
20世纪80～90年代中期，日本、韩国、新加坡、台湾、香港等东亚国家和地区创造了经济迅速增长的奇迹。各个学派对其原因的分析存在着很大的分歧。焦点在对政府在经济发展中的角色的解释上。尽管东亚国家和地区从1997年起先后陷入金融危机，但不影响我们对各个学派就东亚国家和地区发展作出的解释的研究。
新古典经济学的一贯思想是突出市场的作用，限制政府的经济的干预。因此新古典学派在研究和分析东亚的经济发展经验时，也是力图将其发展的经验列入自己的理论框架。他们认为，在东亚经济中，市场处于主导地位，政府仅起次要的作用。如Woff（1988）指出，东亚的成功在很大程度上得益于“限制政府在经济决策方面的作用，尽管市场存在不完善及缺陷，仍让其在资源配置上发挥决定性作用”。政府干预都是以市场机制的运行为基础的，或者说是为市场经济服务的。在市场失灵领域中的政府干预实际上都是要帮助市场机制的运行达到帕累托最优状态。而不是要达到非市场的目标。政府做的主要是为企业家开展业务提供一个适当的环境。具体地说，政府都提供了一个以有限通货膨胀为特点的相对稳定的宏观经济环境，实际汇率很少升值，偶尔出现此情况也会很快得到修正。厂商由此得以集中精力提高生产效益，不必考虑如何应付投入与产出间相对价格的迅速变化。
与新古典学派相反，被世界银行报告称为“修正学派”特别强调政府在推动经济发展中的作用。他们认为，事实上，日本、韩国、台湾等国家和地区的政府都在不同时期对市场进行有力的干预。韩国通过设定目标和提供多种金融优惠鼓励重化工业发展；日本在二次大战结束后的头15年，通过提供关税保护和金融优惠鼓励引进先进技术建立合理化企业集团，帮助低效益企业退出。台湾通过向大型企业提供公共投资来保证占压倒优势的中小型企业的投入。经验表明，政府可以通过监督管理市场“有意扭曲价格”和系统地干预生产激励机制达到赶上发达国家的目标。
世界银行报告自称自己为亲市场派观点，介于上述两学派的中间。他们认为：“没有一个计划机构能够计算和管理所有物品和服务的相对短缺性，也没有一个政府敢于没有把握地信赖自由市场。”[6]世界银行的《1991年世界发展报告：发展的挑战》中的基本思想是：高速的增长是与有效的、但谨慎地减少政府的干预分不开的。政府不仅应减少在那些市场机制行之有效的部门的干预，如生产性部门，而且在那些市场机制无法发挥作用的部门应增加其职能。在政府应该起作用的地方也应最大限度地利用市场。
世界银行为代表的亲市场学派将政府的作用限定在4个方面：1.人力投资；2.增强在国际上的竞争力；3.开放国际贸易；4.提供公共货物。超出上述领域，政府的干预可能通常是弊多于利。
政府如何亲市场呢？世界银行的解释是，即使在政府作用的地方也要最大限度地利用市场。具体地说：1.在政府进行人力投资时，利用劳动力市场的作用提高人力投资的质量。2.为提高国际竞争力，政府应通过鼓励私人投资和竞争的环境，制定政策使企业家获得所需的价格信息，并提供基础设施和组织，使企业家能够做出反映。3.在开放国际贸易时，政府鼓励本国的厂商通过采用新技术和开发更好的产品，政府收集和传播科技信息并提高对出口产品质量的控制。4.政府可提供的最重要的公共品之一就是稳定的宏观经济环境。世界银行1993年9月的报告《东亚奇迹：经济增长与公共政策》对这种思想做了肯定，指出：亲市场派的理论抓住了东亚经济成功的本质：稳定的宏观经济环境，高素质的人力资本，同世界经济高度的融合，企业之间的高度竞争。
政府对经济活动的干预被称为有选择的市场干预。世界银行行长普雷斯顿在《东亚的奇迹》[7]前言中提出了有选择的干预手段概念。在东亚，有选择的干预手段取得成功，主要是因为3个前提条件：1.对在市场出现的问题采取了措施；2.在关键性政策领域具有良好的基础；3.政府有能力建立和监督与政府干预有关的经济实绩标准。
世界银行在介绍几个成功的东亚国家的政府干预经验时特别推崇其公共政策。他们把公共政策分为两类：基本经济原则和选择性干预。
基本经济原则就是政府作用的范围，主要包括：宏观经济稳定，大幅度投资于人力资源，稳定可靠的金融体系，减少价格扭曲，对外技术开放等。
选择性干预也就是所选择的公共政策，主要包括：轻度金融抑制（保证正值的、较低的利率），指令性信贷，有选择的产业扶植，促进非传统产品出口的贸易政策。
东亚国家实行的成功的公共政策有一点特别要引起注意，这就是分享增长的政策。所谓分享增长的原则，是指：所有人在未来的增长中都将享有一份。其依据是：市场体制在分配方面有缺陷；政府希望，迅速而广泛分享的经济福利的增长与改善能给其领导带来合法性。在东亚，特别是在新加坡，分享财富的措施与其他发展中国家的再分配方法不同，不是直接提供收入转移赠与或为特定的商品提供补贴，而是建立合适的机制。如教育，支持中小企业，政府提供住房、医疗之类的基本生活服务，增加社会和经济地位上升的机会。
从东亚的经验中发现，政府在实行公共政策时总是能较好地同市场机制配合使用。
就提供信息来说，当今经济的一个主要特点就是广泛的协作，通过正式和非正式的渠道交流信息是很普遍的现象。即使是在市场经济高度发达的国家，价格也只是传递信息的方式之一。在发展中国家，合作和交换信息的机构和制度要落后于工业化国家。过去政府通过计划和集中决策都失败了，原因是信息太分散、太复杂，政府不可能集中所有的信息。这就需要政府在这方面发挥更大的作用，建立这种机构和制度。
就增强企业竞争力来说，在成功的东亚国家一般有两套竞争机制：以市场为基础的竞争和以竞赛为基础的竞争。以市场为基础的竞争，这是市场的事情，以竞赛为基础的竞争则同政府的公共政策相关。它要求政府的公共政策在涉及企业时必须明确的严格执行以竞赛为基础的竞争，包括明确的严格执行的规则和对胜利者的奖励。如以出口作为衡量经济业绩的尺度。从事出口的企业不仅容易获得资金，有出口方面卓有成效的企业还更容易获得贷款。经济竞赛需要称职而公正的裁判员，这就是强有力的政府机构。
就劳动力市场而言，如果将一切交由市场自己决定，劳动力市场将会相当不错地发挥其协调作用。东亚的政府比其他地区的国家更不愿意为了对付一些短期不利因素或解决一些特定的团体问题而去干预劳动力市场。工资与就业主要由劳动力的供给与需求来决定，而不是取决于政府的立法。与其他的发展中地区相比，东亚的劳动力市场不存在政府干预以限制劳动力流动，以及形成小范围高收入阶层的情况。由于工资对劳动力的需求的变化敏感，东亚的就业稳定性比其他地区大。
就指导信贷来说，信贷机制是主要的融资手段。金融市场有缺乏信息和银行垄断的问题，因此大多数政府不愿完全依赖市场进行资本分配。常见的政府参与的方式有两种：1.努力减少金融机构对资源的不合理分配；2.努力控制银行利差以限制垄断租金。东亚政府通过监督和加强银行清偿能力的规定及避免金融混乱的措施来加强银行的安全性。除了这些间接性指导外，东亚国家政府采用了指导性信贷。指导性信贷干预有3类形式：1.政府直接向特定企业和行业贷款；2.在一个总的功能性基础上的直接贷款，如推动出口或促进中小企业的发展；3.带有社会目标的直接贷款。东亚的指导性信贷包括了所有这些类型。在日本和韩国，政府建立并直接参与管理指导性信贷，同时，通过明确的和隐含的担保或其他形式，以减少投资者的风险。与其他发展中国家指导性信贷往往流向国有和准国有企业不同，东亚的指导性信贷基本上流向私营部门，政策性贷款的主要对象是出口企业。与大多数发展中国家相比，东亚对指导性贷款的补贴不多，指导性贷款的实际利率通常是正数。与其他发展中国家相比，东亚的总信贷系统受政府控制的比例很小。政府在干预金融市场时，坚持让市场充分作用。
就贸易和产业政策来说。一般有两种理论，一是中性理论，一是干预理论。贸易中性理论强调对国内市场生产和出口生产双方的中性激励作用。由于这种中性激励的存在，资源将流向经济中最具国际竞争力的行业，并从激励的竞争环境中赢得技术效益。干预理论强调放弃中性激励可能会推动经济增长。政府干预国际市场所形成的竞争环境，在贸易和产业政策上有3点：1.对相互联系的部门的协调。一个钢铁厂和一个以钢铁为原料的工厂，相互依存，资本市场的不完善造成不能同时进行在最佳规模上有国际竞争力的投资。最佳规模的投资依赖于对上游和下游产业的同时投资。这就需要政府干预。2.战略谈判。在与其他国家及外国公司进行谈判时，政府可以通过干预来改变市场竞争环境。3.外部经济效应。具有竞争力的产业规模增大可能产生外部经济效应。
发展中国家应强调经济全球化的幼稚产业理论，为使企业获得低成本及增加活力的必要经验而对企业进行保护。世界银行在介绍成功的东亚国家普遍采用的贸易政策和产业政策时发现了其作用的有限性，他们指出：许多永远长不大的幼稚产业证明，保护并不能保证使承诺的学习和规模经济得以真正实现。产业政策的效力相当差，仅能稍稍改变产业结构。产业政策并没有改变产业结构和生产率变化模式。促进产业成长的基础源于学习、技术改进或赶上世界先进经验的努力。与学习有关的外部效应一直是发展中经济市场失败的一个重要原因。一个企业在没有任何费用的情况下从其他企业获得有关生产的知识，就出现了实际的外部效应。政府的作用就是在保护知识产权的基础上，指导学习，将学习和资本及技术密集型产业联系起来。
标签：政府干预论文; 公共产品论文; 垄断竞争市场论文; 市场失灵理论论文; 企业经济论文; 市场调节论文; 市场垄断论文; 价格垄断论文; 制度理论论文; 有效市场论文; 目标成本论文; 中国资源论文; 社会资源论文; 要素市场论文; 国家部门论文; 社会问题论文; 经济学论文; 自然垄断论文; 市场机制论文;