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中图分类号：E297 文章标识码：A 文章编号：1009－3451(2012)04－0048－06
美军认为顺利推进信息化军事能力建设的前提是创新军事能力体系构建的制度、方法和流程。进入新世纪以来，美军按照“国家安全目标—评估战略环境—军事行动与样式—联合作战能力—军种作战能力—能力建设项目”的军事能力构建思路，采用自上而下、由宏观到微观的规划方法，确立了较完整的军事能力体系树状列表，并以此为基础，不断根据形势和需求的变化对列表进行修订和更新，以求为军事能力的全面高效提升提供可靠依据。
一、依据国家安全战略目标，确立谋求绝对军事优势的总体发展目标
美军军事能力体系的构建过程实质上是一个从“预期目标—解决方案”的反复迭代过程，即将国家安全目标作为初始输入和逻辑起点，将上一层级的解决方案作为下一层级的预期目标，通过逐层迭代式追问，推导出对军事能力建设的各层级要求，最终实现对军事能力体系的完整构建。
(一)将谋求“绝对安全”作为国家安全的总体目标。美国始终坚持从国家安全与发展相互依赖、互为条件的高度来认识国家安全问题。认为国家安全的范畴不仅涉及传统的安全领域，还涉及意识形态领域的安全，同时将对国际秩序的有效控制也作为国家安全战略关注的重点。直至冷战结束初期，由于自身实力及当时国际形势的限制，美国的决策当局不得不在均势态势中追求一种相对安全，同时也较注重通过同他国的合作来获得安全。
小布什执政后，逐渐以“先发制人＋预防性干预”战略取代了美国长期坚持的“威慑＋遏制”战略，越来越彰显出追求绝对安全的倾向。一方面更加强调使用军事手段对恐怖分子和所谓无赖、失败国家发动先发制人的军事打击，另一方面强调在军事力量建设上持续拉大与其他国家的差距，防止在未来出现新兴的国家性军事威胁。
奥巴马上任后，美国国家安全战略总体上“继承”了小布什任内美军谋求绝对安全的主旨。在2010年5月推出的《国家安全战略》中，美国将其国家安全利益界定为四个方面，包括：保证美国安全、美国公民安全以及美国盟国和伙伴的安全；促进美国经济的繁荣发展；尊重本国及全世界的普世价值观；保持美国主导国际秩序的战略态势[1]。在2012年1月5日美国总统奥巴马和国防部长帕内塔首次联合签发的《防务战略指南》中，直接将“维持美国的全球领导地位：21世纪的防务重点”[2]作为标题。可见，奥巴马政府仍然注重将意识形态领域的民主模式输出和保持主导全球的战略态势纳入安全利益的范畴，将本国安全凌驾于他国安全之上，追求排他性的绝对安全。这种谋求绝对安全的价值趋向，使得美国将确保各领域的绝对安全作为其总体国家安全战略目标，并以此作为美国制定国防战略、军事战略和军事能力发展规划的出发点和落脚点。
(二)将谋求“绝对优势”作为军事能力建设的总体要求。历届美国政府均认为强大的军事力量是国家安全战略目标得以实现的最重要支撑。冷战后，随着绝对安全观念的逐步确立，谋求军事上的绝对优势成为当前美国政府的必然选择。翻开近期美国军队建设的各种报告，“无与伦比”、“绝对优势”、“全能军队”、“全谱主导”等已然成为军事能力建设的“关键词”。
美前国防部长拉姆斯菲尔德2002年1月在美国防大学的演讲中甚至指出：“美国海军的存在阻止了其他国家投资参与海军力量的竞争，因为对手这样做将耗资极为巨大，即使投资也不能成功地获得军事优势。我们必须发展那些唯我独有的新的能力，这样就能够阻止对手参与竞争”[3]。该论述直白地表露出了美军企图谋求军事能力上唯我独尊的渴望，不仅要求当前有能力战胜对手和慑止战争，更是试图通过率先完成机械化军队形态向信息化军队形态的转型，形成与其他国家军事能力的代差，并始终保持代差，谋求长久的军事优势。
在2011年2月8日美军参联会新公布的《美国国家军事战略》中，更是将“重新定义美军的全球领导能力”作为副标题，揭示出美军进行军事能力建设的总体战略目标。该《战略》强调必须确保维持美军对于全球地面、空中、海洋、太空和网络等作战领域的控制能力；确保维持美军的全球兵力投放能力，能在任意区域自由进入和机动；确保军事科技发展在全球的领先优势，保证国家工业基础能够为美军在任何应急行动中提供必要的装备和能力[4]。可见，美军推进军事能力建设的目的并不仅是为了保持传统的军事优势，单纯为了赢得未来战争，更是为了通过寻找和主宰新的“军事竞争空间”[5]，在军事层面保持美军对全球的领导能力，为其在国家安全层面追求绝对安全，在国家利益层面追求“绝对利益”创造必要条件，提供关键支撑。
二、进行充分的战略评估，确定战略级军事能力需求
在谋求绝对军事优势的战略指导下，美军将“威胁判定—确定军事战略目标和主要军事任务样式—确定战略级军事能力”作为军事能力体系构建的首要环节。这一过程主要依托美军较为完备的战略评估机制完成，如美国(军)定期对国家安全、国防和军队发展问题进行的战略评估，其相关内容体现在美国(军)定期颁布的《国家安全战略》、《美国国防战略》和《美国国家军事战略》，包括《四年防务评估报告》和年度《国防报告》等文件之中，这些报告不但共同构成了美军较为完整的战略规划体系，也勾勒出了制定和修订军事能力建设的总体规划基线，并为制定军事能力建设战略提供了更为广阔的战略思维平台。
(一)强化威胁的判定与评估，引领军事能力体系构建。美军认为科学完整的安全环境评估是构建军事能力体系的前提和基础。安全环境评估主要任务是完成对威胁的判断与分析，包括判明美国在一定时期内存在的主要威胁，并对威胁的严重性、紧迫性和地域性等特点进行分析和评估，及对威胁的发展趋势进行预测。虽然，美军早已将其国防规划模式从“基于威胁”调整为“基于能力”，但威胁的类型、特性和能力，仍然决定着美军未来将要执行的主要军事任务，也决定着军事能力建设的最终方向。
冷战后，以“9·11”事件的发生为分水岭，美国对战略威胁判定的重点有所区别。“9·11”事件之前，美国认为全球性的战略对手不复存在，全球性的战争威胁也已消退，而“地区性威胁”是冷战后美国面临的主要安全威胁；“9·11”事件后，美国对其面临的安全环境进行了重新认识，突出强调未来将面临充满着变数和不确定性的安全环境，包括新兴国家崛起对国际体系的重塑、非国家行为体日益增强的影响、大规模杀伤性武器和其他破坏性技术的扩散以及一系列新的发展趋势对国际秩序构成了深层挑战[6]。
威胁判定对美军军事能力体系构建有着极强的引领作用。如在2010后美国颁布的《国家安全战略》、《四年防务评估报告》和《防务战略指南》等文件中，除了反复强调的恐怖主义、大规模杀伤性武器和地区性威胁之外，日益将反介入/区域拒止(A2/AD)、太空领域和网络空间威胁凸显出来加以强调。相应的，在军事能力体系构建方面，2010年5月美国战略和预算评估中心发布了《空海一体战的初步构想》，2011年11月美国防部专门成立了空海一体战办公室，并发布了《空海一体战概念简述》，开始正式对美军有效应对反介入/区域拒止威胁，增强空海一体作战能力进行规划。此后，美军于2012年1月和3月分别推出了《联合行动进入概念》和《达成并维持作战进入概念》，对此类军事能力的构建进行具体细化。在应对网络和太空威胁方面，2010年5月美军正式成立网络空间司令部，2011年5月美国白宫发布了《网络空间国际战略》，同年7月美国防部发布了首份《网络空间行动战略》，开始对美军网络空间作战能力的发展进行全面构建；2011年2月美国防部在白宫2010年版《国家太空政策》的基础上发布了首份《国家太空安全战略》，提出必须确保美军具备随时进入并有效利用太空的能力，并对该领域的军事能力进行了初步规划和构建。
(二)以军事战略目标和主要军事任务为依据，确定战略级军事能力需求。军事战略目标是军事能力建设与运用的总体方向与目标，而军事任务样式是军事战略目标面向威胁的任务性分解，也是军事能力体系构建的直接依据。依据对现行威胁的判定，在2010年版的《四年防务评估报告》中，美军确立了4项优先战略目标：打赢当前的战争；预防并慑止冲突；准备击败对手并成功应对各种突发事件；保持并加强全志愿兵役制部队。并进而确立了6项核心军事任务：国土防御与民事支援、实施维稳和反恐作战、增强伙伴国的安全能力、在“区域拒止”环境中威慑并击败对手、防止大规模杀伤性武器扩散和对抗大规模杀伤性武器、有效遂行网络空间作战[6]。在2012年1月5日《防务战略指南》中，美军对其核心军事任务进行了再次拓展，提出了包括维持可靠和有效的核威慑、实施维稳行动和反叛乱行动、实施人道主义行动和抢险救灾行动和提供能够发挥稳定作用的海外驻军等10项核心任务。
与之前各版本的战略评估报告相比，近两年来美军进一步强调必须以将要遂行的军事任务为牵引，对军事能力进行规划，规划中必须体现任务样式差异对军事能力提出的不同需求，明确指出不能继续使用“大规模作战行动”作为确定军队结构和规模的唯一依据，必须准备好在各种环境下执行更加多样化的军事任务，其目的是将“基于能力”的国防规划模式进一步聚焦到遂行的军事任务上来，以提升美军军事能力建设的针对性和有效性。
战略级军事能力处于美军军事能力体系的最高层级，是直接面向具体军事任务的军事能力分解，通常体现在美军各版本的《国家军事战略》和《四年防务评估报告》中。如在2010年版《四年防务评估报告》中，针对6项核心军事任务，美军分别确立了20余项[6]战略级军事能力。通常，确定后的战略级军事能力应当保持相当的稳定性，但由于2006年后美国对应对威胁的总体方式进行了较大调整，更加强调对多种力量、多种方式和多种手段的综合性运用。因此，与2006年版《四年防务评估报告》中列举的50余项[7]战略级军事能力相比，2010年版《四年防务评估报告》对军事能力进行了重新整合，数量也进行了缩减，并且提出了诸如发展远程打击能力、提高前沿基地的自恢复能力、提高C4ISR系统的抗毁能力和确保进入太空和使用太空资源权利等[6]，突出强调了提升应对反介入/区域拒止、太空领域和网络空间等威胁的军事能力。
三、以联合作战概念的开发为基础，确定行动级军事能力需求
美军认为军事能力体系构建的关键在于军事概念的开发，军事概念开发的过程实质上就是军事能力确认的过程。在军事概念开发中，美军通常沿着概念适用范围、作战环境描述、作战原则、作战原则的运用和预期军事能力的路径，对军事能力进行逐步确认。
(一)构建联合作战概念体系，确立军事能力发展的整体框架。美军认为“联合”可以最大限度集成各军兵种和各部队的强点，是夺取全谱主导[8]7优势的基础。那么，究竟发展哪些联合作战能力，如何运用各种联合作战力量？联合作战概念体系作为美军的顶层军事概念体系，其开发的主要目的在于通过构架未来军事行动范式来规划美军应具备的军事能力，开发过程的实质就是联合军事能力的逐步分解、逐步确认过程。因此，军事概念的开发是衔接各层级军事能力之间的桥梁和纽带，是军事能力体系构建的核心环节，整体上体现了“仗怎么打，军就怎么建”的基本思想。依据美军2009年1月15日最新颁布的《顶层联合作战概念》(3.0版)，目前美军联合作战概念体系主要包括顶层联合作战概念、联合行动概念和联合一体化概念三种类型。其中顶层联合作战概念主要是总体上对军事行动的类型及其所需的核心军事能力进行规划；联合行动概念和联合一体化概念分别是针对战役级军事行动或某项具体军事行动所需的军事能力进行规划，是顶层联合作战概念的支撑性概念。
(二)开发顶层联合作战概念，确定顶层联合作战能力。美军在之前颁布的《2010年联合构想》和《2020年联合构想》的基础上，分别于2003年、2005年、2009年和2012年颁布了四个版本的《顶层联合作战概念》，主要对未来8～20年(早期版本为15～20年)之间的联合作战环境、国家安全挑战、军事行动的基本类型、通用作战原则及顶层联合作战能力等要素进行描述。通过分析比较，可以发现《顶层联合作战概念》与同期颁布的《四年防务评估报告》、《国防战略报告》等战略评估报告在相关内容上有较强的一致性和继承性，如关于威胁判断与国家安全挑战之间、主要军事任务类型与主要军事行动类型之间、战略级军事能力与顶层联合作战能力之间存在着较强的对应关系。可见，顶层联合作战概念的开发在军事能力体系构建中的主要任务是以确认顶层联合作战能力的方式，从作战行动角度完成了与战略任务能力需求的对接，并对之前确定的战略级军事能力进行再次确认、再次评估。
美军最新版的《顶层联合作战概念》为2012年9月10日参联会颁布的《顶层作战概念：联合部队2020》。《概念》首先对未来美国将面临的战略态势和主要威胁进行了分析和判断，并对美军未来的“联合作战环境”进行了评估，此部分的内容主要是“提出问题”。《概念》后续部分则是在寻求“解决方案”，重点是围绕“全球一体化作战”概念对美军2020年联合部队应具备的8个[9]顶层行动能力领域进行了确认，具体包括：作战任务指挥；领会、保持并拓展作战意图；全球范围内的敏捷性；重视伙伴关系的建立；灵活建立联合部队；跨地域的协同作战能力；利用网电空间、特种作战等灵活、无痕迹的能力；将计划外的后果降至最低程度。顶层行动能力领域的确定主要是从军事力量运用的角度，将战略需求和军事手段的支撑进行了有效对接，从宏观上完成了从“做什么”到“怎么做”的过渡。顶层行动能力领域的确定意味着军事能力体系“金字塔”的顶端已经正式确定，军事能力体系“自上而下”的构建过程才能够真正开始，这对军事能力体系构建的意义极为重大。
(三)开发联合行动概念和联合一体化概念，确定行动级联合作战能力。联合行动概念和联合一体化概念主要“成果形式”为各种概念(构想)报告，如属于联合行动概念的有《国土防御与民事支援构想》、《威慑行动构想》等，属于联合一体化概念的有《全球打击构想》、《联合水下优势构想》、《指挥与控制构想》等。尽管这两类军事概念的构成要素及其报告的行文方式较为接近，但其描述问题的针对性存在较大差异，最终推导出的军事能力也往往不在一个层级。联合行动概念是对战役级军事行动的概念性描述，主要是对战役级军事行动能力进行确认；而联合一体化概念则是对构成战役级军事行动中具体作战行动的概念性描述，主要是对作战级军事行动能力进行确认。
例如，2012年1月美军公布的《联合行动进入概念》，属于联合行动概念的范畴，主要是从指挥与控制、情报、运动与机动、火力、防护、维持、信息和交战等8个领域细化分解出了30种军事能力需求[10]，其核心是通过强化“跨域协同”作战能力，进一步推进各军兵种走向深度融合，以提升应对反进入/区域拒止威胁的军事能力。相对于《联合行动进入概念》而言，美军正在开发的“空海一体战”概念、“强行进入作战”概念和“滨海作战”概念等，则属于联合一体化概念或军种作战概念的范畴，处于军事概念体系的较低层次，是《联合行动进入概念》的下位概念。
尽管联合作战概念体系并不能提供最终的军事能力建设方案，但其将战略指导与联合部队能力的一体化使用联系起来，通过对军事能力的层层分解和构建，逐步将能力需求的构建从顶层规划层面逐渐过渡到了具体军事行动层面，为各军种和职能部门进行下一步军事能力构建奠定了基础。
四、以军种作战概念的开发为基础，确定项目级军事能力
在明确一系列联合行动概念的基础上，按照国防部的统一要求，各军种和相关职能部门(包括各职能司令部和战区司令部)，根据联合作战概念的体系框架，沿着“开发军种作战概念—确定军种能力—确定能力建设方案”基本路径，将联合作战概念与本军种(部门)的具体实际结合起来，对本军种军事能力的发展进行整体规划，并最终确定较为具体的能力建设方案。
(一)以军种作战概念的开发为基础，确定军种作战能力。与联合作战概念体系开发的目的类似，各军种军事概念开发的目的是在联合作战能力与军种能力之间架起一座桥梁，即在联合作战概念确定的总框架下，在确保互通、互联和互操作的前提下，为最终确定本军种的军事能力提供具体框架。具体是各军种将国防部颁布的联合作战概念体系作为统一思想认识的平台，并在联合作战概念确立的统一作战背景下，以实现联合作战行动与军种作战行动之间高度融合为前提，继续细化本军种在联合部队中的职能定位，明确本军种军事能力的建设思路和发展重点。确保实现联合作战概念中要求的“必须促进传统的武器装备和系统的‘人为的联合性’向‘天然的联合性’转变，而且必须推动‘联合团队意识’由战区级司令部一级向下扩散，即扩散至联合特遣部队和军种部队一级”[8]14的整体目标。
在美国军事转型全面启动的初期，各军种、部门并未出台专门的军事概念报告，其内容体现在各军种、部门颁布的各版本《转型路线图》中，主要包括军种作战概念、军种功能概念、军种支撑概念等形式，同样形成了一个自上而下的军事概念体系，完成了对军事能力的逐层分解、逐层确认。
近年来，随着“军事概念开发—军事能力确认”的模式得到越来越多的认可和接受，军事概念的开发受到各军种的普遍重视，纷纷出台了正式的军种顶层作战概念、行动概念、职能概念等，内容几乎涵盖本军种建设的各个领域。如美陆军和海军陆战队2012年3月发布的《达成并维持作战进入概念》中强调必须发展登陆、打击、抢占和投送这四种主要军事能力，并从运动与机动、指挥控制、情报、火力、后勤保障、防护和能力检验等7个领域[11]34～36对军事能力进行了具体细化，为指导美陆军和海军陆战队未来军事能力建设提供了直接依据。
(二)以联合能力集成与开发系统为依托，确定项目级军事能力。各军种(部门)开发的军事概念中并不出现具体的军事能力建设项目，只是生成了一个面向作战行动的美军能力需求列表。例如在2003年版美国陆军《转型路线图》中，美陆军依据联合作战概念和军种概念分别确定出了包括增强特种作战能力、加强战略和作战层面的空运和海运能力等60种[12]作战能力或能力领域。此类军种概念中确定的军事能力更多是以能力领域的形式表述，很难以此来确定具体的军事能力建设项目，必须进行进一步的分解细化。因此，军事能力体系构建的最后环节必须是在充分考虑技术成熟度、经济可承受性和现有军事能力等因素的前提下，将军种概念确定的能力领域分解为一个或数个可通过具体建设项目实现的军事能力，这是军事能力建设具备可操作性的必然要求。
为此，美军于2003年7月提出用“联合能力集成与开发系统”(JCIDS)作为军事能力体系构建和军事能力建设项目确定的最后环节，替代了原有的军事需求生成系统(RGS)。联合能力集成与开发流程主要包括三个阶段，即功能领域分析(FAA)、功能需求分析(FNA)和功能方案分析(FSA)[13]。功能领域分析主要完成JCIDS系统分析与各种军事概念之间的对接，是将各种战略报告和军事概念中涉及的军事能力需求作为输入，通过分析与评估列出一个涵盖军事概念要求的所有军事能力列表；功能需求评估是将功能领域分析产生的军事能力列表与美军现有能力进行对比，找出美军存在的能力缺口和能力冗余，并列出清单作为输出；功能方案分析将产生若干供选的用于填补能力缺口的解决方案列表。最终，军事需求部门将全面考察以上分析输出的结果，确定哪一种综合的能力发展方案为最优，并由此转入军事能力建设项目的实质性开发阶段。至此，美军军事能力体系的构建才最终完成，并生成了完整的、具备较强可操作性的军事能力需求列表和建设方案。
联合能力集成与开发系统是将传统的“武器装备需求分析”转变为“军事能力需求分析”，并针对现有军事能力差距，提供包括装备、条令、组织、训练、领导、人员与设施(DOTMLPF)7种要素的集成化军事能力建设解决方案。联合能力集成与开发系统是美军由“基于威胁”向“基于能力”国防规划模式转变的重要依托，目的是从操作层面规范美军军事能力体系的构建基本流程，并为各军种提供一个“标准化”的联合作战能力构建平台，以确保美军未来军事能力的构建，不是针对某单一军种的需要，而是在追求“先天联合性”的前提下，对联合军事能力的整体构建。
可见，美军军事能力体系构建是以完备的战略评估机制为依托，以军事概念的开发为整体框架，对军事能力进行系统性构建，并能够不断依据威胁的变化、战争实践、平时演习和作战试验中的经验和教训进行实时调整。其突出特点是将军事能力建设始终置于军事战略的整体规划之下，要求每项能力建设项目均能够有效支撑其战略目标的实现，从而大大提升了军事能力建设的整体性和系统性，降低了建设过程中的随意性和风险，这为推进美军军事能力的协调发展奠定了较好基础。