对房地产市场调控政策的反思，本文主要内容关键词为：房地产市场论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前房地产市场发展的基本态势
(一)房地产调整周期明显缩短
近年来，房地产市场起伏较大，调整周期明显缩短，形成房价短期内大幅上升——实施严厉的调控政策——房价应声下降——放松调控政策——房价报复性上涨的循环路径。以2008年房地产市场发展状况为例，2008年第四季度，房地产市场进入寒冬，出现量价齐跌，土地流拍，东部沿海省份中小房地产企业资金链断裂；2008年12月，国家出台一系列税收、金融方面优惠政策，如将住房转让环节营业税免征年限由5年缩短至2年，对普通自住二套房实行优惠贷款政策等，以促进房地产市场平稳发展；2009年3月底，北京房地产市场率先复苏，全国大部分城市房地产市场也陆续解冻，之后房价逐渐攀升，到2010年3月达到历史最高点；随着4月遏制房价过快上涨的“国十条”的出台，房地产市场再次进入观望阶段，一线城市房价应声回落，交易量下降；调控效应随之波及全国房地产市场，使之进入胶着状态，预计今年年底降至本轮调整的最低点。由此看来，房地产市场调整周期缩短至两年左右的时间。由于房地产产业链条长，涉及上下游50多个产业，房地产市场波动过于频繁，势必影响其他产业部门的发展，成为我国经济社会发展不稳定的因素。
(二)“国十条”出台后，房地产投资依然逆势上扬
2010年上半年，在全国城镇固定资产投资中，房地产投资所占比重为24.2％，比上年同期增长2个百分点；全国房地产投资增速为37.0％，超过城镇固定资产投资11.5个百分点。大多数省份，房地产投资增速也远远快于城镇固定资产投资增速。如，福建省房地产开发投资同比增长60.4％，比同期城镇固定资产投资增速快30个百分点；山东省房地产开发投资同比增长35.9％，比同期全社会固定资产投资增速快15.1个百分点；四川省房地产开发投资同比增长50.8％，比同期城镇固定资产投资增速快24.1个百分点。从房地产投资完成额地域分布看，房地产投资大多集中于东部地区，中、东、西部比例为60.1∶20.2∶19.7。面对史上最严厉的房地产调控政策，房地产投资逆势上扬态势表明：一是当前房地产市场资金充足。虽然央行2010年以来三次提高存款准备金率，但金融市场流动性依然充足；另一方面，房地产企业投资资金来源中，自有资金及其他资金所占比重较高，说明目前房地产企业不差钱。以山东省为例，山东省上半年房地产开发企业资金来源为2132亿元，是房地产开发投资的1.5倍，同比增长50％，增幅提高26个百分点。其中，国内贷款同比增长24％，占20％；利用外资同比下降10.8％，占0.4％；自筹资金同比增长50％，占42％；其他资金同比增长70％，占38％。另外，当前部分产业产能过剩情况较为严重，新兴产业正在培育之中，还没有形成经济发展引擎，在这种情况下，经济刺激计划下的4万亿投资在高额利润驱动下，部分流向房地产行业也是不争的事实。二是房地产企业心理预期较好。房地产企业从近年来多次房地产调控得出，每次调控都以政府妥协、房价报复性上涨为终结，房地产商有足够信心与政府进行博弈，其较好的心理预期坚信政府最终会托市，当前并没有减少投资的打算。三是房地产调控政策的滞后效应。房地产业的投资特点决定当前房地产企业投资决策并不是当期决策，而是由企业根据上期经济发展状况做出的投资判断，2010年4月份出台的“国十条”产生的政策效应目前还没有反映到房地产企业当期决策上来，预计今年10月份后房地产开发投资增幅将有大幅回落。
(三)住房一级市场和租赁市场冰火两重天
住房一级市场进入调整期，多数消费者持币待购，观望氛围较浓厚。与此恰恰相反，住房租赁市场则十分活跃。一是一线城市房价涨幅回落。一线城市或者说中心城市房价同比涨幅回落较大，环比下降；其他地方房价降低空间不大，处于胶着状态。据国家统计局对70个重点城市监测，5月份房价上涨势头得到初步遏制；6月份，全国平均涨幅为14.1％，环比下降0.1％。二是商品房交易量下降。2010年上半年，全国商品房销售面积和销售额同比分别增长15.4％和25.4％，比1～5月分别回落13.0和7.1个百分点；其中，6月份，全国商品房销售面积和销售额同比分别下降3.2％和8.0％。分区域情况看，东部沿海地区商品房交易量下降较大。如，浙江省上半年商品房销售面积同比下降12.4％，销售额同比增长6.6％，比1～5月分别回落22.9和18.3个百分点。进入6月份后，部分沿海省份房地产交易出现量价齐跌现象，浙江省商品房销售额和销售面积分别下降47.8％和58.0％；广东省商品房销售额和销售面积分别下降18.2％和23.7％；福建省商品房销售额和销售面积分别下降35.0％和40.4％。三是投机性购房比例直线下降。一线城市投机性购房比例下降较大，据北京市中原三级市场研究部调查，6月份，北京市投机性购房比例由2009年底的38％，2010年3月至4月的41.2％下降到14.5％。四是房屋租赁市场活跃。除5～8月大学生就业等房租上涨的季节性因素外，住房一级市场处于观望状态，一部分买房需求转为租赁需求，自然推高住房租赁市场价格。据福州、厦门相关调查，上半年，房屋租金上涨为20％。
二、房地产市场调控政策存在的问题
(一)调控政策没有充分考虑房地产市场的地域差异
由于经济自然人文环境的差异，房地产市场发展呈现明显的地域特征，中西部地区房价相对合理，基本可以反映供求关系；投机、炒作等哄抬房价的情况通常发生在一线城市，或称中心城市。当前房地产市场调控政策全国“一盘棋”思想，没有充分考虑房地产市场的客观规律，与住房货币化改革属地管理原则相背离，在抑制住房投机行为的同时，对改善型住房需求也产生抑制效应，出现了把洗澡水和孩子一起倒掉的现象。每次宏观调控后，房价之所以报复性上涨，其中很大原因是调控阶段压抑的住房需求在房价降到购房者心理预期值后，正常的住房需求和投机性需求叠加发生井喷所致。房地产市场的需求平稳释放，供求关系趋于合理是房地产市场平稳发展的先行条件。
(二)短期调控政策频繁使用加剧了市场波动
房地产调控政策的实施应力争平稳，政策多变会加剧市场的不稳定性，从而使购房者因预期政策变化而导致短期内住房交易量大涨，进一步推高房价。住房货币化改革以来的房地产市场调控政策，主要源自财政、税收、金融和土地等方面。财政方面调控政策主要是针对中低收入群体，加大保障性住房供给力度。税收方面调控政策主要是针对住房交易个体设计，为活跃住房交易市场，减免房地产交易环节税收，如减免契税、二手房个人所得税，缩短住房转让环节营业税免征年限等。金融方面调控政策既涉及购房者，又涉及房地产企业，诸如提高或降低房贷首付比例，收紧或放松对二套房贷款的规定等；另外，金融方面还有自动调节功能，在房地产市场不景气时，为规避风险，银行惜贷，房地产企业资金链紧张，从而对住房价格形成倒逼机制。土地方面调控政策主要针对开发商和地方政府，具体说来，地方政府要确保保障性住房建设用地，不能随意抬高地价；对开发商来说，要规范土地出让金分期缴款方式，并提出如果超出规定年限仍未进行开发的地块，政府有权收回。从上述调控政策分析，针对房地产市场的财政和土地方面调控政策，一般可以认定为长期调控政策；房地产交易环节税收优惠政策、金融层面的调控措施则属于短期调控政策。诚然，短期调控政策在适当的时候对房地产市场可以起到明显的调节作用，但如果被长期、频繁使用，则有可能人为放大房地产市场的波动。2009年第四季度，住房交易量激增的主要原因之一是购房者预期房地产优惠政策即将到期所致，从而进一步助长了房价上涨。
(三)保障性住房制度设计漏洞和政策执行不力并存
近年来，为实现“居者有其屋”，中央出台了一系列加大保障性住房建设力度的政策措施，包括支持经济适用房、廉租房建设，棚户区、城中村改造等，中低收入阶层住房状况有很大改观。当前，保障性住房建设、供应、管理等方面还存在一些不容忽视的问题。一是保障性住房供需缺口较大。土地供给和资金供给不足是制约大多数省份保障性住房供应的两个难题。保障性住房土地供给对地方政府带来的收益远远不及用于开发商品房带来的收益，地方政府在保障性住房土地供应方面不愿作为。同时，地方政府财力所限，保障性住房建设资金不足问题也比较突出，来源于住房公积金增值收益以及从土地出让金中提取的部分远不能满足保障性住房建设之需。二是保障性住房建设计划指令性过强。2009年，住房建设部等部委联合下达的保障性住房建设任务指令性较强，超出了地方财力可承受范围，地方配套资金严重不足，加剧了地方财政收支矛盾。如湖南省廉租房建设申报了23万户，结果住建部下达廉租房建设任务为99万套，加大了地方财政困难局面。三是保障性住房管理秩序不够规范。有些地方保障性住房在分配环节把关不严，导致经济适用房分配对象异位；经济适用房、廉租房退出机制不健全，或者是在一些地方建立的退出机制实际上形同虚设，既得利益者隐瞒实际收入情况。四是保障性住房统计信息制度不健全。由于保障性住房基础信息资料不健全，从需求方面看，主要是没有及时跟踪反映中低收入户数、购房人收入变动情况的相关信息；从供给层面看，土地出让金收入状况及其用于保障性住房建设的情况还未做到实行即时动态建档管理。五是拆迁补偿不到位，影响改造进度。一些地方由于拆迁补偿过低，不但影响了棚户区、城中村、国有企业工矿区改造进度，也在一定程度上增加了社会不安定因素。
(四)房地产税收制度设计不尽合理
我国房产类税收主要集中在房屋销售或是购买环节，而对房屋持有环节则不征税。这种房地产税收制度设计存在先天不足，给房地产炒作预留了空间，使得房地产投资投机行为每每在放松调控政策时卷土重来。
三、关于促进房地产市场平稳发展的对策与建议
“国十条”出台后，对抑制部分地方，尤其是一线城市房价过快上涨，打击房地产投资、投机行为收到了明显效果。与此同时，近几年来，房地产市场几度大起大落，房地产市场调控一直走不出“一调就跌，一跌就放，一放就涨”的怪圈，这不能不让我们反思其中的缘由。到底使用什么样的长缨，才能缚住房价这只苍龙，让房地产市场走上平稳健康发展的良性循环轨道是值得深思的问题。
(一)政府在房地产市场中应合理定位
政府在房地产市场合理定位问题，换句话说，就是政府在房地产市场发展中应扮演什么角色？其实，这是一个老生常谈的问题。政府在房地产市场中的职责主要包括以下三个方面：一是规范房地产市场秩序；二是对中低收入阶层提供保障性住房；三是调控房地产市场，促使其平稳发展。但是，实践过程中，政府在房地产市场领域依然存在职能越位和缺位的问题。在房地产市场上，政府职能缺位主要体现在保障性住房供给力度不足，分配秩序不规范等，这与中国经济社会发展现状密切相关。其一，从收入分布状况看，我国不是橄榄型社会，而是金字塔型，高收入人群较少，中低收入人群居多；其二，受财力所限，各地财政状况良莠不齐，财政收支矛盾较大，民生工程欠账较多；其三，保障性住房制度设计层面的缺陷。房地产市场中政府职能越位主要由住房制度本身或是房地产调控政策设计不合理所致。房地产市场的特殊性不仅表现为较强的地域特征，而且表现为不同类型住房市场的分割性。房地产市场地域特征，即我国中东西部，抑或说是一个省内部不同城市的房地产市场存在着发育程度不同，房价合理性等方面的差异。无差别的全国“一刀切”的房地产调控思想，在抑制一线城市或中心城市房价过快上涨的同时，抑制了其他地方合理的住房需求。全国高档住宅、普通商品房、两限房、经济适用房、廉租房等不同房屋类型，由于享受的税费、土地、定价政策不同，因而表现为各类型住房市场较强的分割性。从房地产市场分割性看，政府职能越位主要表现在政府更偏好使用行政手段，而不是经济手段对商品房市场进行干预。
(二)房地产市场调控应牵住牛鼻子
基于物价上涨推高建房成本上升，以及由城镇化加速、改善型住房需求引发、最终由供需关系决定的房地产价格小幅上升，应该属于正常现象。房价短期大幅上涨的主要原因无外乎以下三个方面：一是就开发商而言，存在惜售、捂盘、囤地等恶意炒作行为；二是就购买方而言，存在投资投机行为；三是就地方政府而言，一定程度上存在为获取更多的土地收益，故意抬高地价，致使土地出让金占建房成本比例过高的问题。这三个方面成为房价不断上涨的背后推手，简单地看其中某一方面，都会失之偏颇。因此，以抑制房价过快上涨为核心的房地产市场调控政策的着力点应当是使用综合手段控制好上述三个环节。
比较而言，支撑房价高位运行的三方面因素中，第一层面开发商炒作相对容易管控，综合使用经济手段和行政手段即可达到目的；而投资投机行为和地方政府抬高地价这两方面问题相对不易控制。客观地讲，房地产不同于一般商品，其自身兼具投资性商品特性。因而，一定比例的投资性购房在任何一个国家都是存在的。问题的关键是这个比例不能过高，否则就会干扰正常的房地产市场发展秩序，成为阻碍经济社会发展的不稳定因素。对于投资房地产行为，最优制度设计是采用“堵”和“疏”相结合的办法，让投机者承担较高的投机成本，以市场化手段提高其机会成本。强大利益驱动下的地方政府抬高地价的问题，如果只作政治任务要求其抑制房价过快上涨，或许只是望梅止渴，解决不了根本问题，因为这里蕴含的是地方政府经济利益，来自土地的收入支撑着地方政府或多或少、合理不合理的开支。
从源头解决房地产投机行为以及地方政府抬高地价这两个老大难问题的最后的“撒手锏”，我们认为应当进一步完善房地产税收政策，适时开征物业税，避免制度设计漏洞。这种制度设计有三方面好处：一是对地方政府来说，是稳定的收入来源，有利于地方政府在各年度均衡取得财政收入，以减少卖地冲动。二是有利于抑制房地产投机行为。对购房人来说，征收物业税增加了房产持有环节税收，相当于提高了投机成本，从而可以有效抑制房地产投机行为。三是有利于降低房价，促进房地产市场回归理性。物业税的开征，对于中央政府来说，也可有效防止房地产市场短期调控措施长期使用的倾向。
(三)完善保障性住房政策制度设计
一是加大保障性住房建设力度。各级政府应从资金和土地供应两个层面加大对保障性住房建设支持力度。从资金层面讲，在加大预算内资金用于保障性住房建设力度的同时，应不断拓宽保障性住房资金渠道，适度提高土地出让金和住房公积金增值收益用于保障性住房建设的比例；从土地供给方面，各地政府应确保保障性住房用地需求，并将其作为地方干部政绩考核的重要指标。二是保障性住房建设应兼顾需要与可能两方面关系。由于我国中低收入人口多，很多地方，尤其是中西部地区财力还比较薄弱，改善中低收入人群住房条件不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程。因此，保障性住房建设应充分考虑当地财政状况，妥善处理需要与可能的关系，力争使受益群体最大化。三是规范保障性住房分配秩序。各地应严把保障性住房分配关，财政、民政、建设、统计等行政主管部门应加强协作，对保障性住房申购人的资格进行严格审查；建立健全保障性住房退出机制，完善保障性住房统计制度体系，及时跟踪掌握保障性住房居住者收入变化情况，切实解决好保障性住房只能进不能出的问题。四是做好保障性住房拆迁补偿工作。棚户区、城中村改造的难点在于拆迁补偿不到位或补偿标准过低，因此，应按照《拆迁补偿条例》的规定，将拆迁补偿款及时足额补偿到位，以推进改造进度。
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