中国“服务型政府”研究：回眸与反思，本文主要内容关键词为：中国论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C93 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－4307（2011）05－0088－09
一、回眸：线性、平面与立体的三维展开
自1995年始，伴随着中国行政改革的历史进程，中国服务型政府的理论研究就历史性地展开了。本部分的回眸，拟通过这一理论研究的三维展开来呈现我国服务型政府研究者的历史贡献。一般来说，一个新学科的兴起及其逻辑展开，基本上是按照线性轨迹、平面铺陈与立体构造三个维度。所谓“线性轨迹”是指贯穿于这一学科的核心概念的产生、演变，以及伴随着这些概念的变化而形成的理念的变化。“平面铺陈”是指理论研究在向前推进时，必然以核心概念为轴心向两边展开，这一铺陈既可以丰富对核心概念的理解，同时也增加了许多新的学术增长点。只有这样，核心的学术概念在研究进程中才有可能从抽象走向具体。“立体构造”是指理论研究的增长，必然在许多方面呈现出立体性的特征，它主要包括：学术研讨会的召开、学术专著的出版与理论走向大众化等趋势。理论研究到了这一程度，既是丰富的也是具体的。也就是说，它开始以理论的力量来超越现实并建构现实。中国服务型政府的理论研究也符合这一学术发展的基本规律。
1.研究的线性轨迹：核心概念的形成及其展开
笔者认为，学者的出场有其特定的“场域”与“话语”，同时，特定的话语也表明了学者的“出场”或“在场”，因为，任何一种语言表达都是主体的“出场”或“在场”。就我国服务型政府的建设实践而言，学者是这一社会实践活动的重要主体之一。这一主体以何种方式展开自己的实践活动，尤其是这一实践活动在社会生活中如何传播与交流，这就涉及到了“话语”。也就是说，服务型政府的专门研究者必须借助于特定的话语，来表达自己参与实践活动的经验认识与理性体会。因此，学者的“出场”就必然会带来服务型政府“学术话语”的“出场”。在学术话语的交流与传播中，必然会形成核心的学术语汇。笔者所说的服务型政府研究的线性展开，指的就是这一核心语汇的逻辑变迁，而所有关于服务型政府的理论研究，都在围绕着这些核心概念而展开。
在中国服务型政府的理论研究中，核心概念的变迁表现为：“服务行政－服务型政府－公共服务”。每一个概念的出现都是历史选择，而且其特定的内涵也不一样，因此，就带来了不同的价值指向。通过对这些核心概念的梳理，就可以了解中国服务型政府研究进程中的价值转换。
第一，“服务行政”这一核心概念起初来源于行政法学领域，即大致在1995－1997年间，一个从属于行政法学的基础理论建构的概念被引入行政学的研究中。这一概念引入的背景是：在思考我国基于经济体制改革背景下，应该建立何种不同于计划经济时代的“管制行政”与“权威行政”的行政模式而言的。[1]这一概念形成的过程符合学术自身发展的规律，即一方面，我国行政学理论发展相对落后于其它学科，在对某种现象进行理论建构时，如果感觉力不从心，就必须借用其他学科的概念、理论或方法；另一方面，这一理论解释或建构遵守的是“问题导向”，也就是说，它是针对具体社会现象或问题的。
第二，1998－2000年间，张康之对于服务行政这一理论进行了深入而细致的理论建构，并提出了“服务型政府”这一新的学术概念。[2]张康之认为，“以行政机构为切入点的行政改革在我国渐进性的总体改革历程中，既是政治改革的一部分，又是承接经济改革和政治发展的一个重要环节：一方面，行政改革需要适应经济改革和政治改革的要求，解决经济改革中提出的问题；另一方面，行政改革又必须有着自觉为深层次的政治改革做准备的指导思想。所以在行政改革的深化的过程中，就需要自觉地去触及那些较为深层次的政治问题，把行政改革转化为政治改革的切入点。”[3]因此，如果说，先前的“服务行政”是基于机构改革或者行政改革这一现实问题而提出的学术概念的话，那么，张康之关于“服务行政模式”的提法，就是基于政治改革的视野而进行的理论思考，这样，在对中国现实改革的关注上，“服务行政”就具有了更高的理论视界。
第三，“服务型政府”是一种超越于“服务行政”的理论建构，它扎根于农业社会－工业社会－后工业社会的历史实践中，同时它也合乎于“统治行政”、“管理行政”与“服务行政”的历史逻辑。笔者认为，张康之的“服务型政府”的提出，一是完成了库恩所言的“符号概括”的任务。库恩说：“在科学中，特别是在物理学中，概括往往是以符号形式出现。……这很重要，没有共同的对一组符号概括的承诺，就不可能在共同体的研究工作中常规地运用逻辑和数学。”[4]同时，在服务型政府这一核心语汇下，也基本上形成了以服务型政府研究为共同旨趣的学术共同体。
第四，如何理解服务型政府最本质的内涵，笔者认为，只能强调它的“公共服务”的特性，即“以公共服务凸显政府职能”。[5]这样，在服务型政府理论的深化中，一个核心概念即“公共服务”就必然的提出来了。
列宁在谈到人类认识的发展规律时曾说了一段非常经典的话语，他说：“从生动的直观到抽象的思维，并从抽象的思维到实践，这就是认识真理、认识客观实在的辩证的途径。”[6]当代哲学家冯契先生也认为，在科学研究中，当“基本范畴发现之后，还要用适当方式在思维行程中再现具体，或者用演绎与归纳相结合的方式……或者用逻辑的方法和历史的方法相结合的方式。”[7]因此，学者们直面中国的机构改革、行政改革甚至是政治改革，提出服务行政与服务型政府这些学术概念的过程，体现的就是“从生动的直观”到“抽象的思维”，而基于“服务型政府”理念下的“公共服务”的政府职能的理论探讨，体现的就是“从抽象的思维到实践”或者说是“用适当的方法在思维的行程中再现具体”。
因此，从“服务行政”到“服务型政府”再到“公共服务”的政府职能，这一核心概念的发展过程，它既符合中国行政改革发展与企求的实践逻辑，也符合中国学者关于服务型政府学术研究的思维逻辑，它遵守的是逻辑与历史相统一的基本规律。
2.理论的平面铺陈：是什么、为什么以及如何做
服务型政府理论研究的平面铺陈，是以“服务行政－服务型政府－公共服务”这一核心序列概念而展开的，当然，理论研究展开的内容是极其丰富多彩的。此处主要集中概述三个主要问题，即服务型政府是什么？为什么要建设服务型政府？以及如何建设服务型政府？
第一，服务型政府是什么？关于这一问题的讨论，已有相当多的综述类文献对各种定义与观点进行了列举与分类，笔者深入到做定义的背后，来探讨学者们对这一问题的探讨理路。笔者认为，学者们在定义时，大致有以下几种思维方法或者路径，而不同的定义方法或路径就会带来定义的差别性。（1）“比对法”，这一定义方法又可分为两个阶段。第一阶段，通过与计划经济时期的“管制行政”、“权威行政”相比对来定义政府模式，也正是在这一比对中提出了第一个核心概念即“服务行政”。第二个阶段，通过与当下的“发展型政府”相比对来理解“服务型政府”的内涵。因此，就出现了三种前后相继的政府模式，即“管理型政府”、“发展型政府”与“服务型政府”，或者是“政治统治型政府”、“经济建设型政府”与“公共服务型政府”。（2）“列举法”，即“学术界在理解这一概念时存在着泛化的倾向，使其成为一个没有边界、没有特定含义的范畴，把所有好政府或理想政府的特质、要素都加在里面，使其成为所谓‘好政府’的代名词。”[8]而这一列举法的特点是随着社会实践与理论的发展，常常把一些新的理想政府的内容不断加进“服务型政府”的内涵中。
笔者认为，无论哪一种方法，对于理解服务型政府的内涵都起到一定的支持作用，因此，目前学术界对于服务型政府内涵的理解，基本都定位在一个最实质性的“公共服务”上，也就是说，都以“公共服务”的职能建构作为最核心的内涵而展开讨论。比如：迟福林认为，应该着眼于“政府提供三种基本性的公共服务”来确认服务型政府的内涵。[9]而张康之在题为《把握服务型政府研究的理论方向》一文中，提出的第一个方向就是“不是控制导向的，而是服务导向的政府。”[10]对此，学者们纷纷跟进。比如：杨雪冬认为，“公共服务是政府的内在属性之一”，也是政府获得合法性的重要来源。[11]而围绕公共服务的政府职能建构的理论展开，则呈现出具体而细致的特点。这也是笔者把“公共服务”作为是继“服务型政府”概念之后的又一个核心概念提出的原因之一。
第二，为什么要建设服务型政府？国内学术界对于这一问题的论证，常常表现为两种理论旨趣，即理论逻辑论证法与现实选择论证法。所谓“理论逻辑论证法”，是指在农业社会、工业社会与后工业社会的历史发展中，来定位不同时期的行政模式与政府范式，比如张康之认为，“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的行政模式，”即“服务行政”的模式或称为“服务型政府”。[12]所谓“现实选择论证法”是指，根据现实进程中的国内、国际公共行政的发展形势，以及中国行政改革或政治改革对于社会历史发展的适应性选择的角度，来论证我国建设服务型政府的必要性。对此，孙秀艳撰文从六个方面进行了比较细致的归纳。[13]本文不再赘述。
第三，如何建设服务型政府？在这一问题的分析上，学者们常常从三个不同的层次上进行了理论分析。（1）宏观“制度支持”的视角。笔者曾撰文提出，基于我国社会发展中“制度供给”与“制度信仰”的双重不足，要实现服务型政府的新型行政价值观，必须通过“制度重塑来实现价值重铸”。[14]（2）中观上战略层面的思考。比如：詹国彬提出了服务型政府的“五大发展战略”。[15]易承志从“回应机制优化”的角度提出了服务型政府建设的战略思考。[16]彭向刚则从“服务精神重塑”的角度阐述了服务型政府建设的战略思路。[17]林尚立则从“民间组织开发”的角度谈到服务型政府建设的战略选择。[18]（3）微观上具有可操作性的路径。对此，学者们提出的路径具有较大的重合性，另外也提出了一些比较新颖的思路。比如：卓越等提出通过“行政告知”的转变以构建服务型政府。[19]彭向刚、齐越提出“通过平衡计分卡”的途径以实现服务型政府的战略。[20]容志则提出通过降低“市场原生性交易费用”与“政府衍生性交易费用”的路径，以建立“为市场服务的政府”。[21]
3.学术的立体构造：研讨会、专著及理论的大众化
笔者认为，任何学术活动的立体构造都包含以下几个要素：（1）以理论“前沿性思考”为主要特点的学术期刊论文的发表；（2）以学术思想交流为主要方式的学术研讨会的召开；（3）以“学术问题”为核心内容的学术著作的出版；（4）以“理论体系”为总体思路的高等学校教材的出版；（5）理论研究通过大众传媒走向大众化所产生的社会影响力。
首先，学者经由精神生产过程所产出的学术成果，需要有特定的场域进行发布与表达，这样，定期出版的学术期刊与不定期举办的学术研讨会，就势必成为学者们发布与交流其思想的两个重要平台。上文的回眸，主要概述的是期刊论文的研究成果，而继服务型政府这一学术问题提出后，国内举行的相关学术研讨会也相当丰富（参见表一）。“服务型政府”学术研讨会的频繁召开表明，学术界对于这一理论研究的高度关注。
其次，学术著作的阅读对象是学者，因此，它强调的是学术化与思想性，同时，它也代表着这一领域的最高理论水准与前沿性。关于服务型政府的学术著作统计如下表。从这些著作的题目，就可看出其著述的理论倾向、视角与特色。作为一本研究性的著作，在结构上可以不追求完整，总体上是以作者关注的重大问题为中心线索而展开，并适当照顾理论逻辑的脉络。这就是学术专著与普通教材的最大差别，只有这样，才能体现它的学术性与前沿性（参见表二）。
最后，“理论的大众化”可分两个层次展开：一是高等学校教材的发行。高等学校教材的特点是：把学术研究中达成共识的理论知识与观点，以完整的理论体系的形式呈现出来。因此，它是学术研究走向普及化与社会化的一个路径。因为，高等学校教材的阅读对象是大学生，他们可能是理论研究的后备军，也可能是社会实践的未来力量。针对大学生在社会知识储备及知识传播中的中间性，因此，教材表现出来的特点就是：理论体系的完整性而非学术的深刻性。在这一点上，服务型政府的理论研究成果还没有系统地进入高等学校，因此，在服务型政府学术研究的立体构造上，还缺少一个非常重要的空白尚待填入。二是任何一项学术研究成果，尤其是社会科学中的一些新理论与新理念，要想被社会大众所接纳，必须通过大众传媒施以潜移默化的影响。此问题的分析，笔者曾有专文撰述。[22]
二、反思：对立的双方是相互建构的
学术史学者柯林斯说：“学术生活首要的是冲突和分歧。教学则给人相反的印象，尤其是新手向新手讲述我们声称已经知道的东西的时候；但产生新观点的前沿地带总是充满异见者的争论。这一中心地带出现分歧是不可避免的；否认它就等于是凸显它。……冲突是学术生活的能量源泉，但冲突也受到其本身的限制。”[23]在我国服务型政府这一主题的理论研究中，学术分歧的存在是事实，而且，正是这种冲突与分歧及其相应的讨论，才使学术问题得以深化与拓展，因为“对立的双方是相互建构的”。[24]
1.学术概念的分歧：在理论的交流中，有冲突就有联合
在服务型政府的主题研究中，一个比较明显的分歧是核心的学术概念的分歧，即围绕“服务型政府”这一核心概念所产生的不同意见。恩格斯曾指出：“一门科学提出的每一种见解，都包含着这门科学的术语的革命。”[25]而“术语的革命”不是一朝一夕完成的，而是在理论的交流中，通过学术讨论，甚至是冲突与争执而达致“殊途而同归”与“一致而百虑”的。学术界讨论较多的问题主要有以下几个方面。
第一，是服务型政府还是公共服务型政府？从学术文献来看，大致情况是：应用这两个概念作为主题的学者几乎各占一半，而且在有的论文里，出现了同时应用这两个概念的现象。这两个概念是什么关系？是并列的还是承继的？是连续的还是替代的？对此，井敏特别撰文作了详尽的分析。她在阐述两个概念研究视角不同的基础上，表达了“公共服务型政府”概念的局限性，坚定地认为，“我们不能用公共服务型政府的概念来代替服务型政府。”[26]
第二，管理型政府与服务型政府相斥吗？在学者们提出要用服务型政府超越我国计划经济时期的管制行政，甚至是市场经济背景下的管理行政时，有学者提出不同意见。他们在论述“管理与服务相辅相成”的基础上，认为应“构建管理、服务规范的廉能政府”。[27]同时，白德全在这一讨论的基础上，通过论证“管理行政与服务行政相融合的必要性”，直接提出构建“管理+服务”的复合行政模式。[28]这一理论思路，试图超越对于管理型政府与服务型政府的对立性思考。
第三，需要对服务型政府进行概念替换吗？在学术界谈论得较多的从“××型政府”向“服务型政府”转变的背景下，有人提出应该对服务型政府进行更高的“价值替换”，并进而提出“用‘社会取向型政府’取代‘公共服务型政府’”，并由此认为，“现今所经常使用的服务型政府、节约型政府、有限型政府、掌舵型政府等，都可以从社会取向型政府出发得出结论并由此加以说明。”[29]朱光磊等人则从政治学的角度提出“‘规制－服务型’政府”的概念，试图深化与超越“服务型政府”。[30]
第四，与服务型政府相对的政府模式是什么？在这一问题上，由于理论思考的着眼点不同产生了多种概念，比如：柏维春、芦刚提出从“管理行政”走向“服务行政”；[31]郁建兴、徐越倩提出从“发展型政府”到“公共服务型政府”；[32]迟福林则提出“从经济建设型政府向公共服务型政府的转变”，[33]等等。
“在理论研究中，无论是对新发现的人文事实的命名和意义揭示，还是对新思想、新观念的表达与阐发，往往是首先诉之于新的概念和范畴的运用以及新的理论命题与原理的设定。”[34]由于概念约定了与它们有关的事实以及事实所发生的情景，因此，同一领域的不同研究者就可以相互讨论，这样，就有助于形成学术共同体，以推动这一领域研究的发展。因此，某一领域的研究，如果在核心学术概念的问题上达不成共识，那么，理论讨论就难以深入下去，同时也会带来理论上的混乱。因此，在服务型政府的主题研究中，笔者赞同井敏的观点，主张回到“服务行政－服务型政府－公共服务”这一概念纵向变迁的序列中，以使学术研究走向一种“真正的联合”。
2.政府范式的深化：思考付诸于交流，交流又创造思考
柯林斯说：“观念与人同在：一个人能认识到自己的观念，仅仅是因为他处于一种交流模式中。思考总是体现为交流的后果或交流的准备。思考者不会先于交流而存在，交流过程创造了作为过程核心的思考者。”[35]在服务型政府的主题研究中，随着思考与交流的互动，一个重要的理论问题就浮上水面，即“政府范式”问题的讨论。
“范式”一词是托马斯·库恩在《科学革命的结构》中广泛使用的概念。“范式”这一概念在国内政治学或行政学领域出现的最早文献是：陈振明于1999年，在《政治学研究》第1期撰写的论文《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化》。于是，行政学或行政管理学也引进了这一理论模型，用来概括不同历史阶段公共行政或政府管理的走向与特征。比如，许多学术论文中提到的：从“××型政府”到“××型政府”的转换，这一研究设计就基本上是定位在“范式转换”这一理路上的。伴随着服务型政府研究的推进，出现了许多不同类型的政府范式概念与理论，比如：责任政府、法治政府、透明政府、有限政府、节约型政府、电子化政府、生态型政府等等。因此，这些政府范式之间有没有关系？如果有关系，它们是何种关系？它们是并列型的还是从属型的？等等这些问题就出现了。这一问题的思考从纵向发展来看，大致经历了三个阶段。
第一阶段，在学术界还没有提出较多政府范式的情况下，直接提出“服务型政府”是中国行政改革的目标模式。较早具有代表性的文献有两篇，即2001年洪威雷、黄华提出的《服务行政——21世纪中国行政管理的方向选择》[36]，2002年刘熙瑞提出的《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》。[37]这一观点随着“中国行政管理学会课题组”在2005年《中国行政管理》第4期上的特稿——《服务型政府是我国行政改革的目标选择》一文的发表，在学术界基本达成了共识。
第二阶段，在学术界提出了多种政府范式，而且在我国官方文献中常常将“服务型政府”、“责任政府”与“法治政府”并列提出的情形下，笔者就从政府范式关系的角度提出了服务型政府范式“核心地位”的问题。因为，像“责任行政”、“法治行政”、“透明行政”、“平衡行政”等这样一些行政理念是不能与“服务行政”的价值理念相提并论的。与“服务行政”的价值理念相比，它们只是次一级的政府范式，因为它们只是实现“服务行政”这一价值理念的操作性的工具，在“服务行政”的范式中，它们应该处在操作范式的地位。因此，“服务行政”应该成为我国公共行政主导的与核心的价值范式。[38]这一观点，也得到不少学术同仁的响应与支持。
第三阶段，即现在，应该从历史与逻辑相统一的角度对各种政府范式理论进行定位，以确定服务型政府模式的影响力及其理论地位。
第一，各政府范式的历史与逻辑次序应该是：服务型政府、责任政府、法治政府、有限政府、公共政府、透明政府、学习型政府、电子政府、节约型政府、生态型政府。笔者作出这样的编排次序，有两点考虑：（1）考虑到，这些政府范式在中国政府改革实践与行政学理论研究中具有时间上先后的出场顺序。（2）这些政府范式之间并不是相互排斥的，从总体上说，它们共同组合成了中国政府改革的一个大的理论追求，即旨在替代中国改革开放之前所形成的政府模式—价值上以政府为本位、规则上强调政府管制、操作上政府掌握全部社会资源的传统政府模式。
第二，各政府范式内在的逻辑关系是：（1）服务型政府处于核心地位。它是我国政府文件与行政学研究中提及最多、也是最常见的政府范式，就它在中国政府改革与行政学研究中的地位来说，任何一种范式都不能与其相提并论。（2）服务型政府作为一种核心的价值范式，需要一些其它的政府模式来保证它的实现，因此，基于计划经济时期我国政府管理的两个最基本的特点——责任缺失与人治模式，“责任政府”与“法治政府”这两个政府模式就及时地被提出了。因此，服务型政府是价值与目的，责任政府与法治政府只是实现价值与目的的手段。（3）随着行政学研究视界的开阔，公众对我们的政府也提出了更多的要求。这样，三种政府模式就应运而生了，即有限政府、公共政府与透明政府。“有限政府”是对政府权力与职能有限性的要求，它针对的是全能的政府模式。“公共政府”对政府权力、财政、资源以及服务等方面的公共性提出了要求，它针对的是一个过度关注自身私利即自利的政府。“透明政府”是对政府的政务公开提出的要求，它针对的是一个信息与政务难以向公众公开的封闭性的政府。可以说，有限政府、公共政府、透明政府与责任政府、法治政府的地位是一样的，它们也是实现服务型政府的工具性模式。但是，这三种政府模式的提出，是对政府范式认识的深化与细化。（4）在新千年前后，随着社会共同体出现了许多新的元素，社会共同体在技术的层面上又对政府提出了一些新的要求，这时，就提出了学习型政府、电子政府与节约型政府等三个政府的新模式。“学习型政府”范式是在彼得·圣吉“学习型组织”新理念启发下而提出的对政府学习能力的要求。“电子政府”是伴随着计算机信息技术的发展而对政府信息化建设方面提出的新要求。“节约型政府”则是在中国倡导“节约型社会”的境遇下对政府浪费行为提出的批评。因为，这三种政府模式的特点是着眼于政府技术层面的变革要求，所以，它们显然是处于操作性与工具性的政府模式。
总之，服务型政府是处于行政价值观层面的政府范式，它是所有政府模式的核心，它体现着中国政府改革的总体目标与战略方向。在这一点上，任何其它政府模式的功能与作用都不能与它相比。责任政府、法治政府与有限政府、公共政府、透明政府从两个时段上、两个层次上丰富着服务型政府的价值追求，可以说，它们是服务型政府实现的过渡环节，总体上处于政府范式理论的中层结构。学习型政府、电子政府与节约型政府，则处于政府范式理论的外围，是对政府改革行为的技术性要求。
3.研究取向的分化：是否有“结构性”的论证“母题”
第一，服务型政府的理论基础是什么？它是学术界研究得比较多的一个话题，概括地说，学术界一般是从以下几个视角上为服务型政府寻找其理论基础的。（1）从霍布斯、洛克与卢梭等近代思想家关于“社会契约”及“主权在民”的理论原型上寻找理论基础，尤其是对社会契约思想的挖掘，会一直追至当代的罗尔斯。[39]这一研究思路具有较大的普遍性。（2）从马克思主义民主理论的阐述中寻找其理论基础。[40]由于马克思主义在中国社会建设中处于主流价值与意识形态的主导地位，因此，它也成为我国服务型政府建设的理论基础之一，但是，一个值得注意的现象是：持这一观点的人不是很多。（3）从20世纪90年代之后的各种西方政府改革理论中寻找其理论基础，这又可分为三种理论原型，即“包括主张以企业家精神重塑政府的‘新公共管理理论’、主张以公共服务为核心的‘新公共服务理论’和主张加强公共部门和私人部门合作的‘治理理论’。”[41]其中，以“新公共服务理论”作为服务型政府的理论基础为最甚。
第二，服务型政府建设的必然性何在？这也是学术界讨论的一个重点话题。概括地说，学者们一般是基于以下三个理路进行论证的。（1）基于国内环境与国际环境变化角度的论证。其中，国际环境涉及到的元素有：经济全球化与一体化的国际背景、世界公共行政改革与“政府再造”的历史潮流；国内环境涉及到的元素有：市场经济对计划经济的替代性革命、我国加入WT0对政府管理的挑战、SARS危机对政府管理方式转变的推动等。（2）以上的论证一般是处于服务型政府理念提出的早期，因此，这一论证显得非常宏大，在稍后的论证中，学者们常常进入政府系统内部与外部的视角来论证。其中，外部视角涉及的元素有：公民社会的发展、和谐社会的建设、世界公共行政改革的压力、中国城市化发展的推进等；内部视角涉及的元素有：政治体制与政府体制改革的要求、政府合法性的自证等。有人在分析了诸多的内部推动力与外部驱动力后，认为，“我国的服务型政府建设还是外部驱动力大于内部推动力”。[42]（3）进一步的论证，就进入了一个相对微观的理论视角，而且，论证比较细致与独特，其学术含量也较高。比如，陈家泽从我国政府治理结构应由“纵向委托代理”向“横向委托”的结构性转换，来论证服务型政府建设的“动力学逻辑”；[43]而容志则从对“商业化政府、甚至是掠夺型的政府”的批判中来论证“市场化进程中的服务型政府建设”。[44]
第三，超越现代管理主义思维的研究取向。全钟燮在谈到公共行政的研究取向时，认为：“我不遗余力表达这样一个观点，公共行政主流所强调的管理主义取向总体上已经不能适应现实社会了。……我并不否认公共行政中管理取向的重要性和技术的必须性，但是，在很大程度上，有效率的管理以及技术的实施需要依赖于那些受到管理影响的民众的合作。如果我们力图改进公共行政的适应性和效能，我们就必须改变我们的思考角度。也就是说，我们必须运用不同以往的解释性、批判性和定性的思考途径。”[45]因此，笔者认为，我国学术界关于服务型政府理论基础与必然性论证的研究取向，主要还是现代管理主义思维的研究取向。
对此，张康之对服务型政府的论证，都在试图超越现代性的管理主义的思维，他认为，服务型政府是一种面向后工业社会的新型的社会治理模式，而且，他的这一论证是建立在一种结构性的论证“母题”的基础上的。对于这一结构性的论证母题，笔者曾撰文进行了概括。[46]
这一结构性的论证“母题”所涉及到的一些重要概念（参见表三），对于这一研究取向的理论与实践价值，我们将拭目以待。
三、结语：心灵的联合
西方一位社会学家在谈到知识分子时，他这样说：“知识分子在其活动中表现出对社会核心价值的强烈关切，他们是希望提供道德标准和维护有意义的通用符号的人。”因此，“他们以更高层次的普遍真理，对当前的真理提出质问，针对注重实际的要求，他们以‘不实际的应然’相抗衡。”[47]中国的服务型政府理论，就是一批知识分子在关注中国公共行政的核心价值时，所提出的具有普遍意义与价值的一种“通用符号”。卡尔·博格斯认为，“从古代希腊时代以来，知识分子的社会地位就是决定性的，甚至是普罗米修斯式的。作为政治参与者，他们能系统地阐述意识形态和话语，促进大规模团体的形成，使大众的信仰体系合法化。从柏拉图到霍布斯以及列宁，知识分子在建立制定政治生活的规则和标准的过程中起了相当大的作用。”[48]在中国服务型政府建设的政治实践中，专门研究者等学者群体的形成及其社会作用就是这样的。因此，服务型政府学术共同体形成的结果，就在于能产生一些影响中国政治与公共行政实践的知识分子，他们将以其特有的“理论品格”成为中国服务型政府建设不可或缺的、重要的历史参与者。
那么，如何更好地参与或影响中国政治与公共行政实践的发展？笔者认为，以个体方式存在的知识分子需要联合起来。当然，联合的方式是多种多样的，可以是组织性联合、利益性联合或者是学缘性联合，但是，最为重要的是“心灵的联合”。知识分子是一种特殊的群体，正如柯林斯概括的那样，“知识分子的独特活动是阅读和写作；这些‘搞学问的人’对书本总有着特别的嗅觉，他们总是写作可能无人阅读的玩意儿。”而且，“知识分子尤其关注书面语言。尤其在现代世界，他们独自在纸上挥发着自己的创造，尽管他们偶尔也会口头上过过瘾。”[49]正是借助于“阅读、反思与写作”这样一些基本的学术互动形式，才把不同时空中的学术共同体成员的心灵联合起来，创造一种包括他自己在内的“社会联合行为”。因此，作为特殊群体的知识分子，需要在心灵的联合中来迎接中国的服务型政府建设。
［收稿日期］2011－07－10
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