入世后外汇监管面临的挑战与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,外汇论文,入世后论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国加入世界贸易组织(WTO)后，对外开放进入了全新阶段。当前，从国际形势来看，世界经济在曲折中前进；就国内情况而言，我国经济虽然多年保持连续快速增长，但产业结构调整和各项改革任务仍然十分艰巨。在如此复杂多变的国内外政治经济环境下，加强研究，深化改革，切实做好外汇监管工作，确保金融外汇稳定和促进对外经济发展，无疑是历史赋予我们的光荣使命，更是外汇管理领域自觉实践“三个代表”重要思想的具体体现。
一、加入世贸组织后我国外汇监管面临的新情况
（一）内外部约束不断强化
主要表现在以下四个方面：一是国际规则的强约束。现行部分外汇管理政策与世贸组织在规范缔约外汇管理行为方面的原则还存在着一些冲突和矛盾，需要研究解决。二是经济发展对外汇监管提出了越来越高的要求。现行外汇监管倚重的行政审批模式不适应入世对经济发展的要求。三是内外经济联动向外汇管理部门提出了政策搭配的新课题。随着我国对外开放的纵深推进，经济市场化程度不断加深，国内外经济联系日益密切。外汇管理部门要更多地思考如何搞好外汇监管同相关经济政策的配合，实现本外币政策的互动。四是推进外汇管理体制改革的自身要求越来越迫切。在现行
外汇管理体制下，提高监管收益的难度越来越大，而监管成本则越来越高。外汇管理部门只有大力推进外汇管理体制改革，才能实现监管收益和监管成本的有效匹配。
（二）涉外经济活动主体多元化
首先是金融机构体系的复杂化和多样化。一方面，外资银行纷纷进入国内市场，改变了银行体系的规模和构成。另一方面，从事外汇业务的非银行金融机构不断壮大。其次，进驻国内的跨国公司数量和种类不断增加，呈多样化趋势，如跨国公司在国内设立地区总部，负责整个亚太地区乃至全球的业务管理；成立投资性公司，专门从事资金的跨境运作和管理；成立以供应链管理为主要手段的新型物流企业，在全球范围内集中办理物资的分拨配送。再次，非居民经贸活动日益频繁。对外开放有力促进了国际经贸和人员往来。
（三）国际资本跨境流动复杂化
加入世贸组织后，国内经济与世界经济接轨速度加快，融合程度加深。国际资本跨境流动规模、流速、流向等由此带有较大的不确定性。其一，与实际生产、交换发生直接联系的资本流动（主要是贸易性资本流动和直接投资）规模扩大。作为世贸组织的正式成员，我国也要履行相应的义务，如削减进口关税、逐步取消非关税壁垒等，由此将促进有形贸易和服务贸易增长，推动跨国公司的产业性资本流入。其二，服务贸易及收益账户项下的资本流入和流出不对称。我国服务贸易国际竞争力较差，其外汇收支易形成长期逆差的局面；外商直接投资和外债规模的扩大将随之带来大量投资回报和外债利息的兑换汇出，而我国外汇利息和投资收入毕竟有限，因此易导致经常项目收支的失衡。其三，世贸组织要求开放国内金融市场，逐步取消对外资金融机构的准入限制，由此金融性资本流动（它与实际生产、交换一般没有直接联系）将由以前的隔绝状态转向境内渗透，国际游资可能通过外资金融机构或衍生金融工具进出入我国市场，形成投机冲击。另外，加入世贸组织后，外汇监管应给予经贸活动更多便利，但也可能带来违规资本流动的增加。资本外逃和资本内流并存，随着对外交易的扩大，套利或者以洗黑钱为目的的资金将会通过各种方式冲击我国的货币市场，“地下钱庄”既是资本外逃的途径，也是非法货币流入的重要通道。
（四）外汇监管体系中存在的矛盾显性化
随着国内外经济环境的深刻变化，现行外汇监管体系存在的矛盾日益明显。一是加入世贸组织后，涉外经济活动的源头管理部门将逐步淡化或取消对交易的行政管理，直接减少或削弱了原来由相关部门在上中游设置的“防线”，导致处于“下游”的外汇局面临更直接和更大的监管责任。二是涉外经济活动的迅猛增长，使得现行“逐笔审核、一一核对”的真实性审核方式面临严峻挑战。三是缺乏完善的外汇资金流动监测预警机制。现行外汇统计监测体系难以发挥有效的预警使用，使得外汇监管处于被动应付局面。如何建立一个较为完善的资金监控体系和预警机制是摆在外汇管理部门面前的现实课题。四是随着金融业的对外开放，如建立和完善一套审慎监管体系，通过审慎监管来规范金融机构的汇兑行为和外汇资金流动，防止和化解货币危机和金融风险，是当前的一项紧迫任务。五是我国与其它国家在立法、会计制度、监管框架等方面存在较大差异。急需加强国际合作，特别是金融外汇监管方面的合并，并建立一个切实可行的合作体系。六是打击非法外汇资金交易特别是反洗钱的任务加重。洗钱犯罪是全球性的问题，如何处理好加强反洗钱工作与促进对外开放的关系，也是摆在外汇管理部门面前的又一个重要难题。
二、当前我国外汇监管存在的主要问题
（一）外汇监管理念滞后
其一，宏观意识滞后。多年来，外汇管理部门习惯于面向广大企事业单位和个人的微观层面管理，而对外汇宏观管理的意义、特点和手段等认识不足；擅长于从外汇收支的角度来实施外汇管理，但对如何从国际资本流动管理政策、汇率政策和货币政策彼此关联的角度开展外汇管理比较陌生。其二，服务意识有待强化。世贸组织各项协议主要规范那些影响贸易和进口产品在本国市场竞争条件的政府管理行为，“入世”首先是政府“入世”。这要求政府的工作重点必须从行政管制逐渐转向创造环境、提供公共服务等方面。能否顺利实现上述转换关键在于：管理部门要及时调整好心态，即从“等人求”的权力心态转变为“主动帮”的服务意愿。其三，市场意识不强。在市场经济环境下，如何找准管理者的角色定位，既不越位，也不缺位，实现外汇监管与市场调节手段的有效搭配，是外汇管理部门需要认真研究解决的一道现实课题。
（二）现行外汇监管的个别条款与世贸组织规则存在一定冲突
一是与“国民待遇原则”的冲突。如外汇账户管理，中资企业在开立和使用外汇账户方面较外商投资企业有着诸多限制。二是与“非限制性原则”的冲突。该原则要求其成员国除基金组织批准外，不得对经常性外汇支付和转移施加限制；同时不得对业已承诺的外汇支付和转移施加限制。但我国的“备案表制度”和“通知书制度”似与该原则有一定抵触。三是与“公平贸易原则”的冲突。现行《出口收汇核销考核办法》规定的出口贴息政策，以及各地方政府制定的创汇补贴政策等，均与该原则不相适应。同时，各地执法程度不一，也妨碍了国内公平竞争环境的建立。四是与“公开透明原则”的冲突。部分法规制定过程中，未充分听取被监管者的意见，带有一定的主观性；仍存在只发内部通知、办法或操作规程的现象；法规政策的告知范围有限，相应的咨询、培训和解释工作还跟不上客户的需要。五是与“强约束原则”的冲突。突出表现在法院强制对承兑信用证的止付问题上。根据国际商会500号出版物《跟单信用证统一惯例》（即《UCP500》）的相关规定，只要信用证单证相符，就应无条件对外付款。而在我国则出现多起国内法院以一纸止付通知书要求银行止付已承兑信用证的情况，对国内银行的声誉造成了一定负面影响。
（三）外汇监管法规政策存在一些薄弱环节
一方面，部分条款可操作性较差。如：现行法规政策要求银行不得开立无贸易背景的信用证。但银行按国际惯例操作，在开证时一般难以准确把握该笔信用证是否具备真实的贸易背景。又如，罚没款收缴困难。截至2001年12月，广东省（不含深圳）历年欠缴罚没款合计1.2亿元人民币，使外汇执法的效果大打折扣。另一方面，外汇立法尚存在一些空白点。如：对部分服务贸易的购付汇行为和非居民在境内的外汇收支行为缺乏明确规定。
（四）外汇监管手段相对落后
在日常监管方面，倚重事前的审批或审核，轻视事前预警监测和事后的跟踪监管工作。非现场监管和现场检查之间存在脱节现象，未有效形成监管合力。一是外汇非现场监管较薄弱。国际收支统计申报监测系统和各类业务监管监测系统在现阶段可以作为外汇非现场监管的信息源，但目前基本用作统计分析或登记管理，未发挥其应有的非现场监管、监测功能。目前外汇非现场监管还停留在数据统计和宏观分析层面上，对数据的异常变动反应不够灵敏，缺乏实时的监测和微观的分析，没有建立外汇收支异常变动的风险预警指标体系和规范化的非现场监管报告制度，对监管对象无法进行全面、客观的评价；二是外汇现场检查较被动。由于现场检查缺乏非现场监管提供必要的信息，现场检查工作的局限性越来越明显。首先，现场检查工作有时存在信息来源有限，在制定检查计划、选择检查对象和内容时容易产生针对性不强的情况；其次是现场检查时效性不强，大部分现场检查是待问题暴露、酿成风险后才得到线索去查处，丧失了介入的最佳时机，工作被动且难以达到有效监管的要求；再次，与上述因素相联系，现场检查的频度和深度受到较大的限制，外汇监管难以到位。
（五）部分外汇监管人员素质有待提高
目前，外汇业务知识折旧和老化在不断加快，但员工培训工作明显落后，相当一部分员工多年来未受到系统培训。整个职工队伍的结构需要重新调整，操作性人员较多，管理型人才较少，难以适应外汇管理由直接监管模式向间接监管模式转变的需要。
三、完善外汇监管的主要对策
（一）更新外汇监管理念
首先，应深刻认识外汇管理环境已经或将要发生的巨大变化，充分估计到来自外部的各种挑战和约束，审时度势，与时俱进，加强宏观意识。其次，牢固树立大局观念。从根本上说，外汇管理不是目的，而是促进经济发展的重要手段，切不可成为经济发展障碍。再者，在日常实践中要不断丰富工作内涵。外汇管理并不局限于行政审批，而是以完善服务为目标，加强监管为实施手段，健全内部管理作为保障的辩证统一。必须妥善处理好三者关系，这也是理清工作头绪、提升管理水平的有效途径。
（二）构建新的外汇监管框架
外汇监管不能拘泥于外汇局自身的监管力量，而应有效利用和整合相关资源，形成一套“部门监管、机构内控、行业自律、社会监督”的完整监管体系。
部门监管是指外汇局要不断完善自身监管职能，充分履行外汇监管职责，它是整个外汇监管框架的核心。机构内控则指外汇指定银行要在外汇局指导下，建立起严格的内控机制，加强自觉执行外汇法规政策的内部管理，这是新的外汇监管框架能否高效运作的基础。行业自律是外汇指定银行彼此牵制、相互监督的有效手段，也是创造公平竞争环境的重要途径，外汇局应加强对银行同业公会的指导，充分发挥其在行业自律方面的组织协调作用。社会监督是对外汇指定银行、企事业单位和个人遵守外汇法规政策的外部约束，如借助会计师事务所等社会中介组织力量和充分利用群众举报线索，开展外汇查处。
（三）突出外汇监管工作重点
要将对外汇指定银行监管作为整个外汇监管工作的重中之重，并重点抓好以下几个环节：一要建立非现场监管指标体系，及时发现外汇收支中出现的问题并采取相应对策，为日常监管打下坚实基础。二要调整现场检查的内容。除了保留传统的检查内容外，要着重检查银行合规经营内部管理制度的落实情况。
对企事业单位和个人要实施动态分类性监管。就是对被监管对象信誉度进行动态综合评估，加以分类，对违规经营主体和可疑对象加强监管；而对合规经营主体采取鼓励扶持措施，提供全方位的服务便利，不因为对违规主体的严格管制而让合规经营主体受到牵连，从而真正实现“管而不死，放而不乱”的效果。
在调动社会监管力量方面，外汇局应重新设计规划监管流程，可考虑将一些非核心的监管任务“外包化”，充分发挥会计师事务所等社会中介机构的作用，节省监管资源，提高监管效率。与此同时，要充分发挥舆论监督作用，对违规的银行、企业和个人及时公开披露。
在国际合作方面，要加大反洗钱的力度，严厉打击其它与外汇有关的国际犯罪。
（四）完善外汇监管法规
要紧密结合国内外形势变化和经济发展需要，以及国际规则，及时清理、修订和完善现行外汇法规政策体系。基本思路是：首先，尽快修订与世贸组织规则不符、以及与经济发展不相适应的条款，理顺法规政策层次，尽量保持外汇监管法规框架和内容的稳定和连续性。其次，增强立法的前瞻性和完整性。建议对非居民外汇行为、非贸易结汇管理规定、无贸易背景的界定、信用证承兑、垫款等问题尽快制定有关规定，以有效填补监管空白点。再次，坚持原则性和灵活性的结合。全国各地外向型经济发展水平高低不一，特点各异。建议允许涉外经济活动比较频繁、规模较大的地区在总体法规政策框架下，实施一些符合当地特点的外汇政策，先行试点，为外汇监管改革探索一条新路。
（五）夯实外汇监管工作基石
首先，要建立一支相对稳定的高素质的外汇监管队伍。包括从事国际收支分析、外汇监管法规制定、监督外汇政策的执行、以及对外汇违规行为进行查处的人才。其次，建立电子化监管平台，逐步形成涵盖结售汇统计、外汇账户统计和外债监测统计等诸多外汇监管信息在内的国际收支监测系统。其三，面对加入世贸组织后不断出现的新情况和新问题，开展务实的调查研究，把问题看全、看深和看透，提高决策水平和应变能力，促进监管业务顺利开展。其四，完善内控制度，堵塞管理漏洞。同时，加强对干部教育，强化内部监督检查，加强民主监督，并建立激励机制。
（六）严肃查处外汇违规违法行为
首先，要明确外汇查处的目的不是检查和处罚违规当事人，而是通过检查和处罚提高银行和企业遵守外汇监管法规的主动性。其次，适时调整外汇检查的重点和对象。近年来外汇检查的工作重点正逐步转向查处地下钱庄、资本项目非法流出流入等新情况、新问题，同时，外汇检查的对象也应逐步转向银行，通过查处促进银行主动遵守法规，并通过银行来规范企业的行为。第三，要提高检查人员的执法艺术和水平。入世后，外汇收支的主体和规模不断扩大，社会法律意识不断提高，执法人员必须适应外汇监管由行政行为向法律行为转变的过程，不断提高执法艺术和水平，要保证查处程序合法，同时还要使被处罚单位和个人对处罚结果感到信服。
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