国际水务公共服务运营和监管体制比较分析及启示——以英国、荷兰、法国和美国为例，本文主要内容关键词为：荷兰论文,法国论文,英国论文,水务论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F294.1[文献标识码]A[文章编号]1671-6922(2012)03-0073-04
英国、荷兰、法国和美国等国的水务公共服务的运营和监管体制各具特色，比较分析这些国家水务公共服务运营监管体制的特点，并探讨其在我国的适用性，可为改善我国水务公共服务的质量提供决策参考。
一、国际水务公共服务运营体制的比较分析
(一)英国
英国水务公共服务采取完全私营模式。在这种运营体制下，由私人企业提供水务公共服务的全过程，包括水务设施的投资、建设和运营。英国按流域成立了十大水务公司，并以《水法》为依据将水务运营的权利和义务完全转移给水务公司，政府完全退出，不加干预，但保留在一定期限后终止水务运营企业经营权限的权力。这种模式由于过于注重私营企业利润最大化，忽视公共利益而遭到公众质疑。但在独立监管机构——水务办公室(Office of Water Service，0FWAT)强有力的监管下，英国水务行业的总体绩效明显改善，饮用水质量提高，2005年，水务公司的供水水质达标率高达99.96%，污水处理达标率提高到98.6%，环境质量不断提高。0FWAT于2010年设定了服务激励体制，将顾客的评价纳入水务公司的绩效考核指标体系中，不断提升顾客对水务服务的满意程度。
(二)荷兰
荷兰水务公共服务采取完全公营模式。其水务运营主体为公有水务公司，水务设施的产权所有者是地方政府，少数情况下归属于代表中央政府的机构。这种公营体制实行政企分开，公有水务公司实行完全的公司化运作。另外，荷兰建立了强有力的监管体系，确保公有的专营水务公司每年都达到预期的效率目标。通过促进水务企业重组兼并，提高专业运营水平，并通过建立自愿参加型的标杆管理体系，不断提高运营效率和服务水平，从1997年到2006年效率提高了23%。这种运营体制对财政支出和公有水务公司的专业技术水平要求较高。
(三)法国
法国水务公共服务采取私营(采用特许经营)为主的混合模式。在这种运营体制下，私营水务企业与政府签订特许经营合同，获取经营权，其特许经营的水务服务主要由威立雅(Veolia)、苏伊士(Suez)和扫尔(Saur)三大水务公司承担，但水务设施产权属于政府。到2005年，其污水处理服务的65%为公营，35%为私营；供水服务中75%为私营，25%为公营。英法两国水务私营的最大不同点在于英国水务经营权是通过立法取得的，地方政府没有承担水务公共服务的责任，OFWAT依法进行监管；而法国水务经营权是通过特许经营合同由政府授权获得，政府仍承担水务公共服务的第一责任。为确保责任，法国着重强化准入监管，通过水务设施经营权的初始竞争来规范政府对水务设施的管理。私营水务公司在技术、资金、管理效率方面具有较强的优势，市场化的竞争机制使得法国水务产业发展迅速。2005年所有人口超过2000人的市(镇)全部拥有污水处理厂，污水处理率达到95%以上。
(四)美国
美国水务公共服务采取公营为主的混合模式。其80%以上的水务系统是公有的，公有水务企业按所在区域接受某种形式的地方监管，而私有水务企业则受各州公用事业委员会监管。美国联邦立法明确规定联邦政府在饮用水安全和水污染治理方面的广泛责任，但在美国水权体系中，水资源属各州所有，加上近年来联邦财政困难，所以水务设施运营和监管基本以州为主，并将公有和私有水务公司分开监管。在这种运营体制中，公有水务公司通过发行债券来筹集资金，如市政债券、以州饮用水周转基金或者州清洁水周转基金为支撑发行的债券等，私有水务公司通过市场进行融资，但必须受政府固定投资收益率约束和相应的服务质量监管。
上述国家分别采取了不同的水务运营体制，这些模式各有优缺点(表1)，但均确保了当地水务公共服务的质量和效率。即使采取公众参与模式，其实际运营绩效也要受到组织形式、社区经济发展水平与政府政策支持手段等因素的影响。因为就水务公共服务来说，公众难以低成本地维护自身利益，所以建立有效的监管体制至关重要。而上述国家水务公共服务高效供给的关键之一在于均建立了相应的监管体制，因此有必要对其进行详细分析。
二、国际水务公共服务监管体制的比较分析
在水务公共服务监管方面，法国采用准入监管体制，而荷兰、英国和美国则采用过程监管体制。
(一)准入监管体制
法国在特许经营体制下实行准入监管体制。这种体制对进入水务服务领域的水务企业运营资质要求严格，力求从源头上确保水务公共服务的运营水平。法国地方政府通过公开招投标的方式，对水务运营企业的运营资质进行严格考量，以选择报价低、信誉好和专业技术水平高的公司作为水务设施运营企业。政府与企业签订固定期限(一般较短，如20年)的特许经营合同，在合同期限内，企业自主经营，不受政府部门干涉，同时政府对企业的合同执行情况具有监督权；合同期限满后，水务设施所有权仍归属于政府，重新进行招投标。总之，政府与企业双方在特许经营期间，同时受到合同的约束，拥有平等的权责关系。为了确保水务企业的运营绩效，对于合同的规范制定以及政府的监督体制要求比较严格。
(二)过程监管体制
荷兰、英国和美国在专营体制下实行过程监管体制。这种监管是对水务服务过程中水质、服务质量、成本与价格等进行严格的监控和管理。实行过程监管体制的多数国家在水务行业中采用标杆管理，形成一种过程竞争机制，不断改善运营绩效。这种监管体系主要由监管机构、监管指标、监管法规和绩效平台等4个部分组成。
1.监管机构。荷兰设立自来水厂行业协会(Vereniging van waterbedrijven in Nederland，VEWIN)，由其制定行业发展规划，在1997年建立标杆管理系统，执行3年1个周期的标杆管理方法，并要求各运营公司向公众监督检查机构公开年度财务账目。英国建立了相对独立的监管体系，由OFWAT、环境署和饮用水检察署3个机构共同监管，其中OFWAT利用标杆管理方法对水务结构、价格、交易进行经济监管，环境署负责环境监管，饮用水检察署负责水质监管。美国的监管体系以州为主，设立了联邦、州和地方政府3个层次的水务管理机构，三者各司其职，分工合作，联邦政府负责管理跨州的和公益的水项目，州政府负责联邦政府职责之外的监管职能，地方政府负责地方水项目的监管。另外，美国水事协会(American Water Works Association，AWWA)于1997年组织实施质量服务计划，并建立质量服务标杆管理信息交换中心，经过特定的程序对北美国家水务企业进行全面的绩效评价。
2.监管指标。荷兰从供水水质、服务水平、环境影响和财务效率等4个方面考核供水企业的绩效，并统计生产、分配、销售和综合管理等4个工作流程的运营成本，积极推动同行业间绩效比较行为的发展。英国则建立了绩效指标体系，包括客户服务，水质和环境，水输送和漏失，运营费用，资本支出和财务效率等。OFWAT根据绩效指标对各企业进行评分，促进各流域水务公司间的竞争，促使企业成本最小化。美国则从组织发展、客户关系、经营业绩、供水业务、污水业务等5个方面构建22项指标进行绩效监管。
3.监管法规。荷兰、英国、美国等国水务行业的相关立法都比较完善，以强制性立法明确规定各监管机构的权利和义务，以推进改革和监管。根据不同时期水务行业的发展情况进行修订，为标杆管理的有效实行、水务行业绩效的提高提供了坚实的法律保障。如荷兰1989年的《水管理法》、1992年的《水董事法》，英国1989年的《水法》，美国1972年的《安全饮用水法案》等都为监督机构职能的履行提供了法律依据。
4.绩效平台。荷兰、英国、美国等国构建了完善的绩效比较平台。公开的绩效平台，通过网络公开不同水务企业的经营业绩及比较考核的结果，并对企业的业绩进行追踪跟进，不断调整完善标杆管理体系，促进企业学习先进的运营管理经验，进行技术升级改造，实现利润最大化，以帮助政府监管部门准确掌握水务行业的发展趋势，为科学决策奠定基础。
三、国际水务公共服务运营和监管经验对我国的启示
我国国情具有特殊性，不能照搬他国模式。一方面，传统的属地管理模式，决定了我国不能像英国进行全国范围内的完全私有化运营，也不能像美国以州为主，实行公营为主的混合运营模式；另一方面，市场化改革的经验告诉我们，我国的公有运营会加剧水务产业的垄断性，造成效率不高、服务质量低下的局面，所以也不能像荷兰实行完全公有。此外，法国特许经营制度高效运营的基础在于其产业化水平较高，而我国水务领域产业化水平较低。同时，法国和英国的共同特点在于实行基于流域的水务管理，与我国基于城市的水务管理大相径庭。然而各国水务公共服务运营与监管的经验对我国水务公共服务的市场化改革仍具有积极的借鉴意义。
(一)总体布局，系统规划
当前我国水务的产业化水平和市场化程度存在显著的地区差异和城乡差异。供水、排水、污水处理设施的规划设计与建设运营环节分别由不同部门负责，导致厂网不配套、大量水务设施闲置浪费、水务设施使用效率不高等问题。因此，有必要将所有水务设施作为一个系统工程进行规划布局。可尝试以经济区为单位，对区内水务设施进行系统规划，具体来说可从以下3个方面着手：(1)学习法国将分散的供水、排水、污水处理等设施的运营企业进行立体重组，培育国内大型水务集团来统筹规划、建设和运营，充分发挥其资金和技术优势，为解决水务服务水平较低的问题提供组织条件。(2)水务集团在发挥规模效益的基础上，实现跨区域经营。特别在提供流域水务公共服务方面，可以将流域跨行政区域的水务服务难题在集团内部解决，减少流域上下游的水务纠纷。(3)政府主管部门应确立合理目标，确保水务集团同时顾及农村水务公共服务的供给，创新体制机制以促进城乡水务公共服务的均等化，进而实现农村水务公共服务又好又快地发展。
(二)构建过程竞争性的水务市场
我国的水务设施产权最终归属于政府，具有自然垄断性，缺乏充分的竞争机制。同时，水务市场实行以城市为主的属地管理模式，缺乏跨行政区域的协调合作体制，造成政出多门、水务设施合作运营效率低下等问题。因此，一方面，有必要打破地域垄断，结合我国当前注重经济区建设发展的政策，借鉴英国、美国和荷兰推行标杆管理的经验，尝试构建以经济区为单位的水务绩效联动考核体制，结合国外绩效指标体系和当地实际情况进行考核，同时进行各经济区之间的绩效比较，通过过程性比较竞争促进各经济区紧密合作，共同致力于整体水务服务质量的改善；另一方面，为兼顾效率与公平，应当借鉴各国构建水务信息强制公开制度，构建公开绩效比较平台，从而有效解决政府与企业委托代理过程中由于信息不对称造成的逆向选择和道德风险问题，并成为水务市场充分竞争和有效监管的重要保障，对水价制定具有一定的规范作用，以维护公众利益。
(三)拓宽融资渠道
资金筹集一直是我国水务产业发展的重要瓶颈，“十五”以来的市场化改革在一定程度上缓解了这一难题，但仍需借鉴法国的征税和国家水基金，以及美国的州饮用水、清洁水周转基金和市政债券等方式，以拓宽水务领域融资渠道。可通过设立水资源税和污染税，完善水资源有偿使用制度，让水价真实地体现水资源的稀缺程度，引导公众节约用水，减少水污染；同时，也可设立类似法国和美国的水产业基金，专门用于水污染治理的研发和实践领域，为水污染治理提供资金支持；此外，也可借鉴美国的市政债券等方式，多渠道解决水务领域的融资难题。
(四)立法构建独立高效的绩效监管体系
目前我国水务监管领域政出多门、职能交叉，造成监管缺位、失位以及水务服务质量管理效率不高等问题。总结各国水务行业的运行经验，关键在于立法保障优先。因此，推动我国水务行业市场化高速发展的当务之急是通过立法明确界定不同监管部门的权利和义务。可借鉴英国经验，设立全国统一的独立监管机构以及各经济区的水务监管机构，并通过修订《中华人民共和国水法》来明确界定其权责体系。同时，建立公众参与和第三方参与的多方监督体制以保障公众利益。此外，政府与企业之间的委托代理关系不能仅凭《中华人民共和国合同法》的普遍规定来约束，而应根据水务领域特许经营的特殊关系，另立法律法规对其合同中的运营成本管理和运营企业违约等细则进行有效地规范。
(五)适应市场化改革，转变监管模式
我国水务市场化改革以后，国有独资、私营、公私合营等多种方式并存，要求政府进行监管模式的转变，从行业监管变为市场监管，从直接管理变为间接管理。可借鉴荷兰政企分开的成功实践，明确界定政府与企业的不同权责。政府负责构建水务市场规则，监督水务运营企业的执行过程是否遵守市场规则，包括对水质、服务质量和价格等的监督，但不能干涉水务运营企业的运营。而水务运营企业是独立法人的身份，自主经营，自负盈亏，但运营应严格遵守市场规则。同时，以专门法作为规范二者关系的强制保障，力求实现环境、社会、经济效益的统一。