构建社会普遍服务体系完成现代化多元复合转型，本文主要内容关键词为：服务体系论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91-03 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2006)04-0009-06
当前，中国已经进入了现代社会结构重组的社会转型时期。从改革开放二十多年的实践来看，尽管我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但我国社会结构的转型还远未完成，特别在有些地区，虽然GDP增长迅速，但依然属于镶嵌式发展模式，当地人和外来打工者并没有分享到现代化的成果。从社会形态发展的历史角度看，世界已经经历了从农业社会到工业社会、从工业社会到知识社会的两次现代化阶段，在当前以全球化、知识化为核心的新一轮现代化浪潮中，各国政府都在努力寻求适合本国国情的现代化路径，向高度知识化、开放化和创新化的社会迈进。
一、把握我国社会转型的多元复合特征，谨防陷入挫折与断裂的现代化陷阱
现代化是符合社会发展规律的正确方向，但是，通往现代化的征程并非一定顺畅，现代化的过程中存在许多陷阱。放眼整个世界，已接近完成的工业现代化进程以及当前的知识现代化进程中，某些国家和地区遭遇挫折和断裂甚至陷入社会混乱的现象屡见不鲜。这种断裂可能出现在社会、经济和政治等各层面上，甚至是整个进程的断裂；而目前中国集城市化、市场化、工业化、知识化、扁平化等于一身的多元复合社会转型，已暴露出许多问题，如收入差距加大、地区差距、“三农”问题等等。这要求我们在制定政策的过程中，高瞻远瞩，未雨绸缪，谨防陷入现代化的陷阱。
中国社会的现代化进程呈现出鲜明的多元复合特征，具体体现在从乡村社会向城市社会快速转型；从计划经济向市场经济转轨进入攻坚期；农业社会快速工业化，并面临知识社会的冲击；由立体科层结构向扁平网络结构的社会转型；由封闭内卷社会向开放外拓社会转型；由产业追随向产业创新转型；由线性经济向循环经济转型七个方面。多元复合转型既呈现出不同领域中具体转型的多元特征，又表现出各个转型相互渗透、相互交织的复合特征。这种特征为国家的各方面建设提供了重要的战略背景，对政府职能的履行提出了更高的要求。
上述七个转型是对中国现代化进程中多元复合转型总体特征的分解，是中国战略机遇期在不同领域中的表现。由乡村社会向城市社会快速转型是多元复合转型的出发点和核心环节，城市化是其主要内容，以快速推进城市化为中心形成辐射，其他六个转型在它的发展轨迹下不断推进和深入；计划经济向市场经济转型已进入攻坚阶段，农业社会快速工业化并面临知识社会的冲击，它们是复合转型的两大支柱，关系到经济体制的确定和生产要素的改革；由立体科层结构向扁平网络结构转型、由封闭社会向开放社会转型、由产业追随向产业创新转型、由线性经济向循环经济转型，分别关注于社会结构、内外关系、产业结构、经济发展模式，从更加具体且关键的领域支持社会多元复合转型的顺利运转。就某一措施而言，如信息公开，既是市场经济体制不断完善的要求，又是向开放社会转型的重要内容，也是知识经济的显著特征；以建立完善的社会保障体系为例，它又是连接城市化、工业化、知识化、现代化的纽带，为社会的全面进步提供最安全的底线。
总之，七个转型既各具特色又相互渗透，共同构成中国社会的整体多元复合转型，为中国推进现代化进程设置了特殊背景，这对中国现有的政府管理模式和制定政策的思路提出了新的要求，中国政府各项工作的出发点和落脚点都应该考虑多元复合的社会转型特征，避免误入挫折与断裂的现代化陷阱。
二、完成消除利益激荡、实现机会均等的多元复合转型，需要构建社会普遍服务体系
中国社会转型所呈现出的多元复合特征，客观上加剧了中国现代化进程的复杂性。要避免陷入挫折与断裂充斥的现代化陷阱，构建社会普遍服务体系对于政府而言是极为重要的环节。现代社会，普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络。社会普遍服务体系的构建既是政府部门实施公共管理的重要职责，是一种消除合法享受服务方面所显露的贫富差距的非营利性政府行为，同时也是相关企业和个人社会责任的具体体现。
1.防止群体间、区域间现代化失衡与断裂是构建社会普遍服务体系的着眼点
对处于转型期的中国来说，人均GDP刚超过1000美元，经济社会处在快速分化期。中央关于农村税费改革等富农政策的推行，使2004年中国农民的收入在八年徘徊之后有了大幅增长，农民人均纯收入达到2936元，实际增长6.8%，但是同年城镇居民人均可支配收入达9422元，实际增长7.7%，城乡差距进一步拉大；另外，中西部与东部间区域的差距也在扩大。收入分配差距的拉开，直接形成了“文化鸿沟”、“教育鸿沟”、“数字鸿沟”、“就业机会鸿沟”等等，而构建社会普遍服务体系的深层目的，就是借助公共资源的整合和公共服务的推行消除此类“鸿沟”，防止经济社会的失衡和断裂。
2.现代社会所提供的普遍服务至少应包括人文普遍服务和基础产业普遍服务
提供人文普遍服务是从最根本上维护所有社会成员的基本生存权与发展权、受教育权、迁徙权，如保证一定的生活质量、提供较好的医疗卫生条件、建立自由的职业流动机制等等，其内容远远大于现在的社会保障体系所涵盖的范围，是一项综合保障制度。这将是今后政府提供公共服务的重要内容。提供基础产业普遍服务，要确保社会成员享受基础产业或公用事业的服务机会均等，且服务同质，都能以承受得起的价格享受服务，而且服务质量和资费一视同仁，这将是今后政府提供公共产品的核心内容。
上述两个层次都是社会普遍服务的内容，人文普遍服务是整个社会普遍服务体系架构的基础平台，而基础产业普遍服务是整个社会普遍服务体系架构的高级层次。
3.构建社会普遍服务体系必须遵循普遍化、非歧视性、强制性原则
普遍化原则，即社会普遍服务的对象为社会全体成员，任何一名社会成员，都拥有享受社会普遍服务成果的权利。非歧视性原则，包括两层含义：其一是向公众提供社会普遍服务是机会均等的，不管服务对象处于什么阶层、区域、人群；其二是社会普遍服务成果是具有非排他性的。强制性原则，主要是对于社会普遍服务的主导方或运营者来说，社会普遍服务的各项政策具有强制性，各级政府必须认真执行并做好监管，普遍服务的具体运营商必须按照制定的政策提供普遍服务。比如对于产业普遍服务，政府主导建立普遍服务基金，而各运营商必须强制性地交纳相应的基金份额，承担一定份额的普遍服务义务。
4.构建社会普遍服务体系将成为政府的最重要职能
从提供社会普遍服务到构建社会普遍服务体系，政府是行动主体并发挥着主导作用，因为私人部门追求利润的目的极易导致只顾效率而忽视公平，这违背了社会普遍服务的本质——防止失衡与断裂。但是，从多年市场经济的实践来看，产品和服务的提供在竞争中的效率是最高的，因此，公共领域也需要除政府之外的多元主体的参与，既能防止因垄断而造成的低效与腐败，又可最大限度地满足公众需求，从而真正实现社会普遍服务的目的。也就是说，政府在向“小政府”的转变中不能放弃关键性领域的主导权，在积极促成部分垄断行业向市场开放的同时，必须着力社会公平价值的实现，协调不同利益主体的利益关系，缩小贫富差距，保证机会均等、服务同质，避免出现弱势群体、落后地区的边缘化。
社会普遍服务体系整体框架
三、构建社会普遍服务体系的主要内容
1.构建人文普遍服务体系
伴随着市场经济体制的确立，我国从单一的按劳分配制度转变为多元化的分配格局，东中西部经济差距逐渐拉大，城乡之间、社会阶层间的收入差距逐渐显性化。经济模式的转型、分配方式的转变，带来了经济发展水平和收入水平的高低差异，使得富裕阶层占有大量的稀缺资源、处于先发优势；而城乡社会的中下阶层，特别是低收入阶层，他们却不能享受到基本的人文权利，包括生存权、受教育权和迁徙权。在鼓励竞争、鼓励社会成员在市场竞争中争取优先、取得高于平均水平的回报的同时，必须要在公共领域制定公共政策时关注公平、关注社会普遍成员的基本权利、促进机会均等，这就要求政府主导构建以社会保障等福利政策为主要内容的人文普遍服务体系。
人文普遍服务的主要内容包括最低生活保障体系、住房保障体系、基础教育保障体系、自由流动户籍制度等一系列旨在维护社会成员基本生存权、基础教育权、自由迁徙权的普惠制度体系。其中，人文普遍服务体系的核心内容是社会保障体系，因而构建人文普遍服务体系的核心内容就是要建立完善的社会保障体系。
社会保障制度作为一种社会经济制度，是公共选择的结果，是社会经济发展到一定阶段的产物。完善的社会保障制度在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用，是现代化社会的一个重要标志。改革开放以来，作为社会主义市场经济体制有机组成部分的我国社会保障制度，已经在保障人民基本生活、维护社会稳定，深化国有企业改革和推进经济结构调整等方面发挥了重要作用。但是，现行的社会保障制度和管理工作在新形势下将面临新的挑战：一是人口的老龄化发展趋势；二是产业结构的重化工业发展趋势；三是城市化加快的发展趋势；四是社会保障基金的收支平衡压力越来越大。因此，在今后较长一段时期内，社会保障制度的改革与完善应做好制度的重构整合与可持续发展。所谓“重构整合”，是指下一步社会保障制度的设计，应该打破二元城乡分割的社会保障制度模式，打破只是针对城镇居民的社会保障制度模式，打破主要针对固定的企事业单位的就业职工的社会保障模式，打破只为了保障而保障的“制度理念”；所谓“可持续发展”，是指要探索建立高效统一的社会保障工作管理机制和社会保障基金的合理运营机制。
由此看来，今后一段时期的社会保障制度设计应在吸取原制度目标的“保障”基本立足点之上，进行重新定位，构建多层次的目标体系。第一个层次是“保障”，即保障社会中的最弱势群体，对他们进行社会救济和救助，保证其生存权利；第二个层次是“保险”，即为社会大多数群体提供保险服务，以规避市场风险和各种人身风险，如失业保险、医疗保险、工伤保险等等。这两个层次是基础层次。在“保障”和“保险”之上，社会保障的制度设计，还要充分考虑四个目标要素：一是促进多样的灵活就业形式的发展。社会保障制度不是“养懒汉”制度，也不是限制人们灵活就业，而是进一步拓宽就业渠道。多层次、广覆盖的制度架构，首先要立足于促进就业再就业，立足于多样灵活的就业形式的发展。二是促进多种所有制结构的经济制度的发展。目前，多种所有制结构的经济制度体系的建立，必须依赖于社会保障制度等配套制度的跟进。三是促进形成社会的利益均衡调节机制。我国最低与最高收入的差距超过了俄罗斯，2003年基尼系数达到了0.461，超过了国际公认的0.4的警戒线。社会保障制度能通过社会保障税和转移支付等财税方式来调节收入分配格局，起到利益均衡“调节器”的作用。四是促进人力资源的自由迁徙和自由流动。人力资源的合理迁徙、户籍制度的城乡统一，真正实现社会保障、住房保障、教育权利等权益的城乡居民间的统一。目前城乡分割、地域分割的社会保障制度，随着经济社会的发展，必须进行重构并实现统一，这也是我国社会保障制度长远发展的核心目标。
2.构建基础产业普遍服务体系
实施基础产业的社会普遍服务是全面建设小康社会的重要措施。基础产业的社会普遍服务，所涉及的行业通常是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，既为国民经济和社会发展提供必需的能源供应，是各行各业的生产资料，又为人民生活提供不可或缺的生活资料，与人民群众日常生活密切相关。这一系列行业特点直接体现了其服务内容的重要性。
社会普遍服务的一个重要内涵是公共服务能够覆盖每一个用户，公平负担成为基础产业普遍服务的重要原则。要实现公平负担，除了要在立法上贯彻这一重要原则外，对于过去已经形成的交叉补贴、优惠价格等不符合市场规律的政策措施也要实事求是地加以科学分析，逐步改进和完善。服务监管制度的建立，是推进市场化改革不可缺少的重要组成部分，另外，除对提供服务的竞争环节实施监管外，探索建立合理的社会普遍服务补偿机制也是当务之急。
第一，确定基础产业普遍服务的阶段性目标。基础产业普遍服务的目标受制于很多因素的影响，其中最明显的两个要素是国家经济发展水平和市场化发展情况。美国1934年《电信法》确定的普遍服务目标是每个家庭安装一部电话；而巴西等22个国家的电信普遍服务目标是：在一个村、镇、区内有一部电话，在一定数量人口聚集的地区有一部电话，在一定距离范围内有一部电话。我国的基础产业普遍服务既要参照国外一些行业普遍服务规划的目标，同时要结合我国的国情国力，既要制定宏观的普遍性政策，又要考虑到各类服务的具体情况，有所区别地确定推行普遍服务不同时期的目标。
第二，明确基础产业普遍服务实施的直接实体。整个社会普遍服务体系的构建者自然是国家（或政府），因为国家凭借其权威性和合法性，能够在最大范围内支配或作用于充足的各类资源。但是，具体到基础产业普遍服务，结合我国国情，其实施的直接主体应当由各级政府和各类相关企业构成。因为基础产业普遍服务需要政府制定政策、出台措施，特别是对服务基金的筹措做出制度安排；基础产业普遍服务的目标、规划、标准、内容、范围应由国家立法规范、政策引导和监督管理；具体领域的企业负责具体组织实施，依靠竞争和利润驱使提高公共产品和服务的质量、降低其成本。目前，国际通用的确定基础产业普遍服务主体的办法有三种：一是竞争比较充分的市场由对应企业共同承担；二是在主导运营商的市场模式下指定一家经营商承担，或者由达到一定能力和水平的运营商提供；三是通过招标投标确定，以使供需双方达到平衡。对于我国的选择方式，则需要综合各方面因素全面考虑。
第三，界定基础产业普遍服务的受众。基础产业普遍服务的受众有广义和狭义之分。广义受众系指国土范围内的所有社会人口，包括那些尚未被普遍服务体系覆盖、承担不了享受服务的费用的社会弱势群体和边缘区域人员，以及因服务供不应求而造成的不能连续享受同质同量服务的单位或个人；狭义受众则仅指不受时间和空间制约，正常享用服务的社会公众。对受众的界定是由目标的阶段性所决定的，也就是说，尽管社会普遍服务的常态受众（或客体）应当是最广泛意义上的，是国土范围内的所有社会成员，但由于一国经济水平和市场化程度的限制，实施社会普遍服务，要分阶段、分步骤地逐步推进，将部分急需享受普遍服务的特殊群体作为服务的重点受众。
第四，规范基础产业普遍服务的要求。我国基础产业普遍服务尚处于起始阶段，服务内容也正在研究探索中，目前可以围绕着已形成共识的可获得、非歧视、可承受三层含义思考其服务要求。一要提高服务体系的覆盖率，保证服务范围最大限度的“普遍性”。普遍服务所涉及的各种基础产业服务，都不能因地域原因、贫富原因而造成服务范围的任何遗漏，不能在应当提供的服务项目上对弱势群体和边缘地域产生歧视，防止任何边缘化现象的产生。二要保证服务的优质、优量，以及服务供给的持续、可靠。基础产业普遍服务提倡服务主体由政府、企业共同承担。企业间的相互竞争，充分体现了市场灵活有效的机制，通过优胜劣汰提高服务的数量与质量并降低成本，市场机制促进效率提升。另外，市场的盲目性和功利性不容忽视，必须依靠一定程度的行政性控制确定竞争规则与程序。
总之，在制定整个社会普遍服务（包括人文普遍服务和基础产业普遍服务）政策时，必须全面把握七个方面的问题：一是确定普遍服务实施主体和服务对象，要对各种普遍服务项目详细分类，以明确服务义务的具体承担者、履行服务义务的方式，有针对性地切实解决被边缘化的地区或人群享受社会普遍服务的问题；二是确定各类社会普遍服务的业务范围，即哪些业务应实现社会普遍服务；三是确定社会普遍服务标准，根据各地区的差别制定不同的社会普遍服务标准，并且随着国民经济的发展以及人民生活水平的提高而进行相应的调整；四是确定资金来源，即通过何种渠道筹集实施普遍服务所需要的资金；五是确定成本补偿的范围和补偿的数额，即具体提供服务者的成本中哪些应该得到补偿、补偿额度有多大；六是确定管理模式，即政府通过何种管理机制来实施普遍服务政策；七是确定相关的投诉和处理程序，对违反社会普遍服务政策或不履行其义务的服务者将如何实施监管。
四、加快推进社会普遍服务体系构建的配套举措
1.转变政府职能，创新治理模式
实现社会普遍服务隐含着重要的前提条件：一是政府必须由控制型向服务型彻底转变；二是政府公共服务尽快社会化，在部分垄断行业引入竞争机制，改变服务方式并保证服务受众的广泛性和服务质量的优质性、同质性。我国改革的每一步进展都有赖于政府改革的实际进程，社会普遍服务体系的构建同样离不开政府的主导作用。
根据公共需求提供公共产品与公共服务，是现代政府的主要职责和核心职能，是政府实现良好治理所遵循的原则。充分考虑中国社会转型的多元复合特征，当前转变政府职能必须以强化政府的社会性公共服务职能为落脚点。
我国当前的利益关系呈现出两个重大变化：一是由利益倾斜向利益兼顾转变；二是由利益调整向利益调整和利益增进并重转变。这就需要在公平与效率之间寻求新的、合理的协调。政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上、放到社会再分配上、放到着力解决社会公平问题上，承担起维护社会普遍服务网的重任。为此，在解决市场化分配的同时，要更加突出地抓好社会再分配，努力形成兼顾效率和公平的收入分配和再分配机制，尽快确立和完善多层次的社会保障体系。
强化政府的公共服务职能，发挥政府在社会普遍服务体系中的主导作用，需要集中解决以下主要问题：第一，研究和界定中央与地方在公共服务供给方面的财权、事权，使财权和事权相对称，进一步实行有效的转移支付并强化地方政府在公共服务中的作用；第二，要加快公共财政体制建设和社会普遍服务基金建设，使财政支出和一部分社会资金逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等社会公益性事业倾斜；第三，要制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务，要在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上扩大公共服务的覆盖面，实现人人都享有基本公共服务的目标；第四，要实现政府社会管理理念的创新，积极推进公共服务的市场化、社会化，高度重视绩效评估在公共服务创新中的作用，以不断提高公共服务水平。
2.设立并有效管理普遍服务基金
要保证弱势群体得到基本服务，就必须建立有效的补偿机制。税费改革是建立新型补偿机制的重要内容，对享受不同行业服务的支付价格做出具体的、系统的、全面的制度安排是社会普遍服务得以实施的基础。改革的一个基本思想和原则是公平分摊，即每一个服务客体在享受服务时，按本身造成的成本付费，不能存在严重的交叉补贴，对过去形成的交叉补贴要逐步加以改进。建立新的补偿机制，筹措社会普遍服务基金是关键环节，借此才能兼顾并扶持那些无力支付或无法支付正常费用的社会弱势群体。
人文普遍服务具有自身的特殊性：一是其服务提供方只能是政府，不像基础产业普遍服务有具体的运营商；二是服务手段是制定普惠性的公共政策，或者建构促进人文权利实现的普惠制度框架；三是服务方式是无偿的，或者只要支付低廉的价格即可。因此，大量公共服务政策效用的实现是无偿的，其政策成本是直接建立在公共财政的基础上的，如最低保障制度的受益者无需支付任何成本，“低保”资金由国家财政直接负担。
基础产业普遍服务基金应该由政府基金、企业基金两部分组成。有专家提出，政府基金的主要来源是征收所有普遍服务提供行业的基金税、国家对普遍服务的政策补贴、国外的相关资助等；企业基金采用国际典型方式，在销售服务中加入普遍服务成本，通过所有消费者的公平负担来筹措。加快发展基础产业普遍服务建设，应当以设立基础产业普遍服务基金作为完善补偿机制的最佳途径。从效用角度出发，完成基础产业普遍服务基金的整体建设需要考虑以下几个环节：
第一，尽快设立专门的普遍服务基金管理机构。从基础产业中的信息产业来看，根据美国、南非等国家的经验，普遍服务基金的管理机构是非营利性组织，受国家信息产业主管部门领导，而且仅设中央一级，主要职责在于建立起以“普遍服务基金”为核心的成本补偿制度，以弥补市场调控的缺失。普遍服务管理机构的日常事务由专职工作人员处理，同时聘请经济、财务、技术方面的专家组成专家委员会，负责具体项目的评审和重大课题研究，以减少开支，体现效率和决策的科学性。
第二，科学设定普遍服务基金的征收比例。基础产业的普遍服务基金是一种转移支付，通过国家财政或政府基金，实现富裕人群或发达地区的人群对农村和偏远地区人群的补贴，是一种收入再平衡政策。目前多数国家，特别是发展中国家，由于财政资金紧张而由运营商来缴纳一定份额；我国同样也面临着财政资金紧张的局面，因此，对于征收比例，应当在普遍服务成本估算的基础上，根据我国不同基础产业市场的总收入规模，确定不同类型普遍服务基金占产业市场总收入的比例，征收比例可以根据不同时期、普遍服务成本大小的变化而有所调整。
第三，规范普遍服务基金的使用。设立普遍服务基金的目的之一是用来重点弥补落后地区或弱势群体享受服务的数量和质量的不足，借鉴美国等发达国家的做法，可以考虑豁免部分普遍服务负担，并且给予一定补偿。当然，具体补贴对象是通过招投标的竞争来确定的，其中，核算成本是招标过程的关键。基金管理机构负责召集专家委员会根据地区自然地理条件和人口特点、产业发展状况进行分析评价，对普遍服务的具体项目实行成本估算，通过核算成本提出一个招标的最高补贴数额；通常，政府通过竞标方式选择报价最低（而且应低于最高补贴数额）的运营商为该地区提供电信普遍服务。另外，普遍服务基金的使用应围绕具体工程项目进行，其具体程序，一是受补贴地区和人员的申报，二是项目排序，三是选择运营者，四是发放补贴资金，五是基金管理机构会同相关部门对资金的使用和普遍服务完成进度进行监督、管理。
综上所述，从制度角度来说，社会普遍服务深刻地体现出正义、合理、普遍的价值取向；从经济角度分析，社会普遍服务直接产生财富分配效应并间接促进经济增长，客观上推动社会现代化的进程。现代社会，身份的平等已经不仅仅是一种政治理念，而且是现实制度的安排问题；平等是指一种进行交换和选择的均等权利或机会。正如法人行动者理论所揭示的，社会生活中的权利是可以细分的，不论政府、团体或个人，都可以通过平等交换来达到关系的均衡。构建社会普遍服务体系，既是处于劣势地位的人们的要求，更是社会价值发展的共同趋势，它为顺利完成中国现代化的多元复合转型提供最有力的支持和保障。