驻村“第一书记”的行动壁垒如何破
刘建军
【摘要】 驻村“第一书记”制度是国家层面以“精准扶贫”为抓手，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要乡村实践。作为组织力量在乡村社会的直接嵌入，驻村“第一书记”在当前脱贫攻坚的实践中发挥了重要作用。以驻村“第一书记”为联结点，推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，克服各种壁垒和障碍，实现第一书记与乡村发展的有机衔接，是推动乡村地区转型发展的重要途径之一。
【关键词】 驻村“第一书记” 行动壁垒 脱贫攻坚 乡村振兴
当前，我国进入了打赢脱贫攻坚战的关键时期，如何确保到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村振兴战略打好基础，成为了各级党委和政府重点关注的议题。驻村“第一书记”作为组织力量在乡村社会中的直接嵌入，兼具了组织资源优势和乡村治理资源优势的双重优势，对于组织能量在乡村地区的扩散、解决基层组织软弱涣散问题、落实精准扶贫、推动乡村治理水平提升具有十分重要的作用。在未来，也将会成为联结脱贫攻坚与乡村振兴的重要实践力量。但就目前驻村“第一书记”的乡村实践而言，依旧面临着诸多行动壁垒，这些壁垒的存在制约了驻村“第一书记”联结作用的有效发挥。因此，厘清驻村“第一书记”的困境来源，并在制度设计层面尝试“微改革”，是促进驻村“第一书记”更加贴合脱贫攻坚与乡村振兴联结现实需求的关键所在。
乡村社会内部利益抗衡的复杂性成为驻村“第一书记”的行动壁垒
驻村“第一书记”从事乡村治理的合法性权威来源于组织和乡村社会两个层面，这是由其考核体制所决定的（见图1）。合法性权威来源的多元化和复杂化，成为了驻村“第一书记”行动壁垒产生的根源所在。具体表现在以下两个方面：
虽然对农村公共服务供给制度的研究成果不多，但从中也可看出，中国农村公共服务制度从构成上看，是由多种制度构成的综合体；从变化上看，它是一个不断演进的过程。
制度逻辑：权责匹配冲突。当前的驻村“第一书记”制度是以往“第一书记”制度的基本延续。将扶贫作为驻村“第一书记”的主要职责，由此衍生而来。起初，驻村“第一书记”制度中并未涉及赋予“第一书记”扶贫决策与纠错等权力，即由驻村“第一书记”统筹贫困村的精准扶贫工作，可根据贫困村的现实情况确立扶贫方案，针对精准扶贫实效对精准扶贫政策进行适当调适。与此相对应，也不需要为精准扶贫实效承担责任，不存在所驻贫困村在精准扶贫实效评估中不理想而会受到严重处罚的情形，这时则处于权责一致的状态。但是，随着驻村“第一书记”工作责任发生变化，如各地区均出台了要求驻村“第一书记”为精准扶贫的实效承担责任的规定。从责任范畴上来看，当前正有扩大化的趋势，但是相关的权力建设却未能及时跟进，延续了以往驻村“第一书记”制度中对驻村“第一书记”在权力上的配置，这便导致了驻村“第一书记”的权责匹配冲突。
现实表征：乡村利益抗衡。对于驻村“第一书记”的考核除了依据脱贫指标以外，更大程度上需要参考所驻村贫困户的评价。这个考核过程相较于其他形式的干部考核，更为精细和复杂。上级考核小组深入到每一个贫困户中核对脱贫指标、调研评价情况。脱贫指标作为一项数据指标，其考核相对是客观公正的，真正对于驻村“第一书记”考核产生影响的是贫困户的评价。
办好乡村的事情，实现乡村振兴，关键在党。要坚持和完善党对“三农”工作的领导，健全党委统一领导、政府负责、党委乡村工作部门统筹协调的乡村工作领导机制 。驻村“第一书记”作为一项制度安排，其在实践中所面临的困境同样在制度调试中得以解决。因此，这就需要从组织层面上更加明晰驻村“第一书记”的权责关系，破解“责任大权限小”的困境。将责任机制、权力机制和激励机制纳入到同一个体系中进行考量。在一定程度上赋予驻村“第一书记”进行乡村治理的权限，以及合理汲取资源、监督资源分配的权限，使得“嵌入型”乡村治理精英在乡村社会中拥有更多的自主权。
破除驻村“第一书记”与乡村社会之间的壁垒，关键在于促进驻村“第一书记”与“内生型”乡村治理精英之间的有效互动，寻找驻村“第一书记”与“内生型”乡村治理精英之间的联结要素。
制度调试：合理放权与加强监督双轨运行，破除驻村“第一书记”行动壁垒
观察贫困户对驻村“第一书记”的评价，可以清晰地了解到扶贫过程中的利益抗衡关系。很多贫困户的基本假设是“评价的越低所能获得扶持的力度就会越大，时间也就越持久”。因此，态度评价的过程中会刻意地倾向于“差”。更有非贫困户因不满于不能享受扶贫政策，也会刻意地选择“差”。由此而得出的评价结果往往总体上要差于驻村“第一书记”的实际工作成效。驻村“第一书记”所面临的挑战不仅来自于村民，也来自于乡村社会原有的领导班子。这一现象大都出现在经济落后、地理闭塞、原有乡村领导班子思想固化的地区。诸如，L村驻村“第一书记”说：“原本想为村里落实一个农作物的产业项目，村民大会也都通过了，镇上的部门也都同意了。村支书却‘装傻’表示不知道，不签字也不盖章，最后导致这个产业项目‘流产’。他就是怕村里发展起来以后，村民们不听他话了，做不了村支书，拿不到补贴，生活就没保障了。他这把年纪自己干不了，也不让村民干，我们这些外面来的，只能干着急。”驻村“第一书记”在开展驻村工作过程中出现的所谓“站队”不正确现象，也会招致原有村班子的不满。
驻村“第一书记”在组织方面所具有的优势不仅仅应该体现在推动乡村正式组织的巩固与发展，更为重要的是在于依托党组织的力量衔接乡村社会中正式组织与非正式组织，创新乡村社会的组织模式，实现乡村组织的升级。具体而言，中国乡村社会长期发展过程中形成了特定的生活方式、生产方式、交往方式、认知水平，使得非正式组织在乡村社会中具有更深远的影响力。作为正式组织的党组织应当充分认识到非正式组织在乡村治理过程中的积极作用，并发挥正式组织的内部组织能量，来激活乡村社会中非正式组织（诸如：农业合作社、红白喜事会等）的组织活力。克服乡村社会中传统非正式组织的不确定性等弊端，鼓励以农村致富能人为核心、聚合农民的组织化方式。充分挖掘乡村协会所具有的广泛兼容性、充分自主性、非盈利性和高度灵活性等优势，以协会模式将农民联结起来。通过组织升级提高村民收入的稳定性和持续性，进而增强村民对于乡村社会的认同感和归属感。
互动联结与优势互补：促进驻村“第一书记”与“内生型”乡村治理精英之间的有效互动
出现上述现实问题的主要原因在于乡村社会内部利益抗衡的复杂性。驻村“第一书记”作为乡村熟人社会以外的陌生群体，进入乡村社会以后，依靠国家所赋予的乡村治理权责，在较短的时间内打破了长期以来乡村社会形成的稳定秩序空间，带来了乡村社会内部资源和治理结构的重新“洗牌”。与此同时，其工作的开展在很大程度上受制于乡村社会原有的权力结构。作为一股嵌入的治理能量，与中国乡村社会长久以来形成的内部治理能量之间存在着一定冲突，这些冲突限制了驻村“第一书记”与内生型乡村治理精英的有效互动。这些冲突主要表现在：第一，利益冲突壁垒。驻村“第一书记”进入乡村社会以后，改变了原有的乡村治理格局，同时也改变了乡村社会原有的利益格局。必然会对部分内生型乡村治理精英的利益带来冲击，进而使两者之间产生一种互动的壁垒。第二，熟人社会壁垒。众所众知，中国的乡村社会是一个典型的熟人社会，乡土秩序的构建基本是基于内部熟人之间的联结。驻村“第一书记”在乡村社会中从事治理工作最大的困境就是在于如何破解与乡村熟人社会之间的隔阂。
所谓的联结要素就是寻找不同类型乡村治理精英在治理困境中的契合点，然后互为补充。“长老型”乡村治理精英个人利益导向显著，缺乏乡村转型发展的经验、能力和动力，在其通过内在转化成为能人型乡村治理精英之前，很难适应乡村社会的发展和乡村振兴战略的需求，因此，要想实现“长老型”乡村治理精英与驻村“第一书记”之间的联结是十分困难的。就“任命型”乡村治理精英而言，存在的最大问题就是发展的内在动力严重不足，这也制约了其与“嵌入型”乡村治理精英的联结。“能人型”乡村治理精英虽然具有发展政治资源有限、派系斗争以及贿选霸选等现实困境，但是驻村“第一书记”的存在，正好能够弥补“能人型”乡村治理精英在治理过程中的缺陷。因为，驻村“第一书记”作为组织权威的直接嵌入，本身就带有鲜明的政策资源和资金资源优势，能够有效弥补“能人型”乡村治理精英在乡村社会发展转型过程中存在政策资源短板，并为乡村产业的发展转型提供更多的资源供给。组织权威的直接嵌入，通过有效的基层党建，能够在很大程度上起到监督规范乡村社会民主运作、规避乡村派系斗争的效果，进而有效推动“能人型”乡村治理精英的关注点转向乡村经济发展、治理提升和产业转型等方面，推动乡村振兴战略的有效实施。
组织升级：以正式组织为根基的乡村组织再造
当前驻村“第一书记”扶贫主要发挥协助作用，而管理方式与组织结构变化将驻村“第一书记”权力坐实，这便对创新驻村“第一书记”扶贫机制提出了新的要求。可以将贫困村如何脱贫致富的部分决策权交由驻村“第一书记”，上级政府部门不为具体的脱贫路径作出统一的详细的规定和部署，仅提供方向性引导和政策性指导。由驻村“第一书记”根据乡村的实际情况，设计脱贫致富的操作方案，市委市政府仅需亲自参与评估及引入第三方评估，对驻村“第一书记”设计的脱贫致富方案进行审核和验收，充分利用竞争机制，提升脱贫致富方案的质量。评估需要贯穿脱贫致富方案的立项及验收全过程，引入第三方评估主要基于第三方机构的专业性和独立性，降低在制定政策和方案环节中出现失败现象的几率。立项获得通过后，上报市委市政府进行备案，方可实施脱贫致富的方案。驻村“第一书记”在这一过程中全权负责方案的实施。驻村“第一书记”实施脱贫攻坚方案的资源汲取由市委市政府牵头进行统一协调，根据每个贫困村的具体情况，拨付公共财政。由于不同脱贫致富方案涉及到的经费存在差异，只有改变以往统一口径下的贫困经费支持行为，才能真正做到资金使用的精准化。驻村“第一书记”开展实际工作需要乡镇党委及政府的协作，毕竟驻村“第一书记”是国家组织力量在乡村社会的直接嵌入，不属于“内生型”的乡村治理精英，外部力量与乡村熟人社会之间存在着一定的抵牾。因此，要求驻村“第一书记”与乡镇党委及政府、村“两委”合作，乡镇党委及政府安排人员专门协助驻村“第一书记”开展扶贫工作，村“两委”全程参与精准扶贫。
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2020年，脱贫攻坚的目标即将实现，驻村“第一书记”这样一项有效的制度安排不应该随着脱贫目标的实现而取消。而是应该作为一项长期的制度设计，纳入到乡村振兴战略之中，将其优势发挥到最大化。这不是说要像脱贫攻坚时期一样，全面铺开地进行制度落实，而是要探寻一种更加精准的制度延续逻辑，这个逻辑的关键在于厘清不同类型乡村治理精英的行动逻辑、权力结构和以其为中枢所构成的国家与乡村社会之间的利益权衡关系，核心在于因地制宜地、有选择性地搭配不同类型的“内生型”乡村治理精英与驻村“第一书记”。对于发展基础薄弱的乡村，应着力培育“能人型”乡村治理精英，对于发展基础较好的乡村，应着力推动驻村“第一书记”与“能人型”乡村治理精英的有机融合，在这样一个循序渐进的过程中，充分发挥精准扶贫的优越性，推动乡村社会有步骤、有节奏地解决农业、农村、农民发展不充分、不平衡问题，推动乡村振兴战略的有效实施。
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【中国分类号】 D602
【文献标识码】 A
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导；复旦大学国际关系与公共事务学院博士生王鹏翔对本文亦有贡献）
责编/孙娜 美编/于珊
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