建立促进就业的长效机制，本文主要内容关键词为：长效机制论文,促进就业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“建立促进就业长效机制”是我国第十一个五年规划的重大任务之一，是劳动保障领域的一项重要工作。为此，首先，需要准确把握“促进就业长效机制”的特定内涵，对工作和政策目标进行准确定位；其次，需要准确把握所处的政治、经济和社会环境，并对转轨时期的相关政策进行梳理；最后，需要研究建立促进就业长效机制的基本任务、具体内容和实现的战略途径，并提出对策思路。本文仅就“促进就业长效机制”的特定内涵和战略步骤与对策思路两个问题进行研究。
一、“促进就业长效机制”的内涵和特性
(一)“促进就业长效机制”是我国向市场经济转轨后过渡期的特殊的就业促进机制
“十五”时期，我国市场导向就业机制得以建立并基本完成其使命，表现为：与国有经济的战略性调整和国有企业的改革相伴随的人员调整基本完成，企业作为用人主体、劳动者作为择业主体的地位基本确立，并在此过程中初步建立社会保障体系，劳动力存量的调整直接通过市场而不再通过再就业服务中心或类似的机制实现。1998年以来，国有企业通过下岗分流减员2800万人；已有17个省实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨；各项社会保险承受能力增强。市场导向就业机制的建立及其作用的发挥确保了我国改革进程的顺利推进，完成了建立市场就业机制的阶段性任务。
但是，体制改革任务仍未完成。第一，前期国有企业下岗分流人员问题还没有彻底解决，在2800万国有企业下岗职工中，140万人出中心但没有解除劳动关系，还有61万滞留在再就业服务中心，再就业的2000万和内退的400万人中，多数处于不稳定就业状态；前期集体企业的近千万减员的问题没有被政策所覆盖；第二，今后三年中，仍有很多国有大型企业需要进行主辅分离、人员调整，其中，国有资产政策性关闭破产涉及人员360万，国有企业改制涉及300万；第三，事业单位改革还未正式启动，涉及2700万人。不但如此，在转轨任务基本完成后，我国又出现了新的情况，主要表现在以下方面：一是失业问题日益加重，失业率不断提高，长期失业比重增大，青年失业问题日益突出；二是用工形式日益灵活多样，这种趋势将在长期内得以保持。劳动力市场就业安全性降低，劳动力成本低，社会保障不足，对经济的可持续发展和劳动生产率的提高产生不利影响；三是农业部门向城市非农业部门转移的矛盾日益突出；四是困难地区和行业的就业问题日益突出。
在前期体制转轨还遗留大量问题、市场经济体制不健全的情况下不断出现新的市场经济问题的时候，需要一种新的机制，一方面延续政府促进就业方面已取得的成效，将体制转轨的遗留问题解决好，另一方面，适应市场经济形势，将政府促进就业的工作常规化、制度化和长期化，及早着手解决，推动向最终市场就业机制的转变。这正是提出“促进就业长效机制”的背景。也就是说，“促进就业的长效机制”是我国从计划经济向市场经济转变的后过渡期中政府促进就业的工作方式，是一种将已有的改革成果加以巩固、延伸、扩展、充实和调整，以进一步推动体制改革、并向完全的市场机制过渡的机制。
(二)“促进就业长效机制”的特性
1.就业形势的“二元”特征决定了促进就业长效机制的二元性
“十一五”时期，我国就业形势的特征已不同于“十五”时期，矛盾的主要方面正逐步发生变化。“十五”时期，虽然体制外劳动力市场机制不断完善，劳动力市场新问题不断出现，如农村劳动力大量转移进入城市就业，务工人员基本权益保障问题也较突出，失业率持续升高，劳动力供求不匹配问题加重，局部地区甚至出现结构性的有效供给不足等问题，但是，政府工作的核心是建立市场导向就业机制，实现体制内人员向市场就业机制的并轨，即不断制定和执行有利于下岗职工出中心、实现再就业的劳动力市场政策，扩大社会保险覆盖面，完善劳动力市场服务体系。就业矛盾的主要方面是一元的，即体制内人员问题。
“十一五”时期，就业矛盾的主要方面则是二元的。虽然已经建立起市场导向就业机制，但还遗留一些体制内的就业问题，解决这些遗留问题将不再采取如再就业工程那样大规模、高投入的过渡性做法，而是有条件地延续前期有效政策，通过市场导向就业机制逐步加以解决。同时，在市场导向就业机制建立后，重点将逐步向完善现行市场就业机制运行方面转移，即重视解决原体制内职工进入体制外劳动力市场后的就业问题，从统一劳动力市场的角度统筹考虑就业问题。如提高就业稳定性、劳动力市场安全性的问题；提高劳动者素质、降低结构性失业的问题等。正因为此，才提出“促进就业长效机制”的问题。
2.促进就业长效机制的新特性
经过前期的改革与发展，我国建立起了市场导向就业机制，基本解决了温饱，初步建立了小康社会。目前，我国又进入全面建设小康社会的关键时期，政治、经济、社会形势已发生新的变化，决定了与之相适应的新的就业机制所具有的特性。
概括起来，这一阶段的经济、社会、政治形势具有如下特点：作为经济增长主导力量的政府将发生较大的职能转变，由经济建设型政府向公共服务型政府转变，将更多的财力、更大的精力用于提供公共产品和公共服务，为经济发展提供良好的市场环境和社会环境，而将弱化直接发展经济的职能；经济增长模式将进一步由粗放型向集约型转变，要减少消耗、降低成本、提高效率，要形成以提升技术含量和附加价值为重点的比较优势和竞争优势，要适应更加开放的国际环境而进行调整；社会分化加剧，社会矛盾加剧，并突出表现在劳动领域，对经济社会稳定持续发展构成威胁，构建和谐社会是政府管理社会的指导思想。
总之，从政府面临的政治、经济、社会形势及对待这些问题的主导思想分析，与经济建设型政府相比，在公共服务型政府的各项职能中，“创造充分的、生产性和自由选择的就业”将被置于更加重要的突出位置，是政府提供的公共产品和公共服务的重要内容。政府的全面调控引导作用将在新的就业机制中更加突显；针对其“二元”特性，新的就业机制将包括就业促进和就业扶持两个方面的内容。这些新特性主要表现为：
(1)政府作为促进就业的主导力量，定位更准确，力度更大，手段更成熟
* 政府将进一步提高促进就业工作的地位，提高议事层次，将促进就业进一步作为政府执政的核心内容和政绩考核的重要指标；同时，在促进就业工作中投入更多的财力，增强促进就业工作的执行能力。
* 政府与市场更好地结合。有理有力有节地对市场进行干预，来促进就业。缺位或越位的情况减少。
* 促进就业的手段日益成熟，法律手段不断强化，政策效果不断改善。
* 代表不同群体利益的社会伙伴力量逐步壮大，社会伙伴逐步成为促进就业的不可或缺的力量。
(2)促进就业机制是实现经济增长与扩大就业良性互动的机制
* 发展经济仍然是促进就业的根本，但新的机制将更加注重对供给面的调控，重在为经济发展提供合格的劳动力，创造更有效的服务和环境，让各种有条件发展起来的产业都发展起来。通过规划产业政策，促进符合市场规律的包括劳动密集型产业在内的各类产业的发展。
* 通过收入政策调控扩大就业。
* 通过劳动力市场政策扩大就业。
(3)扶持就业机制是增进社会和谐的机制
* 在资源有限的前提下，政府将首先集中有效的资源，帮助社会最需要帮助的人群。
* 同时，用更多的精力消除导致社会分化的体制问题。保护劳动者基本权益的机制，包括基本的劳动报酬标准，基本的就业安全标准，基本的社会保障标准等。
二、建立促进就业长效机制的战略步骤和对策思路
(一)战略步骤
“十一五”时期是我国劳动力供给的高峰期，是农村劳动力向城市转移的加速期，是下岗失业人员向市场就业过渡的关键期。不但就业总量压力大，而且促进就业的难度异常大。一方面，由于经济增长模式转变，经济增长速度会有所调整，政府需要将扩大就业摆在更加突出的位置，加大宏观调控，做出适当的财政安排，对劳动力市场做出适当干预。同时，加紧建立促进就业的长效机制，逐步理顺政府与市场协调作用的促进就业的机制。
“十一五”时期，再就业工作仍然是整个就业工作的重点，在“十一五”前三年，即2006-2008年，应着重解决历史遗留问题，想方设法筹措资金，按照新出台的再就业政策，解决好各类人员问题。在这一阶段，政府的着力点主要在解决历史遗留问题。“十一五”后两年及“十二五”时期，就业工作的重点将开始逐步转移到解决新成长劳动力和农村转移劳动力的就业问题。届时，我国每年城镇新增就业人口规模在1000万人，其中，大学毕业生就有500万人；随着工业化进程的加速，农村转移劳动力将继续“十五”时期的持续增长势头，进入供给高峰期，但还没有达到峰值。对于率先进入市场化就业的东部地区来说，就业工作的重点将是新成长劳动力，政府业已建立起促进就业的长效机制，主要依靠市场促就业，同时，辅之以市场化的就业扶持政策；对于广大中西部地区而言，再就业依然是工作核心。也就是说，届时，劳动力市场分割依然严重，在促进就业工作中，政府的作用始终不能弱化。
(二)建立促进就业长效机制的对策思路
在一如既往关注体制改革的同时，促进就业长效机制的一个内容是更多地关注原有体制外的劳动者的就业问题，关注整体促进就业机制的建设问题，关注促进就业与经济发展、促进就业与社会安全、促进就业与社会公平、就业数量、就业质量与就业效率的关系问题。针对目前及今后一段时期我国政治、经济、社会环境及就业形势，建立促进就业长效机制有以下几个着力点。
1.进一步提高就业调控层次，成立就业促进委员会
目前的就业工作部际联席会议制度是一种过渡机制，应进一步提高促进就业工作的层次，成立就业促进委员会，制定就业促进战略，统筹协调促进就业所需的人、财、物。就业促进委员会应设立在国务院，由政府、劳工、企业家代表以及非政府组织代表组成。
同时，提高就业行政管理部门在整体国家机构中的地位，应明确，促进就业是公共服务型政府的核心职能，就业行政管理部门的定位是促进就业战略的执行部门，负责具体业务的指导工作，赋予其一定的权利，以增强其就业调控工作的执行力。
在各地和基层成立促进就业办，赋予其法定的人员编制和经费保证，由其承担具体就业促进工作的落实，下设不同部门，分别负责就业扶持、就业援助、就业协调促进等工作。
就业促进委员会负责制定中长期就业促进规划和年度就业促进工作计划，负责促进就业工作的预算安排，负责制定、审核、协调相关政策，并负责对政府部门的绩效考核。
2.加强促进就业长效机制的手段建设
目前，我国已进入市场经济阶段，各类市场经济主体日益成熟，政府通过原有行政手段对市场主体进行调控的效度下降；各级财政分灶吃饭，通过集权、委任制度进行的政治统治也往往导致政令不畅和弄虚作假。以行政手段为主的经济管理手段已经无法适应市场经济下政府管理经济社会的需要。
促进就业的长效机制必须是一种使得政府的各项意图得以贯彻落实的机制。办法有两条，一是逐步向经济手段和法律手段过渡，通过利益诱导和法律制约促进就业；二是建立政府与社会伙伴的协商制度，由政府、雇主、劳动者共同决定促进就业的有关事宜。目前，《促进就业法》即将出台，促进就业的法律手段将得以增强；工会、雇主组织以及其他非政府组织的作用也日益增强，事实上，工会、企业联合会、妇女联合会、共青团、残疾人联合会等组织都有促进就业的相关部门，也建立了三方协商机制，但是，由于基层组织建立比较薄弱，事实上难以发挥主导作用。
3.继续深化体制改革
促进就业长效机制实际上是从计划经济向市场经济转变的后过渡期中政府促进就业的工作方式，是一种将已有的改革成果加以巩固、延伸、扩展、充实和调整，以进一步推动体制改革、并向完全的市场机制过渡的机制。因此，促进就业长效机制的重要内容依然是推动体制改革。体制改革也是建立促进就业长效机制的前提。如果整个体制不转变，也无法从根本上建立市场化的就业机制。
4.运用劳动力市场政策促进就业
市场经济条件下，通过市场力量发展经济、通过市场机制调节就业是扩大就业最根本的措施。在充分尊重市场机制作用的前提下，政府需要建立一套中观和微观层次的就业促进机制，维持劳动力市场的运作。在劳动力市场自发调节机制尚未成型的阶段，政府的就业促进机制主要是两个方面，一是规制建设，二是服务体系建设。
(1)规制建设
目前，我国关于促进就业的法律法规正逐步完善。《中华人民共和国宪法》明确规定国家促进就业数量和提高就业质量的责任。《中华人民共和国劳动法》对政府促进就业的具体措施做出了明确规定。此外，《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国兵役法》、《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》、《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》、《外国人在中国就业管理规定》、《境外就业中介管理规定》、《劳动力市场管理规定》、《招用技术工种从业人员规定》、《就业训练规定》等又对促进就业做了专门规定。目前正在立法过程中的《就业促进法》将集上述有关规定之大成，从法律上确立新的市场经济条件下的就业促进机制。
规制建设的另一方面是执法机制。一是实施必要的行政许可，如对特定行业、岗位招用不满16周岁未成年工的行政审批，民办职业教育、培训机构的设立审批，外国人、港澳台居民进入内地就业的行政审批，职业技能鉴定机构的设立审批，职业介绍机构的资格审批，劳务派遣机构的资格审批，特定岗位的上岗资格认定审查等。二是纷争处理机制，通过劳动争议处理制度、劳动监察制度、民事诉讼、行政复议或行政诉讼制度来解决各市场主体之间以及政府与市场主体之间的有关争议。
(2)服务体系建设
促进就业长效机制的一个基础性工作是提供公共信息。目前，由于对市场需求的研究不足，政府难以发布具有明确指导性的趋势性预测；同时，缺乏有效的信息传播渠道。为此，提出以下建议：
* 加强公共信息的内容体系建设。
* 加强行业劳动力市场研究和预测，包括需求的总量、类型、资格等，进而引导劳动力培训和求职。
* 加强培训市场研究，主要是发布培训机构、专业等信息，提高劳动力培训效果。
* 权威性的信息应由国家一级收集、分析和发布，地方一级发布本地收集的信息。
* 信息发布渠道应在依靠国家最基本、最权威、最广泛、最大众化的媒体的基础上，做到多样化，而不能只是依靠部门的、正规组织的渠道，以保证有关的社会伙伴都能不需支付任何费用而获得信息。
现有的劳动力市场网络、其他机构的就业服务网络、互联网、电视、报纸等已发挥了很大作用，但是，还需要提高认识、加强力度，更加人性化，核心是真正从青年的需求出发。
5.使有效的就业扶持和就业援助机制长效化
在市场经济条件下，由于劳动力市场无法自发实现资源的有效配置，无法实现公平机制，仍然需要政府“看得见的手”的调控，来弥补市场机制的不足。因而，在建立促进就业的长效机制中，需要将以往就业扶持和就业援助机制和合理有效成分长效化。其中，大部分内容只需要在实施对象、时间、范围等方面加以延伸和具体安排即可，但也有一些存在思路性的问题，需要重点调整建立。
(1)促进创业的机制需要体系化
创业对就业的带动作用不言而喻。我国目前的创业扶持体系集中于对生存型创业的扶持，生存型创业无论从带动就业的规模和潜力看都不属于真正意义上的创业。因此，建立促进创业的机制应该是迫在眉睫的头等大事。打破目前不利的创业环境的关键在于要将促进创业的机制体系化。也就是说，要建立提供开业指导、项目开发、融资服务、创业孵化、跟踪扶持等“一条龙”的创业服务的平台网络。这就涉及到多个部门、多种业务领域。为此，建议建立国家级创业服务中心，并在全国各区域从上而下建立区域服务中心，下大力气创建创业扶持机制。
(2)增强就业援助机制的针对性
在市场经济条件下，特别是在体制转型时期，社会分化加剧，劳动力市场上总有一部分竞争失败者，这些就业弱势群体会长期存在，因此，就业援助机制应成为一项促进就业的长效机制。建议在从中央到地方的各级就业服务局中建立就业援助部，制定有针对性的就业援助计划和项目，长期加以实施。
6.通过社会保障政策增强就业安全机制
在市场经济条件下，社会保障是提供就业安全的重要机制，社会保障机制与市场就业机制相辅相成，不可缺少。促进就业的长效机制尤其需要重视社会保障机制的建设。现实的选择是，在未来促进就业长效机制建立时期，需要保留现有的适用于少部分人的制度，同时建立一套适用于多数“穷人”的制度，然后再适时连接。在现阶段，同时要强化社会福利、社会优抚、社会救助等其他社会保障制度的建设。
课题负责人：游钧
课题组成员：莫荣/张丽宾/袁晓辉/贾红梅
执笔：张丽宾
标签：长效机制论文; 经济建设论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 市场经济论文; 创业论文; 时政论文; 经济学论文;