“政企分开”的关键是政府机构改革，本文主要内容关键词为：政企论文,关键论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革18年来，人们非常熟悉的目标——政企分离，至今仍未能到位。究竟原因何在？出路何在？需要作进一步深层研究。
政企关系的背后是产权关系
在现实的市场经济环境中，需要政企分离的仅仅是公有制企业，尤其是国有企业。私人企业自始至终处于激烈的市场竞争环境中，政府与其联系仅仅表现为纳税关系，调控服务关系。政企不分，政府干预企业生产经营活动，从而牺牲企业效率，这只是目前公有制经济领域存在的特有现象。因此，通过不同类型所有制企业简单比较就可以看出，政企不分的背后其实是财产关系。
然而，财产关系是包含所有权及其营运结构的复杂体系。类似的财产关系，在国外的国有制企业中却大相径庭。
欧共体委员会1980年6月25日对国有企业所下的定义是：由于所有权关系、直接参股的原因或者有关条款的规定，政府能够对其直接或间接地施加支配性影响的所有企业。这里所讲的支配性影响，主要指监督、引导，而不是直接行使经营权。为此，法国对国有企业的构成因素明确界定为三个方面：进行工商经营、具有独立的法人地位、所有权的公有性。所谓工商性质，意指进行盈利性生产，也就是说，真正的国有企业排斥行政性质。绝大部分国有企业属商法管理，所有的国有企业具有独立的法人地位，负有明确的权利及义务。法国最高行政法院在多项条例中指出，所有权公有性即所有权属国家，但不意味着着政府可以随意调动或支配企业的财产。具体而言，国家对国有企业的影响主要体现在发展规划及人事权方面，放弃对日常经营（包括具体的经营指标）的经营性干预，企业拥有充分的自主权。例如(1)国家不控制竞争性国有企业的产品或服务价格。(2)在通常情况下，国家不给予竞争性国有企业补贴。(3)企业是投资主体，国家不直接进行投资。(4)生产经营活动完全由企业自主决定，允许引入私人企业经营机制，参与国内和国际市场竞争。
既是国有企业，在所有权上就离不开国家的必要控制，最理想的状态是，国家既对所有权保持控制，又不直接干预企业的生产经营活动。为实现这一目标，意大利的做法是建立国家控股公司代行国家所有权，“国家参与制”是战后意大利经济发展的最主要的体制支柱。其组织管理形式是，企业的股份被国家组建的各级控股公司逐级控制。最上层是国家参与部，下设国家级控股公司（或称一级控股公司）如伊里公司、埃尼公司等；中层是分属不同系统的次级控股公司（如从事机械工业的芬麦卡尼公司等）；下层是无数个企业。国家与控股公司的关系主要体现在：第一，国家授权经营，并实行财务审计制度。在控股公司总部审查委员会里安排一名国家审计署人员，监督资金合理运用。第二，国家在财政、税收方面对控股公司没有任何优惠政策。国家控股公司按照股份制的规范，通过市场营运实现国家规定的两个经营原则：一是盈利；二是经营活动、投资政策体现国家产业政策。第三，国家对控股公司实行人事任免和干部参与制度。国家控股公司的董事长由总理或参与部部长提名，经总统或部长会议任命。第四，行政管理。参与部是主管部门，主要职能是负责将国家经济战略意图下达给总部，并审议批准企业上报的计划以及监督实施等。总之，国家对控股公司没有指令性计划，只有原则性指导和建议，至于如何实现完全由企业自己去运筹。
政资不分、政企不分、这是我国传统计划经济体制下政企关系的一种特殊类型，这种模式的典型特征是将该种财产关系中的所有权主体与投资主体高度重合于政府主管经济的部门及其分支机构，因而企业实际上是政府行政机构的延伸。显然，在国有制财产关系中，如何将所有权、占有权、使用权、处分权和受益权作符合企业自主经营、自负盈亏要求的安排，这是该种财产关系中实现政企分开的关键所在。意大利的做法，其借鉴意义在于：将所有权从政府行政中独立出来，交于国家级投资主体（即国家级控股公司），尔后将具体运作财产的权力交于下层投资单位——企业，并积极创造条件，促使企业自主经营、承担盈亏责任。这说明，即使不改变国有制的所有权性质，通过调整产权关系，也能在相当程度上实现政企分离。
产权关系的背后是政府行为
近年来，我国国有企业体制改革（其实也在通过产权改革探索政资分离、政企分开的道路）之所以收效不甚明显，症结在于背后的政府行为不规范。
从理论上观察，现在地方国有企业脱离原来的行政系统进入资产系统，资产系统自身业已形成管理机构并与投资主体相分离，同时，投资主体（控股公司、集团公司）接受国资委授权后已与企业建立了符合资本运行规律的出资人、投资单位的关系，因而，政资分离的体制初步建立。然而，背后的现实关系依然十分复杂，政资分离远远没有到位。问题源于现行投资公司或集团公司大多数由原来的政府行政局“翻牌”而建立。这是社会上出现“纯粹翻牌公司”“换汤不换药”议论的背景。
问题不在于控股公司、集团公司本身，他们也在盼望真正退出行政系统。同时，也应该看到，通过一段时间的探索，已发生了两大变化：一是公司挂牌后，机构发生了明显变化。不仅由于性质改变（由政府行政局转为资产经营组织）而导致“皇粮”逐渐失去以及行政级别消失，而且机构重组也卓有成效。尽管部室结构的设计在各个公司均体现个性特色，但作为资产经营组织与过去的行政局相异是其共同之处。有的控股公司为保证运作日臻规范，并能与国际接轨。在机构设计上还聘请了“外援”（如上海机电控股公司聘请了德国的罗兰贝克公司帮助谋划）。二是公司挂牌后，发挥的功能具有明显变化。保护资产、盘活资产现已成为各授权单位的基本职责。如果说过去主要发挥政府行政漏斗作用，现在的公司领导人则把精力、心血主要用在资产运作上。管理好资本、营运好资本已成为控股公司、集团公司的共同要求。
然而，“婆婆加老板”之说为什么依然流行？仅仅是因为议论者对上述明显变化不了解吗？其内在根源就是政府行政未能真正退出资产经营。说白了，现在的控股公司依然是政府原行政系统中的委办机构直接管束的企业（他们仍然拥有下属企业的人事权），与过去的区别是现在既管生产经营（如依然下达生产经营指标），又管资本经营。这样，控股公司、集团公司不可避免地继续发挥着行政漏斗的作用。因此，“婆婆加老板”，这是不容否认的现实。要想改变这一状态，真正做到政资分离、政企分开，下一步应致力于创造条件，截断行政与企业传统的直接联系。
若要现行控股公司或授权经营的大型集团公司真正退出行政系统，进入资产系统至少应解决面临的三大难点问题：
其一，政府由直接的指标管理转向资产管理、综合调控和服务。实施产值的指标管理、指标推动，这是传统的计划经济体制下的习惯做法。只要GNP指标一下达，善于操作落实的就是原政府行政网络。为了确保指标任务完成，这些组织凭借人事上的控制权，层层分解、层层下达，最后“一杠子到底”，既管资产经营，又管生产经营。于是，决不会出现行政退出的现象。这样做，显然与政资分离，政企分开的目标背道而驰。政府领导人可能存在这样的顾虑：若不下达指标，该怎样实现经济发展目标呢？其实，既然走向市场，就应用市场经济的观念看待经济发展。市场经济环境中的经济发展，首先体现为市场占有率、资本回报率，以两率为前提体现经济增长率。因为没有前两率，仅靠统计形成的增长率缺乏经济效益基础，只是表现为“水份”、“虚速”，无法给投资者、百姓带来真正的实惠，而仅是一种计划经济体制下的增长和发展。其二，强化产权管理，增强产权约束。即加快建立资产管理、营运体系的步伐，使资产线真正确立起来。企业若脱离行政网络，就必须进入资产系统，即以产权约束替代行政约束，否则就意味着出现真空。从这个意义上看，弱化行政约束，强化产权约束必须同时并进。
其三，调整权力利益关系，精减归并委办机构，敢于动真格，真正转变政府职能。行政线与企业之间的直接联系一旦截断，原有委办机构必然趋于精减、重组、归并状态。这是真正的“动手术”，是深层次的权力、利益再调整。因为，这也是理顺政府行政管理与资产管理关系，实现政企分开目标的内在需要，是深化改革的期待。
解决以上三大难题，关键在于彻底转变政府管理经济的方式和进行机构变动、职能转换。遗憾的是，即使从改革领先的地区看，目前也未发现近期有可能转变的迹象。长此以往，政府对企业的干预不是弱化，而是强化。因为，政府实际上是以新的方式，即通过抓产权、抓资产经营直接抓到企业的生产经营。
政府行为的背后是政治体制
看来，要使改革进一步深化，不能仅仅在经济体制领域兜圈子，而必须配套展开政治体制改革。
谈到政治体制改革，人们总是敏感地想到选举制，党和政府、人大、政协的关系等。其实，在发展社会主义市场经济过程中，如何根据市场经济运行的需要，重新规范政府行为，该退出的退出，该强化的强化，这同样是政治体制改革不可缺少的内容。只有从政治体制的高度来考虑政府职能的转变，改革才有深化的可能。
政府行为的局部性调整可以在局部范围内展开，如精减归并一些并非必要的行政机构或新增某些机构等。即使如此，若动作过大，并且长期下动上不动也会诱发种种争议和摩擦。如果对政府行为作整体性重塑，尤其要割断政府行政系统与经济细胞——企业长期保护的依赖与被依赖、责任无限而又直接干预的联系，就离不开自上而下地对政府机构进行整体性并具有革命性的改革，这就构成了当前我国政治体制改革的特殊而又艰巨的任务。
之所以必须进行自上而下、整体性改革，这是因为：第一，政府机构是自上而下的严密的垂直系统，上下对称，功能一致是政府展开行政管理的必备条件。若上级政府机构、功能不变，下属组织通过调整、精减机构，改变功能，收效甚微。不少地方先改革、后复归就是例证。第二，政府职能的调整将直接触及众多政府领导者及身边人员的切身利益。因为政府行政系统退出资产经营，割断与企业的直接联系，尤其是人事联系，将意味着与此相关联的机构和当事人的权力、利益的丧失，因而这场直接触及自身利益的改革依靠各级地方政府自身展开，这是不现实的。即使地方政府主要领导人锐意改革，也会受到攀比机制以及身边人员的阻挠而无能为力。第三，政府机构的改革牵涉面广，震动大，是一项异常敏感的复杂工程，若改革目标、步骤、力度、时机选择不当，极易带来负面效应，甚至导致社会失去稳定的环境。这也决定了此项改革一般不适合于摸着石头过河，而必须严密设计，精心策划，整体连动。
其实，中国改革的设计师邓小平同志，始终认为经济体制改革必须以政治体制改革相配套。1986年6月10日，他在听取经济情况汇报时的谈话中明确指出：现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。他说：“1980年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。不然的话，机构庞大，人浮于事。官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”，他一再强调政治体制改革对经济体制改革成果的保障作用，指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”。因此，他提出这样的结论：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”邓小平同志的这一论断对于当前如何进一步理顺政企关系、转换政府的职能，依然具有十分现实的指导意义。从这个角度看，“政企分离”走出困境的根本途径是进行政治体制改革。