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外援，特别是人们通常所说的官方发展援助应当是以促进受援国长期持续的经济发展为其根本目的的。然而，战后几十年的经验表明，每年数以亿计的外援所产生的效果并不象人们期待的那样令人满意。事实上，外援在冷战期间一直受到东西方对抗和争夺的制约，在冷战以后又受到西方援助国附加的各种政治条件的困扰。此外，外援中还充满援助国对本国特殊利益的追求。这些因素必然会影响外援在促进受援国经济发展方面应起的作用。
一、冷战与外援
战后最大规模和最成功的外援便是美国为复兴欧洲而推出的“马歇尔计划”。当时饱经战火摧残的欧洲百废待兴，而美国利用其在战争中膨胀起来的经济实力，在短短几年的时间里向欧洲提供了总数为130亿美元的援助，而且其中93亿美元是无偿援助。如此大量的外援有效地促进了欧洲经济的发展。西欧国家1947年的进口总额为152亿美元，从美国进口为56亿美元。而到1951年，西欧进口总额上升为206亿美元，从美国进口却降到44亿美元。与此同时，西欧对美国的出口则迅速增加。从1951年起，大部分西欧国家同美国的商品和服务收支达到平衡或出现盈余。①“马歇尔计划”在推动欧洲复兴方面的功绩是得到广泛赞誉的。然而，美国政府制定这一计划的主要目的绝不仅仅是促进欧洲的经济发展，而是要遏制共产主义势力在欧洲的蔓延。1945年二战结束后，欧洲出现了资本主义和社会主义两大阵营，而且共产主义势力还有向西欧国家，特别是法国和意大利等国继续扩大的趋势。为了阻止这一趋势，拥有强大的军事和经济实力的美国必须帮助西欧尽快地从战争创伤中恢复过来，以便足以同苏联领导的东欧社会主义阵营抗衡。这便是“马歇尔计划”的战略目的所在。正如美国著名经济学家、哥伦比亚大学教授K.格里芬所说：“现在我们所理解的外援起源于冷战，在很大程度上是美苏之间意识形态对抗的产物”。
从50年代中期开始，随着欧洲复兴计划的完成和一大批原殖民地国家的独立，国际援助活动的重点逐渐转向了第三世界。这一时期外援活动的一个特点是援助国和受援国的数量都在增加。援助国除了美国继续充当外援主力军外，西欧和日本以及后来的澳大利亚和新西兰等国也都加入了援助国的行列。值得一提的是苏联和东欧的社会主义国家也开始了大规模的外援活动。外援的另一个特点是由双边向多边发展。需要得到援助的发展中国家越来越多，其经济发展水平和所需援助数量也各不相同。从援助国方面来看，各国提供外援的能力和意愿也有很大差异。因此，原有的双边援助模式已不适应新形势的要求。于是1960年首先在经济合作与发展组织(OECD)中建立了一个发展援助委员会，以便有助于保证援助计划的协调和监测其他国家的援助努力。接着在1960年9月，世界银行下属的国际开发协会(IDA)正式成立。其作用是按照比通常的贷款条件更加灵活，在国际收支平衡方面负担较轻的条件向发展中国家的一些重要项目提供资金，以促进它们的经济发展。然而，尽管从50年代中期以后，西方援助国提供的外援日益增多，而且多边援助机构的活动越来越积极，但是外援活动始终没有能够摆脱冷战的阴影，并且随着冷战的加剧越来越变成了东西方在第三世界进行争夺和对抗的重要手段。例如，在亚洲，东方集团对朝鲜、越南等国的长期大量的外援，和西方集团对韩国、越南的巨额援助（无论是经济援助还是军事援助）都表现出鲜明的意识形态对抗色彩。在非洲，尽管那些新独立国家的意识形态归属十分模糊，尽管它们既反对西方，也不接受共产主义，但是东西方国家仍然千方百计地利用外援扶植对自己友好的政权，以便争取这些国家在国际事务中，特别是在联合国等国际组织中对自己的支持。有时这种争夺盟友的斗争甚至颇有戏剧性。例如1974年埃塞俄比亚海尔塞拉西皇帝倒台之前，美国一直是埃塞俄比亚的支持者，而与此同时苏联则向与埃塞俄比亚毗邻的索马里提供大量援助。随着1974年埃塞俄比亚新政府的上台，美苏戏剧性地交换了位置。苏联开始向埃塞俄比亚提供大量的军事和经济援助，而美国则转而将援助目标对准了索马里。在拉丁美洲，苏联对古巴的援助和美国对除古巴外其他拉美国家的援助更是东西方集团利用外援进行角斗的鲜明事例。
冷战对外援的影响是消极的，尽管有人认为没有冷战就没有外援，就不可能动员援助国国内的各种政治力量在长达45年的时间里支持政府向国外提供大量援助。冷战对外援的消极影响主要表现在以下几个方面：首先，冷战使外援的目的发生了变化。无论是当年的“马歇尔计划”，还是后来对第三世界的援助，以及现在对前苏联各共和国和东欧国家的援助，援助国都声称援助的目的是要促进受援国经济的发展，提高受援国自身发展的能力，解除赤贫国家中赤贫人口的困境等等。但是在冷战制约下的外援往往首先体现出援助国在国际事务中的战略利益。正如L.B.皮尔逊等人所著《开发援助中的伙伴关系》一书所指出的：“很多双边援助的安排确实是只求达到短期的政治利益，或得到战略上的好处，……而不是促进经济的发展。这些援助从来没有把促进长期的发展当作提供援助的首要目标”。其次，冷战制约下的外援分配极不合理。根据美国经济学家格里芬教授的统计，从1987－1988年的情况来看，人均国民收入达1230美元的大洋洲国家得到的官方发展援助为人均244美元，而人均国民收入仅为350美元的撒哈拉以南非洲国家得到的官方发展援助却是人均26美元。以色列的情况最为突出，该国人均国民收入高达6810美元，世界银行已经不再将其列为发展中国家。但是该国1987－1988年得到的官方发展援助为人均272美元，甚至比孟加拉、坦桑尼亚和赞比亚等贫穷国家的人均国民收入还要高。这样的外援分配所依据的显然是政治性或军事战略性标准，而不是贫困程度。第三，冷战下的外援推动了第三世界国家的军事化。由于历史上的原因，许多第三世界国家之间存在着一些矛盾和纠纷，有时还会发生武装冲突。而援助国以外援作为争取盟友和进行对抗的手段，把第三世界国家之间局部的地区性冲突演变成东西方之间的角斗。于是援助国不仅对某些第三世界国家维持庞大的军费开支采取姑息默认的态度，而且甚至通过外援予以支持。据联合国发展计划署1990年对44个“人的发展指数”偏低的发展中国家的统计，这些国家当年得到的外援占其国家财政收入的3.6%，而同年用于军费开支的金额却占其财政预算的3.7%。有人批评说，正是由于外援才使得一些发展中国家有能力维持其庞大的军费开支。总之，冷战期间的外援一直成为东西方争斗的一种工具。因此，随着国际局势的缓和以及冷战的结束，各国的外援政策必然会出现相应的变化。
二、冷战后的外援
80年代末苏联东欧集团的动荡和解体标志着冷战的结束。美苏争霸、东西方对抗的世界格局已不复存在。于是各援助国纷纷对其在冷战期间形成的外援政策做出调整。各主要援助国除了表示鼓励受援国进行必要的体制变革，实行开放的市场经济以外，还在外援政策中突出了人权、民主、自由化等政治条件。同时重申了外援与本国利益的特殊关系。美国一方面提出了“通过援助向发展中国家普及自由和民主”的口号，将人权等政治因素突出出来，另一方面又认为以往在开发援助方面投入的巨额预算并没有使美国在贸易上获得好处，因此开始通过外援来加强同发展中国家的贸易关系。克林顿政府在1993年提出的“国家出口战略”中表示，在其他援助国提供附带条件的援助的情况下，也将把提供外援同购买美国出口产品联系起来。日本从50年代开始提供发展援助，今天已经超过美国成为头号援助大国。1991年3月日本政府提出了它的外援五原则：1.尊重人权；2.人民参与政治进程；3.保证法制安全；4.建立一种“亲市场的”经济秩序；5.国家的行动以发展为宗旨。此外，德国经济合作部长施普朗格在解释这五项标准时还提出，在给予发展援助时明确考虑受援国的军费开支，也就是说要对照受援国的军事支出与一般政府支出的比例和武器进口在总进口中的比例。法国与非洲有着传统联系，而且是非洲目前最大的援助国。法国外援的一半以上是提供给自己的海外省、领地或前殖民地的。新的外援政策依然体现了法国同这些地区维持传统关系的特点。当欧洲许多国家对援助前苏联和东欧国家表示极大关心时，法国的立场十分明确，即法国不能减少对非洲的援助。同时，法国也对提供外援提出了政治条件。在1990年6月的法非首脑会议上，密特朗总统提出：“要把外援与努力推进民主化结合起来”。鉴于非洲在民主化方面遇到的社会动荡，法国总理在1992年10月的法非首脑会议上又提出了“安全、民主和发展之间不可分割的关系”，表示既要考虑民主与发展，同时又要保持进程的平稳性。除了各主要援助国外，诸如世界银行、国际货币基金组织、欧共体等多边援助机构也纷纷表示将外援与市场经济、人权和民主化连在一起。
援助国和国际组织外援政策的变化具有明显的政治色彩和对受援国内政的干涉性质，所以自然招致广大第三世界国家的批评和反对，同时也在援助国内部引起争议。1992年3月26日，印度尼西亚政府宣布它将不再接受荷兰的任何援助，以抗议荷兰利用发展援助恐吓印尼。荷兰是印度尼西亚的主要援助国之一，并且一直担任援助印尼国际财团主席。1991年荷兰政府断言印尼政府强迫人们实施计划生育规划，因而扬言将推迟给印尼用于该规划的援助。此外，荷兰政府还就印尼在1965年未遂政变后处决被法院判处死刑的前共产党领导人一事向印尼提出强烈批评。作为对荷兰政府的回答，印尼除了拒绝接受荷兰的一切援助外，还要求荷兰不要再继续担任援助印尼国际财团主席的职位。东南亚国家中另一个对西方以民主和人权作为援助条件的做法提出强烈批评的是马来西亚。该国总理马哈蒂尔曾经多次对西方援助国将外援与人权和民主等政治条件连在一起的做法提出批评。1994年5月他在一篇讲话中明确指出；“西方发达国家要求东亚国家确立人权和民主是不希望亚洲国家强大，成为其竞争对手”。80年代初，“政策对话”成为援助国和国际援助组织与非洲国家之间关系中常见的术语。这种对话强调受援国应该适当调整宏观和微观经济政策，以便更好地发挥外援效果。国际货币基金组织和世界银行曾提出过一些结构调整计划，并以此作为批准新贷款的条件。调整计划的核心内容是鼓励私人经济，实行市场化改革。当时，有关国家社会政治制度等政治性问题尚不包括在外援的条件之中。尽管如此，经济结构的调整仍然在非洲国家中引起了社会动荡。1987年赞比亚宣布中断与国际货币基金组织的合作。这也标志着国际货币基金组织结构调整计划在非洲的失败。如果说上述“经济条件”是80年代外援政策的一个重要概念的话，那么90年代的外援政策的突出特点是“政治条件”。自1989年和1990年以来，西方援助国以民主和人权作为提供援助的条件，要求非洲国家实行多党制政治。这些政治条件引起了许多第三世界国家的愤怒和忧虑。因为非洲国家的政府在接受“经济条件”的过程中已经遇到了巨大的社会经济压力，其统治地位已经受到了挑战。接受“政治条件”势必会加深国家权力的危机。因此，非洲国家领导人对西方援助国的这一做法的激烈反对态度是可以理解的。“政治条件”被指责为“干涉受援国内政”，是“新殖民主义”等等。尽管非洲国家对外援附带的政治条件极为不满，但是鉴于这些国家经济的脆弱和对外援的依赖，许多非洲国家被迫屈服于西方的压力，实施多元化和多党制等政治变革。
事情往往是令人费解的。东南亚和中国等国对“政治条件”的抵制并没有防碍该地区经济的持续高速发展，而且也没有减缓外援向该地区的流入。相反，被迫接受“政治条件”的非洲国家却陷入了深刻的政治经济危机，并且导致了外援的下降。这种结果也引起了西方发达国家内部许多人士对外援中附带政治条件做法的怀疑和批评。德国《国际经济学》杂志的一篇文章指出：“西方国家对发展援助附加政治条件的目的是清楚的，他们希望以此来推动多元化和所谓民主。然而，他们并没有充分考虑实行政治变革所需的特定的社会文化及历史条件。盲目地要求第三世界引进西方的多党制”。这篇文章还警告说：“西方国家利用外援来促进非洲国家民主化策略所取得的成绩是十分有限的。一些非洲政治家认为开放和多党制将会引起地区、种族和宗教冲突的警告是不能忽视的”。1992年2月法国《费加罗报》刊登的一篇文章更为明确地指出：“民主不能靠颁布命令建立”。该文章还说：“第三世界首先应该实现经济起飞。把要求建立一个民主政权作为提供任何形式援助的先决条件，可能是采取得最多的、最虚伪的、什么问题也解决不了的办法”。1994年法国独立民主人士联盟主席、欧洲老战士联合会主席让－拉卡兹撰文评论法国的援非政策时指出：“我们当初本来就不能够选择在那样的时候给它们（指非洲国家）作出以下这种强制性规定：没有民主方面的进步不搞合作。”拉卡兹还说：非洲也有它自己的民主，每一个村庄，每一个社会集团都是通过公开的、兄弟般的和坦诚的讨论来挑选它们的负责人。被选出来的负责人又是根据惯例和在老人们的监督下来行使管理权”。“把经济援助同民主方面的进步联系起来，民主便成了在紧急情况下从西方商店中随时可拿来穿用的成衣。然而，怎么能忘记民主是一个长期的学习过程呢？”
冷战后的外援虽然摆脱了东西方对抗的阴影，但是外援作为援助国实现全球战略目标和谋求本国特殊利益的手段这一特征并未改变。苏联及东欧集团解体后，以美国为首的西方国家迅速作出提供巨额援助的许诺，根本原因是想将东欧国家纳入西方阵营，进一步削弱俄国的影响力。同时也是避免前苏联各共和国以及东欧国家出现可能危及西方国家安全利益的社会动荡。其安全战略方面的考虑是十分明显的。从各主要援助国的外援流向来看，美国以中东（尤其是埃及和以色列两国）为主，其次是被其视为“后院”的拉丁美洲国家。日本的外援集中在经济迅速发展的亚洲地区，1990年接受日本官方发展援助的前10位国家中，除波兰外全都是亚洲国家。这显然是与日本所要取得的经济利益分不开的。法国的外援仍然以它的海外省、海外领地和前殖民地为主，其援助内容中文化和教育援助占有相当重要的地位。这表明法国利用外援维持其与前殖民地国家传统联系影响的企图。于是在冷战结束的新格局下，国际援助活动一方面出现了向前苏联和东欧国家倾斜的趋势，一方面呈现出为更好地体现援助国的利益而从多边援助向双边援助倾斜的趋势，从而使最需要得到援助的发展中国家在争取外援方面处于不利的境地。
三、外援与发展
西方发达国家的发展援助自战后以来一直不断增长。1960至1988年期间每年平均增长4.2%。1990年前30年提供的外援总额高达1.4万亿美元。随着外援的不断增加，援助国与受援国社会发展之间的关系越来越成为人们关注的问题。
50年代、60年代的经济增长理论认为，援助的增长意味着经济增长。然而到了60年代末，人们发现，尽管受援国出现了某种程度的经济增长，但是社会贫困问题并没有得到缓解，甚至变得更加严重。这种情况被发展理论家们嘲笑为“没有发展的增长”。于是70年代的发展援助开始强调“满足人的基本需要”和消除贫困。到了80年代，许多发展中国家的贸易条件急剧恶化，进而出现了严重的债务危机，社会发展进一步受阻。于是援助国又把发展援助的重点转向支持受援国的“经济结构调整”方面来。非洲近40个国家先后接受世界银行和国际货币基金组织的建议调整经济结构。但是经过近10年的努力之后，除毛里求斯、加纳、塞内加尔等少数国家外，绝大多数非洲国家仍未摆脱困境。
外援在促进受援国社会发展方面的努力一再受挫，以至引起许多人对援助意义的怀疑。美国《社会、政治与经济研究》杂志1992年第3期上发表的一篇题为“美国的外援：是为了友谊与发展还是为了政治？”的文章中，对70个发展中国家的人均经济增长与美国的外援加以对比分析得出结论：外援对经济增长的影响有时呈现出积极性，有时又呈现出消极性，其影响并不稳定。“美国的外援并没有象其鼓吹者所说的那样具有促进经济增长的必然性。”该文章进一步指出，经济增长与援助水平是一种相互影响的关系。经济困难确实会引起外援增多，而好的经济状况也同样会使外援增加。英国的D.奥斯特费尔德在1992年第4期《经济事务》杂志上更为明确地指出：“发展的关键是投资而非援助”。美国的格里芬教授对60、70和80年代的援助记录所做的分析也表明，“援助对经济增长的积极作用和消极作用都不十分明显”。
鉴于每年数额庞大的对外援助并没能有效地促进受援国的经济增长，那么外援所带来的弊端自然也就引起了人们的注意。美国近年进行的一次民意测验表明，越来越多的美国人对提供外援持否定态度。这些人指责受援国政府官员利用援助中饱私囊，称美国的外援是在用富国穷人的钱支援穷国的富人。并且把外援比喻成“使美国纳税人无能为力的国际福利”。因此他们主张应当立即停止外援。还有另外一种对外援持否定态度的人认为，外援助长了受援国的依赖性，所以阻碍了受援国的发展。世界粮食计划署官员梅塞德斯·萨亚盖斯1992年8月在一次谈话中说，当你置身于饥饿的人群之中时，根本不可能考虑中止食品援助。但是在某种情况下，提供援助使交战双方当局免于承担养活其管辖区人口的责任，从而使它们把财力物力“用于其他目的。”世界粮食计划署在莫桑比克的负责人菲利普·克拉克也说，“地毯式分发”食品的做法使农民感到是否耕种和收割庄稼都无关紧要，因为不管怎样都会有人提供粮食。他将造成这种依赖性的部分原因归咎于援助组织分发了过多的食品，并且认为消除这种依赖性至少需要20年时间。英国的D.奥斯费尔德则认为，对外援目前存在的种种问题而言，一方面是由于处援数额太少，根本发挥不了作用；另一方面是由于外援太多，以至降低了受援国劳动者的积极性。美国的格里芬教授也承认，外援在某种情况下会阻碍经济的增长。
然而，从以上对冷战时期及冷战后援助国援助政策的分析中不难看出，援助之所以没有在促进经济发展方面发挥有效的作用，与援助国将活动政治化的传统做法有着密不可分的联系。正是由于授助国将外援主要视为实现其外交政策的手段，而不是视为促进经济发展的手段以及外援政策的多变性，才导致外援目标的短期性。甚至可以说，一些发展中国家政府在利用外援上出现的浪费或腐败行为也是外援政治化的必然结果。
注释：
①［法］A.格鲁塞：《法国对外政策，1944－1984》，世界知识出版社，1989。