户籍制度改革的效果--以三次人口红利为例_人口红利论文

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      户籍制度是一项以“人”为对象和目标的国家治理制度，户籍制度改革关系到亿万人切身利益和经济社会长远发展。人口红利作为一种特殊的资源禀赋，是造就我国近40年经济增长奇迹的重要推动力量。这里从人口红利的视角，分析户籍制度与应对人口红利衰减、挖掘人口资源潜力的内在关联，以及新型城镇化之于实现人口红利的重要性，并由此给户籍制度提出要求，进而探求在此背景下户籍制度的改革进路。

      一、户籍制度的演进

      户籍制度作为一种次级社会制度，对社会关系特别是城乡关系有着重大的影响。传统农业社会大多采取“口系于户、户着于地”的做法，把农民与土地紧紧固着在一起。新中国成立以后户籍制度仍然采取了这种管理方式，为农民的迁移和流动划定范围、设定限制，诸多方面与社会系统的运行不协调，至今仍具有“瓶颈”效应和迟滞效应。

      (一)城乡二元结构的基础性制度

      以户籍制度为核心的城乡分割体制以及相关的不平等二元交换制度、差别化二元教育制度、歧视性二元社会福利制度等分割体制，在路径依赖的强化下，造成了城乡正常合理流动的阻塞，是城乡二元结构的根源所在。陆益龙(2004)指出，户籍制度导致的当代中国城乡二元社会有三重意涵：一是通过统购统销和剪刀差等制度安排，获取农民的利益；二是通过限制农民进城的户籍制度安排，剥夺农民的迁徙自由权和对幸福生活的追求权；三是剥夺农民的平等权、福利权和发展权。我国逐步形成的城乡隔离制度，造成了城市与乡村的“空间分层”和城镇人口与农村人口的“身份分层”的社会分层结构。[1]

      户籍制度把人们的身份分为城镇和农村两种，同时与生活物资供应制度、人事档案和劳动用工制度等相配套，在城市与“单位制”相结合，在农村与“人民公社制”相配合。对农民来说，意味着一般只能在本公社内从事生产和生活：对工人来说，意味着把终生受雇并得到国家对个人生活的照顾与个人流动性的丧失捆绑在一起。户籍制度还是一系列排斥制度和政策的根源，并通过附着的各项公共服务和社会福利制度间接制约社会融入。[2]如果是非经准许的人口迁移，由于在迁入地得不到国家按户籍人口分配的资源和正常的劳动就业、子女受教育和社会保障等权益，就无法在迁入地立足和生存，这种迁移就变得不可能。户籍制度由此成了国家配置资源进而影响公民权利实现的操作窗口，成为城乡二元结构的基础性制度。

      (二)农民进城的管制与松动

      二元户籍制度建立的直接目的，就是严格限制城乡之间特别是农民向城市的流动。①从那时起，国家先后颁布多个法规和政策限制人口从农村迁往城市，未经准许的农村人口向城市的流动，称为“盲流”。1978年以来，户籍制度开始了缓慢而曲折的改革，尽管没有触及其核心——城乡二元户籍制度，但农村富余劳动力和城市工厂企业用工的供需关系变化，行政权力对城乡流动控制的放松，使农民进入城市、农业户口人员进入非农业部门的机会明显增加，产生了蔚为壮观的“民工潮”现象。2014年，全国农民工总量近2.74亿，逐年递增之势不变。②2013年我国常住人口城镇化率为54%，超过世界平均水平，但是户籍人口城镇化率仅为36%。也就是说，约有2.5亿以农民工为主体的流动人口，一只脚踏进了城市的工矿企业和社区，却无法成为真正的市民，只能在城市和农村之间“候鸟式”迁移、“钟摆式”往返。

      为什么会产生中国式的农民工迁移？尽管政府采取各种措施控制人口迁移，但是城市丰厚的资源和明显高出一大截的收入水平形成强大的拉力，农村富余劳动力和生产效率的低下形成了强大的推力，吸引着大量农民想方设法在城市立足。人们的这种迁徙愿望和行为无非是出于求优期望的满足，追求一种比迁出地(主要是农村和相对于大城市的中小城镇)更好的生活条件。尽管市场化进程大大减弱了就业排斥，但流动人口的就业岗位依旧受限，多半只能在体制外就业，集中在次级劳动力市场，从事技术要求较低和劳动强度较高的工种。农民在住房、教育、医疗、养老等方面被排斥在一般社会保障和住房保障制度之外。[3]他们中的大多数都要在其农民工生命周期结束后离开城市、返回农村，演变为一种“内卷化”的阶层流动模式。

      (三)新一轮户籍制度改革评析

      21世纪以来，中央政府加力推动，地方政府自主探索，户籍制度改革的步伐明显加快。党的十八大和十八届三中全会将户籍制度改革作为全面深化改革的重点内容，确定了户籍制度改革的路线图。提高户籍人口城镇化率，应加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。这1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，这是一份具有重大里程碑意义的户籍制度改革文件。此后，各省(区、市)和市地县的户籍制度改革方案陆续出台，截至2015年11月30日，已有25个省(区、市)出台户籍制度改革方案(见表1)。

      

      本轮户籍制度改革的突出特点，在于取消农业户口与非农业户口性质区分和蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，进一步放宽了大中小城镇户口迁移条件。最为关键的是，为农民工平等享受基本公共服务打下了基础(实行居住证持有人享受基本公共服务)、制定了路线图(什么情况下“享有”，什么情况下“逐步享有”)、提供了保障(现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为进城落户的条件)。鉴于此，可以认为，户籍制度改革已经进入十分关键的加速推进阶段。但是，本轮户籍制度改革仍是权宜之计，呈现出阶段性特点。一是大城市、特大城市户籍控制依然严格。表1的分析表明，不同规模和等级的城市，户籍制度改革的范围和力度也不同，大体遵循着小城镇—中等城市—大城市—特大城市这样的逻辑关系，城市规模越大，中心特性越明显，户籍的限制和门槛越高。城区常住人口100万以上的大城市，特别是500万以上的特大城市，一般实施户口迁移限制政策。二是城乡户口实质统一面临不少难题。实行城乡统一户口登记以后，相对消除了城市户口优于农村户口的权益，但也有一些农村户口独享的权益可能会被改掉，比如普通高校招生农村学生优先待遇、农村孕产妇住院分娩补助等。亦可能造成城乡居民身份认定困难的问题，需要调整认定政策，比如农村土地承包权、集体财产权、集体资产收益分配权主体认定等。三是城乡基本公共服务均等化任重道远。城乡之间社会保障、教育、医疗等方面基本公共服务离均等化还有很长的路要走。

      二、三次人口红利的作用机理

      人口具有超越众多经济变量的外生性。人口红利是一种特殊的资源禀赋，是我国经济增长的重要推动力量。由于特殊人口年龄结构而形成有利于经济发展的时期被定义为“人口机会窗口”或“人口红利期”。我国经济的“刘易斯拐点”与人口红利直接对应，随着农村富余劳动力向非农产业的转移，劳动力价格开始上涨，社会负担逐步加重，农村富余劳动力逐渐减少，人口红利慢慢消失，最终人口机会窗口关闭。蔡昉、王德文(2005)通过对我国各年龄人口比重与经济增长关系的实证研究，发现1982-2000年，人口红利贡献了我国经济增长的24%。王丰测算出人口红利解释了我国1982-2000年经济增长的15%。[4]尽管程度不同，但是人口红利对于我国经济增长具有重要贡献已成为学界的共识。

      将人口红利划分为第一次人口红利和第二次人口红利是对人口红利概念的拓展。传统意义上的第一次人口红利是指由于人口年龄结构变化导致的劳动年龄人口占总人口比重的增加而带来的经济增长。当人们预期并顺应劳动年龄人口发生的变化而主动改变其消费、储蓄等决策行为时，将会对经济产生促进作用，这就是第二次人口红利。简言之，即是将劳动年龄人口增长快、比重高，有利于劳动力供给的人口优势称作第一次人口红利，它是由特殊人口年龄结构带来的，短期内无法改变；将人口抚养比提高可能带来高储蓄倾向和新的人力资本供给称为第二次人口红利，它是可以可持续开发的。

      (一)第一次人口红利的作用机理

      第一次人口红利，是由于一段时期生育率较低造成的人口总体负担相对较轻、劳动年龄人口占比升高形成的低人口总抚养比所推动的经济增长。从数量上比较，劳动力供给的增加高于甚至远远高于人口总量的增加，如果社会总体就业充分，劳动者参与率较高，就会导致劳动力成本降低，社会财富大大增加，有利于经济持续增长，从而产生人口红利。人口年龄结构转变带来劳动力增加主要通过三条路径促进经济增长：一是增加劳动供给促使经济产出增加，实现经济增长；二是劳动负担比下降带来储蓄增加，储蓄转化为投资，拉动经济增长；三是劳动负担减轻可以直接提高有效劳动，也会通过人力资本投资增加提高有效劳动，进而提高劳动生产率促进经济增长。[5]农民工的出现，增加了劳动力供给，提高了资源配置效率，增加了农民家庭收入，带来了储蓄率的增加，提高了劳动者素质，使我国经济得以利用这种人口红利，推动工业化进程，实现高速增长。

      将50%的总抚养比作为人口负担高低的门槛，可知1990年左右我国的“人口机会窗口”打开，社会享受较低的人口负担，第一次人口红利开始。此后抚养比缓慢回升。2011年是我国人口红利期的转折点，即人口抚养比结束下降趋势，从最低点的34.2%连续4年上升；继1999年我国进入老龄化社会以后，2013年劳动年龄人口总量达到最高点，进入了下降通道。这表明，我国人口红利衰减的趋势越来越明显，人口年龄结构的变化将是未来我国发展的硬约束(见表2)。

      

      究其原因，第一代(1950-1957年)和第二代婴儿潮(1964-1973年)出生推动抚养比上升，随着主力婴儿潮进入工作阶段抚养比持续下降，此时出现第三代婴儿潮(1987-1991年)。由于第一次婴儿潮进入退休阶段，主要由老人抚养比推动总抚养比上升，第三次婴儿潮即“80后”进入工作年龄降低了少儿抚养比，这种趋势将维持至2030年左右。由于我国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”，本应当于21世纪初出现的第四次婴儿潮并没有出现。从2030年左右起，我国人口红利期将由老人抚养比上升带动总抚养比上升，于2040年左右进入人口负债期，且人口负债程度随着时间推移而快速增加。现实生活中，“用工荒”现象的出现以及劳动工资水平的持续上涨，印证着我国人口红利资源已开始进入衰减期。王伟同的研究表明，我国经济增长将会由于人口红利资源衰减带来每年1.5～2个百分点的增长阻力。[6]

      (二)第二次人口红利的作用机理

      人口结构是变化的，第一次人口红利并不是长久存在的。第一次人口红利过早消失将给我国经济带来不利影响，有学者提出开发第二次人口红利以确保经济增长的可持续性。[7]国家与居民为应付人口老龄化将加快社会资本积累，进而提高人均资本密度，促进资本密集型产业发展，提高人均产出，这是第二次人口红利。[8]第二次人口红利来源于应对人口年龄结构的预期变化。从理性的角度来看，在人口年龄结构发生变化之前，国家应当适度调整公共支出政策，完善社会保障制度；个人应当调整经济行为，包括增加储蓄、制度创新和提高人口素质等。由于社会个体合理规划消费，进行预期储蓄，当个体进入老龄阶段后，将达到一个较高的储蓄率，如果将这部分储蓄转化为投资(或由消费转化为投资)，将产生丰富的资本要素替代劳动力要素推动经济增长，从而实现第二次人口红利。因此，第二次人口红利将通过高储蓄率的转化为有效投资，用资金和技术投入取代劳动力要素、资源投入来进行产业的转型升级，变粗放型的经济增长方式为集约型、包容性的增长方式，抵消人口结构转变带来的负面影响，从而实现经济增长。

      现阶段，我国正处于第一次人口红利将近结束而第二次人口红利还有待挖掘的时期。尽管改革开放以来，第一次人口红利带来了巨额的社会财富、提高了人口素质并且还将延续一个较长的时期，但是这些并不意味着第二次人口红利将顺利实现，户籍制度对劳动力自由流动的束缚，显性户籍墙和隐性户籍墙的存在，以及在此基础上形成的城乡基本公共服务鸿沟等都是极为关键的制约因素。

      (三)第三次人口红利的作用机理

      我国人口资源较为丰富，人口基数大，劳动年龄人口占比较高的态势短期内不会改变。如果人口工具使用得当，人口政策调整的效应得到充分发挥，劳动力受教育程度和人口素质得到提高，能够适应新的技术革命发展的需要，有可能在第二次人口红利之后，持续迎来第三次人口红利。所谓第三次人口红利，是由总量较大、素质较高的劳动力供给优势和高收益带来的高储蓄、高投资的资本优势，协同推进带来的经济增长。

      2015年10月党的十八届五中全会闭幕，此前关于“全面二孩”的预期落地。全会提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是继2013年党的十八届三中全会启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策重大调整。根据测算，现阶段全国符合全面两孩政策条件的夫妇约有9000万对，今后几年出生人口总量会有一定程度的增长，最高年份的出生人口预计超过2000万人。③“全面二孩”等人口政策的重大调整、以小步慢走形式推行的渐进式延迟退休政策、劳动力结构的变化、劳动者素质的提高，技术进步导致的劳动力需求减少等重大利好，可能创造我国的第三次人口红利。预计到2030年左右，我国仍将保持较大规模的劳动年龄人口总量，人力资本的供给与其他经济体相比仍然保持较大的优势，总体上能够满足经济发展的需求。同时，由于社会保障较为完善，劳动力收入较高，加上我国传统社会高储蓄的习惯，有可能实现高储蓄率带来的高投资、高消费，从而推动经济增长，在第二次人口红利基础上持续推动经济增长，以总量较大、素质较高的劳动力供给优势和高收益带来的高储蓄、高投资的资本优势为支撑的第三次人口红利将成为现实。

      三、新型城镇化与人口红利

      在我国，人口红利不仅包括特殊人口年龄结构带来的经济发展红利，还包括特殊人口城乡结构带来的经济发展红利，人口城乡结构、人口年龄结构与经济增长存在相互弥补和替代的潜力与可能。因此，美国经济学家斯蒂格利茨曾预言，中国的城镇化将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事之一。我国当前正处在工业化后期和城镇化加速期，城镇化是未来我国经济增长重要而持久的动力，是扩大内需的最大潜力所在。

      (一)城镇化的转型

      即便在城镇化水平、战略选择、发展道路等方面还存在争议，但是学界在推进城镇化有利于我国未来经济发展的问题上已经形成共识。传统城镇化模式是以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗为驱动力的高成本、低收益的城镇化。这种城镇化带来的问题，集中表现在要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡和大城市病的爆发等。针对传统城镇化存在的诸多问题，新型城镇化政策导向逐步确立。党的十八大明确提出走中国特色新型城镇化道路，党的十八届三中全会再次阐释了中国特色新型城镇化的内涵，即“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。可见，新型城镇化作为我国经济增长的新引擎和经济结构转型的主要途径，被赋予了更为重要的历史使命。新型城镇化的“新型”二字，既有性质和道路的“新”，又有具体方式和实现手段的“新”，更强调城镇化质量的全面提升。中国特色的新型城镇化道路，一方面表现为大中小城市和小城镇“四城”并举，另一方面体现为城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新农村协调发展、互促共进的城镇化。

      我国正在经历的城镇化进程，是人类历史上前所未有的。2011年，我国常住人口城镇化率为51.27%，城镇人口增加至6.9亿，比2005年提高8.28个百分点，年均提高1.38个百分点，第一次超过农村人口，成为我国新型城镇化发展的一个转折点(见表3)。

      

      当前，我国城镇化具有如下特征：一是户籍人口城镇化率明显低于常住人口城镇化率，人户分离现象突出，流动人口规模庞大。传统城镇发展战略和户籍制度导向导致我国当前城镇化发展速度比较快但水平仍然比较低，总体上处于滞后状态。按照常住人口计算，2014我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿，但是这7.5亿人口中包括2.5亿左右以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。二是土地城镇化明显快于人口城镇化。2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了203万公顷。④地方政府过度依赖土地出让收入，“摊大饼”式建城，降低了土地利用效率，造成大量耕地资源浪费。人口城镇化的滞后、公共服务供给的不均等进一步加剧了外来人口与本地居民的差距，外来人口多聚集在城中村和城乡接合部等居住环境较差的地方，城市新“二元结构”显现。三是城镇化有力推动了经济增长。弗农·亨德森(2000)计算了世界各国城镇化水平与人均国内生产总值之间的关系，指出两者相关系数为0.85。段瑞君、安虎森认为，城镇人口增量与GDP增量呈正相关，且城镇人口增量变化1个百分点，GDP增量变化11.56～11.85个百分点。[9]基于人口年龄结构和人口城乡结构的相互弥补性，通过促进人口城镇化，可以有效抵消人口年龄结构变动对经济增长的影响，释放经济增长红利，维持稳定的增长速度。

      (二)户籍制度改革与人口红利

      加快人口城镇化，增加入力资本供给，有利于挖掘第一次人口红利的潜力，保持经济增长的适当速度。另一方面，新型城镇化的推进，需要大量资本的投入，会带动投资，盘活资本存量，促使储蓄有效地转化为投资，有利于从第一次人口红利向第二次人口红利开发的转向。城乡二元结构问题是我国新型城镇化发展的根本性政策障碍，导致城乡二元结构的根源就是户籍制度问题。因此，推进户籍制度改革，从而持续推进新型城镇化，是应对第一次人口红利衰减、挖掘第二次人口红利，乃至为第三次人口红利的实现奠定基础的主要举措。从这个意义上讲，户籍制度改革是十分紧迫而且立竿见影的改革，应当置于最优先的位置。

      1.人口城镇化

      我国是一个拥有13亿人口的大国，拥有丰富而庞大的劳动力资源。在第一次到第二次人口红利释放期间，大规模的人口流动仍将持续一段时间。2014年，全国人户分离人口为2.98亿人，其中流动人口为2.53亿人，持续保持高位运行。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》预测，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。按2013年户籍人口城镇化率35.9%计算，年均提高1.3个百分点，年均需转户1600多万人。现行户籍制度限制劳动力在户籍管理单元外的自由流动和转移，使劳动力市场地缘化和类别化，一个完整的劳动力市场被人为分割成条条块块，而且户籍继续为各种不平等政策的执行——就业、社会保障、公共服务等提供依据和条件。这种多重性分隔，阻碍了劳动力的自由流动与重新组合，使劳动力在产业内部和产业之间的优化配置失去了前提，在城市减弱了劳动对资本的替代，降低了人才的竞争力，劳动生产率得不到迅速提高。因此，只有改革现行户籍制度，解除对人口流动的不合理限制，加快农业劳动力向非农产业转移，加快农业人口向城镇和城市集聚，加快高素质人才的人岗相适，才能为人口红利的实现创造可能。

      2.农业转移人口市民化

      在新型城镇化过程中，转移劳动力的户口性质的转换是“形”，促进社会融合、实现市民化是“实”。阻碍农民工市民化最主要的障碍是以户籍制度为核心的城乡二元人口管理和社会福利体制。户籍地点将流入地常住人口划分为本地人和外来人，产生“二等公民”与“一等公民”的区分，流动人口难以平等享受本地的公共服务和福利，成为都市中的边缘人、城墙内的城外人。推动农民工整体融入城市公共服务体系，平等享受城市各类资源，实现从“半城市人”向“城市人”的转变，将为人口资源的持续利用带来巨大的空间。一是扩大消费需求。陈斌开等(2010)认为户籍制度会影响居民消费行为，农民工的边际消费倾向比城镇居民的边际消费倾向低14.6个百分点，1亿流动人口市民化带来的巨大消费潜力可想而知。二是刺激大量潜在的投资需求，在医疗卫生、子女教育、公共场所等社会公共服务方面会衍生出大量的需求，与此同时，公共基础设施和城市住房等方面的投资需求都会有较大提高。三是农民工市民化将有利于提高劳动力技能水平，培养素质过硬、数量可观的实用性人才。可以说，彻底改变进城农民的身份待遇，实现农民工市民化，将使我国经济增长持续获得更多人口红利。

      四、户籍制度改革的路径

      户籍制度改革是人口红利实现过程中最关键的一环，应当且可能为经济增长提供动力。现行户籍制度的三项功能——人口登记、社会控制和资源分配之间，以及户籍制度与社会治理其他制度之间，存在着功能冗余现象⑤。这种功能冗余必然降低制度的效率，带来功能的变迁。随着户籍制度改革的深入，应当调整和完善人口登记和迁移制度，使户籍逐渐成为登记人口基本信息、记载迁移流动情况的工具，使人口红利的实现获得制度和技术上的支撑。

      (一)建立人口迁移的“事后申报制”

      当今世界多数国家对人口迁移抱有开放的态度，没有事先预设禁止性规定，迁出前一般不需要先获得准许，迁入后一般自行到登记机构办理登记，获得享受公共服务和社会福利保障的权利。建立自由户籍制度，最重要的是实行自由的人口迁移制度。但是，由于城乡和区域发展不平衡，城市相对于农村的比较利益优势较大，决定了在很长一段时期内，不能实行政府最小干预的人口自由迁移制度，可以从现阶段实行的“事前审批”逐步过渡到“事后申报制”，将人口迁移制度从管制性、义务性变为服务性、权利性制度。如果公民将户口从甲地迁移到乙地，迁出前不需向甲地户口登记机关申请获得批准或者申报备案，只需要规定在一定期限内，到乙地户口登记机关申报备案，登记住址变动信息，申请在迁入地享受全部基本公共服务。乙地户口登记机关根据申报变更人口居住地信息，接续提供有关公共服务。

      (二)构建以身份证为主体的人口登记制度

      在现行法律体系中，户口簿与身份证一样，都是证明公民身份的权威证件，记载的内容高度重合，功能和作用高度一致。有步骤地、有计划地取缔户口簿，代之以公民身份证和出生证明，不仅必要，而且可行。身份证管理系统应该尽可能全面地记录公民信息，既全面覆盖户口簿中记录的信息，又根据必要和合法的原则充实公民信息。目前，居民身份证管理的申领、换领、补领程序和要求，使用和查验的具体场合和法定主体，违反居民身份证管理使用和保密规定应承担的法律责任，都应当进一步完善，以增强居民身份证的权威性。一旦通过身份证记录信息查验核实了公民身份，就不应当要求其提供另外所谓的各类“证明”。应建立身份证同社会保险、银行储蓄、驾驶执照等社会福利和社会信用体系的关联，提高身份证的有效使用范围。

      (三)建立农业转移人口市民化成本分摊机制

      国务院发展中心课题组测算认为，按照2010年的不变价，每个农民工市民化的政府支出公共成本约在8万元左右。去除养老保险的远期支出，再将日常费用按年度分解，年度支付约为560元/人。这种细分测算表明，农民工市民化的成本并非不可承受，关键在于政府的决心和行动能力。[10]应考虑和处理好不同主体之间的关系，明确中央政府、地方政府、企业、农业转移人口各自应承担的任务，还应动员社会力量积极参与。政策设计者应该清醒地意识到，1亿多农业转移人口陆续进入城市，不仅仅是城市功能和公共资源的消耗者，更是社会财富的创造者，为城市工业和现代服务业提供了源源不断的劳动力资源，还创造了巨大的消费需求。政府支出将转化为发展动力，很多一次性支出还将转化为长期持续动力，是合乎经济理性和社会理性的。

      (四)逐步建立城乡均等的基本公共服务体系

      改革户籍制度，不仅需要将户籍制度与提供基本公共服务剥离开来，更重要的是达到城乡之间基本公共服务方面的均衡。第一，以公民身份证号为唯一编号构建社会保障网络。借鉴美国社会保障号的安排，以每个公民唯一且终身不变的身份证号为唯一编号，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障网络。第二，新政策不挂钩，旧政策要脱钩。禁止各地新出台的任何公共服务政策与户口性质、公民身份挂钩。对现行的各种与户口挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化待遇。条件成熟的，尽快调整相关政策、修订法律法规；条件暂不成熟的，应研究制定分步实施的办法，逐步实现脱钩，使一定区域内城乡基本公共服务处于大致同等的水平、获得同等的机会，为三次人口红利的持续实现奠定基础。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《户籍制度改革进路探析：三次人口红利的视角》。

      ①罗瑞卿在“关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明”中曾指出，建立户籍制度的目的，是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。参见《户口管理资料汇编》(第一册)，1964年，第221～222页。

      ②参见http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html。

      ③参见人民网http://politics.people.com.cn/n/2015/1030/c1001-27758555-2.html。

      ④参见《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。

      ⑤在软件工程理论中，功能冗余是指系统中诸部件间在功能上有重叠，其中一个部件的部分或全部功能可由其他部件代替。

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