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中图分类号：DF991 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2007)01-0129-04
引言
“发现”号航天飞机17日平安着陆①，为“哥伦比亚”号事故后美国航天飞机的第二次复飞画上了圆满的句号。虽然这次飞行的成功并未彻底消除航天飞机命运的不确定性，但“发现”号与国际空间站对接期间，宇航员修复了空间站的移动运输机系统，使空间站建设工作在停顿3年多之后得以继续②。我国的“神舟五号”飞船第一次将宇航员杨利伟送入太空的两年之后，2005年10月12日“神舟六号”飞船再一次升入太空，五天后顺利返回。聂海胜、费俊龙成为中国第二次进入太空的宇航员。自1999年11月以来，先后五次的神舟飞船实验标志着中国的航天事业已经进入了一个全新的时期。从这些重大外空事件中我们看到，积极进行外空活动的国家的数目正持续地增长，目前有近70个国家与地球轨道上的卫星有着某种联系。2006年，九个国家（或政府间组织）能够建造并发射卫星，从而取得了“太空旅行”的资格：俄罗斯、美国、欧洲航天局、中国、法国、乌克兰、日本、印度、以色列③。在人类通向太空的征途中，每攻克一道难关——上天、返回、一箭多星、地球同步、太阳同步、载人航天——都不仅标志着航天技术跨上了新台阶，而且暗示着在军事斗争中又增添了新手段④。外空对军事、经济、政治等各方面的影响，使得外空成为了兵家必争之地。然而，军民共同开发和利用外层空间的新趋势，也使国际法面临着新的挑战。
一、与外空军事活动有关的国际条约概述
在有战争存在的当今世界上，任何一项先进的科学技术特别是高技术成果，往往都和军事斗争密切相关。外层空间军事行动在现代战争中是不可缺少的，这一点在2003年开始的伊拉克战争中的“自由伊拉克”(Operation Iraqi Freedom)行动期间得到了最好的证明。在战争最激烈时，人造卫星控制着联合部队60%的通讯，包括其中100%的安全通讯。依靠通讯卫星联系的“掠夺者”无人驾驶飞机在确认与攻击伊拉克的目标上十分有效。外空物体在最复杂的战争环境和城市中也能实施精确的打击。总体上GPS定位、导航及定时数据使“自由伊拉克”行动中近70%的空袭得到了精确的引导。为了对抗GPS系统引导的武器的袭击，伊拉克部队在巴格达周围设置了GPS干扰发射机，这就证明他们已经认识到外层空间基础上的军事行动对于陆战的威胁程度。从中我们不难看出外层空间利用对现在和未来的重要性。
外空军事活动是一个引起广泛国际关注的话题。该问题已被提到联合国裁军大会的议程上20年了。单单最近十年全体会议就已经通过了近十多个旨在阻止外空军备竞赛的决议。作为外层空间法⑤核心条约的1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动原则的条约》（以下简称《外层空间条约》）的条款就直接规定了在外空发展和利用武器的内容。条约第3条规定了最直接的限制，那些与国际法相矛盾的活动受到禁止，第4条中进一步明确了外空探索用于和平目的的要求⑥。截至2006年1月1日，已经有98个国家正式批准了这一条约，另有27个国家签署了该条约⑦。条约规定：“各国不得通过主权要求、使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有”，从而将这一习惯性原则正式纳入了规范性法律文件。此外，条约第1第2条中规定外层空间“应由各国在平等基础上按照国际法自由探索和利用，不得有任何歧视”，同时“天体的所有区域可自由进入”。根据条约规定，航天飞船和人造卫星可以不经过邻国的批准飞越和监视地球，而在空气空间实施这类行为则构成对一国领土完整的侵犯。第6条⑧创造了一种关于国家责任的非典型性形式，这是外空法所独有的：作为这一条款的结果，国家不仅要对由其国家外空部门和武装力量实施的活动承担责任，也要对国内订约者、私人公司甚至个人在其私人范围内实施的行为负责。公约强调人类应以“和平目的”利用外层空间，而对“和平”一词的理解也是存在分歧的，有些专家将其理解为“非军事的”，而更多的则认为是指“非侵略性的或非敌对的”。但是从这些规定中，笔者并不能找到直接禁止外空军事活动的根据，而且从近半个世纪的国家实践来看，外空的军事用途已被接受或者说至少是未受到禁止。
1972年的《空间物体造成损害的国际责任公约》进一步明确了《外层空间法》所规定的国家责任。截至2006年1月1日已有82个缔约国，并另有25个国家签署了该条约。根据该条约，发射国对其外空物体给地球表面或正在飞行中的航空器所造成的损害，承担绝对的赔偿责任，而对在外空所造成的损害仅根据其过失承担责任。只有当受害国的损害是由其重大过失或故意造成的时，这种绝对责任才存在例外⑨。有观点认为，根据条约的绝对责任条款可以要求对来自外空的针对地面或飞行中的目标进行的打击做出赔偿。但是，这一点是存在争议的。发生冲突时，交战双方通常不因对军事目标打击所造成的损害承担责任，所以较好的办法就是在交战双方间搁置条约的适用。此外如允诺、自卫、反措施以及必要性等国际法承认的事由，也可以成为避免责任的基础。国家外空政策也会允许以国家安全为目的而进行防御和与之有关的活动。在《联合国宪章》第51条所规定的国家或集体的自卫的情况下或者当武力的使用经过联合国安理会授权时，为执行对空或空对地的任务而使用攻击性外空武力也是允许的。
《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）包含很多禁止军事行动的条款。第3条⑩规定得最为详细具体。截至2006年1月1日该条约仅有11个缔约国并且法国是该组织中唯一的主要外空力量，因此该条约的效力是十分有限的。但是条约努力在国家间形成这样一个共识即：月球及其资源是“人类共同遗产”的一部分，超越了任何国家的主权。某种程度上是对人类共有的外层空间的保护，这一概念类似于海洋法中关于公海的制度以及《南极条约》中对南极地区的保护。
1974年《关于登记射入外层空间物体的公约》（以下简 称《登记公约》）要求缔约国为其向外空发射的物体建立一个国内登记处，并在可行的情况下把发射事宜尽快通知联合国。当该物体从外空返回时，发射国必须在可行的最大范围内尽快通知(11)。登记制度在判定所发射的外空物体是军事或民用设施时，有一定帮助。但也可能发生“以欺诈的目的，诱取敌方相信自己在武装冲突的国际法原则下享有其并不该享有的保护”。如将一个具有军事功能的卫星根据《登记公约》登记为民用卫星，如果这个卫星为攻击敌方的武器提供确认目标或导航的信息，这将构成《1949年日内瓦公约第一附加议定书》（以下简称“第一议定书”）中的背信弃义行为。
人类共同生存的环境享有特殊的保护，为此在外空活动中，特定进入外空或来自外空的武器系统也受到限制。根据第一议定书，禁止采取“有意的或可预期的能够对自然环境引起广泛、长期和严重损害的战争手段或方法。”针对外空或来自外空的攻击可能引起这样的结果是能够预计的，例如，在外空的一次核爆炸可能对臭氧层产生严重的破坏或引起电离层的改变，并在地球上伴有破坏性结果，因而这类行为是不允许的。《环境改变公约》(The Environmental Modification Convention)禁止缔约国“将造成广泛、长久或严重损害的环境改变技术作为破坏、损害及伤害任何其他缔约国的方式，用于军事的或任何其他敌对的用途。”1980年《常规武器公约关于激光致盲武器第四议定书》禁止任何外空激光，特别是可以导致永久眼盲的激光的应用。
除此之外，许多国际条约也对外空的军事活动进行了限制。例如，《有限禁止核试验条约》就禁止在外空进行核爆炸。《全面禁止核武器条约》建立于该条约的基础上，它要求缔约国“不进行任何核武器的爆炸试验或者任何其他核爆炸并且阻止和禁止在任何其权限或控制下的领域内进行的核爆炸，”但是这一条约还没有生效，并且中国和美国这两大进行外空活动的主要国家还没有正式批准该条约。美国与苏联之间的《战略武器削减条约Ⅰ》规定这两国“不能以将核武器或任何其他种类的大规模杀伤性武器放入地球轨道或地球轨道的一部分为目的，生产、试验及配置包括导弹在内的有关系统。”它也禁止对国家技术手段的查证的干扰。2001年美国总统布什宣布美国退出1972年《反弹道导弹条约》，这是一个与外空有关的很重要的步骤，因为该条约禁止发展、试验及设置外空反弹道导弹系统和设备。美国在外空具有重大的军事利益，其对国家导弹防御系统和战区导弹防御系统的加大投入，可能再次激化外空军事行动和军备竞赛。
二、目前面临的问题探讨
当我们试图根据上述的条约或协定对外空军事活动施以某种控制时，发现了一个有趣的现象，不是所有的军事用途的外空设备都由武装部队操控或者完全用于军事目的，而且许多军事活动都在空间法的真空或模糊地带进行。事实上，许多的国家在发展航天事业的过程中，寻求的是一条军民共用的途径。尤其对于那些没有外空军事计划或不是某一分享外空设施的军事联盟成员的国家而言，民用系统可能是唯一的选择。即使是美国也将民用外空设施运用于军事目的。例如，在对南斯拉夫进行的“联合军事行动”中，北约国家就向民用系统寻求外空帮助。在“沙漠风暴”军事行动中，美军花费六百万美元从美国所有的陆地遥感卫星(LANDSAT)及法国所有的SPOT成像卫星收集数据用于补充军事卫星获得的信息。此外，15%的卫星通讯是通过民用系统传播的。到了“联合军事行动”时，60%的卫星通讯都是由商业卫星提供的，这一数据随着持续增长的对宽带的军事需要而增长(12)。美国现在的外空政策是“除非无法找到合适且能胜任的商业选择对象，否则不得批准启动以维护国家安全(security-unique)为唯一目的系统项目”(13)。这些都足以显示外空活动中，民用与军用界限的模糊，问题也变得更加复杂。
这种趋势的出现是有其原因的。一般来说，航天装备造价、维护费用都相当昂贵，即使是超级大国也很难在平时保持一支庞大的、功能齐全的空间力量；而且具有完全军事目的的航天装备，也很容易受到敌方攻击。但是民用设备就不同，攻击时对方要考虑到国际舆论的影响以及是否涉及到中立国家的利益等因素。发展军民共用航天装备，平时可以进行民用，战时可以利用民用设备作掩护，执行适当的军事任务。如天基攻击与防御武器，也会尽可能选用比较成熟的军民通用的平台，这样既可以降低使用风险，提高可靠性、维修性和快速补充能力，也可以不直接违反国际空间法的禁止性规定。
这一趋势引发的问题之一就是目标的判断。从军事用途的角度，这些设施是一国国防建设的重要组成部分。而且“自卫”作为一国的基本权利，在《联合国宪章》中得到了肯定(14)。此外，《宪章》第1条还提及通过“采取有效的集体办法，以防止且消除对于和平的威胁，制止侵略行为或其他对和平之破坏”。实际上这些都隐含地认可了对于保持和平形势很有必要的活动的合法性。因此无论是出于维护国家或是国际的和平与安全的目的，而进行的外空军事活动及存在的设施，都没有被排除在外。而民用目的外空活动，只要遵守外层空间法，是得到支持和鼓励的。由此，对于军民共同开发和利用外层空间的活动，我们很难说它不符合“和平目的”的要求。
从武装冲突法的角度来看，又引发了另一个问题：在对地面或者空中的打击当中，以外空物体作为攻击目标时，如何判断既定目标是否是军事目标？攻击军事目标是合法的，但如果攻击的是非军事目标，则需要承担国际责任。在武装冲突法上，军事目标一般是指“那些根据其本质、位置、目的或用途对军事行动做出有效贡献的目标，其全部或部分的损坏、占领或中立在当时的条件下主要提供了一种明确的军事优势”(15)。
当将这些标准适用于外空时，问题也随着产生。根据“本质”这一标准，所有的军事卫星都是军事目标，即使它们也具有民用功能。然而正如上文所讨论的那样，大部分空间物体都是商业的，它们中许多也用于军事目的。一般的商业通讯、导航、遥感和气象卫星都根据合同向军队提供服务。根据“用途”的标准，只要这些攻击与比例原则、预防攻击的必要条件原则和其他国际武装冲突法的限制原则相一致，那些“双重用途的”实体就具备了作为可能被攻击的军事目标的条件。“目的”一般是指“一个目标的预计的未来用途”(16)。根据用途预计一个物体将变成军事目标，一旦敌方很明显地企图将民用物体转而用于军事目的，则该物体就成为了合法的攻击目标。但是仅仅因为某一物体表现出了对于敌方的潜在价值就对其进行攻击，却是禁止的。例如，在没有可靠情报表明敌人打算购买该产品用于军事用途的情况下摧毁商业卫星将违反国际武装冲突法。另一方面，尽管还没有交货但却有明确的意图，那么仅存在一个购买此类产品的合同也是可以被攻击的。问题的关键在于判断作为必备要件的“意图”何时成熟，为了避免被滥用，如何证明是一个实际的困难。“位置”的标准通常是指“物体根据其本质来看没有军事功能但是根据它的位置，将对军事行动做出有效的贡献。”(17)根据该标准，如果敌方占领了一块陆地或是这块陆地为敌方提供了高地的地形优势，那么这块陆地就成为了军事打击的合格目标。以同样的方式考虑外空问题是很有道理的。比如一交战国希望剥夺其敌方进入某特定轨道的路径，在这个轨道上敌方可以观察军事行动、向战场上的军队传递数据或对敌对方的物体进行攻击性军事行动。该国可以通过在轨道上引入外空残骸(debris)、在一定区域制造爆炸阻止敌方在特定时间利用轨道来达到目的。当然，在和平时期这种军事行动将被看作是对自由利用外空的一种干扰而被认定为非法。然而，在武装冲突期间此种行为将由更宽泛的国际武装冲突法制度调整，我们很难说这种行为违反武装冲突法。
三、国际法面临的挑战
对于这些涉及民用利益的外空军事设施，问题并不是非此即彼那么简单。举个例子来说，如由美国空军外空司令部控制的GPS系统。该系统提供导航信息，其作用领域非常广泛，能帮助特种部队保持对环境的了解，也能引爆炸弹，同时该系统又依赖民间团体传送导航信号，这些团体从事商业运输和航线导航以及山地搜索和救援。GPS信号丢失必将会使平民及其财产承受风险。在发生战争时，这类设施不能简单地当作军事目标来攻击。如何进行判断的标准问题，目前尚有巨大的争议。对于这些存在争议的问题，国际法尚未形成具有普遍拘束力的原则。在空间法不禁止的范围内，美国、俄罗斯都十分注重军民两用航天技术（或系统）的开发和应用，积极发挥军用航天技术的民用和商业用途，同时充分挖掘民用和商业航天系统的军用价值。如美国为开发军民两用航天技术拨出专款，同时大力推广军用技术向民用的转移。俄罗斯在航天发展计划中也着重指出：要建设和应用双重目的的空间系统，最大限度地将空间技术及其基本功能转为民用；在开发多种用途的空间系统时，执行空间技术的通用性政策，坚持相同的技术、实验设施和地面空间基础设施，既为民用、商用，又为国防目的的航天系统服务。
在我国，航天技术在气象、测绘、农林、海洋、通讯等各方面得到了广泛应用，我们同样在谋求技术先进性和经济合理性相统一，进一步促进航天科技在经济和国防建设等方面的应用。我国清醒地意识到外空主动权是未来军事斗争的关键，一旦冲突甚至是战争爆发，这些投资巨大、涉及多方利益的设施应如何定性、如何保护都是要面对的难题。在目前尚无明确规则的国际环境中，在国际法律体系的灰色区域利用和开发，不失为较为稳妥的选择。
到目前为止，外层空间军事行动还在普遍接受的国际法的范围内进行。之所以这样是因为军事行动的本质是趋于良性的。外空军事行动是一个相当有效的“武力增效器”，但是外空战争本身依然纯粹是概念上的。然而太空战引发的法律问题比禁止或限制太空武器本身还要多得多。未来战争中外空军事行动将不可避免地由概念付诸实践。特别是我们将看到对空进攻性及积极防御性的外空控制，还有外空武力的实施。这些一旦实现，大量的主要旨在外空探索和商业开发的法律将不断地受到压力。外空法与国际武装冲突法很大程度上并不限制针对、来自外空及在外空进行的军事行动。在通常情况下，国际法特别是国际武装冲突法和外空法将根据其所适用的环境的改变而表现出灵活性。然而，问题在于对21世纪的战争适用哪些20世纪的法律，将引发持续激烈的争论。这些法律是否有足够的弹性可以经受住那些不可避免的压力还要我们拭目以待。
结束语
中国一贯支持和平利用外层空间的各种活动，主张在平等互利、取长补短、共同发展的基础上，增进和加强空间领域的国际合作。1980年11月3日，联合国正式接纳中国为外空委员会成员国。此后，中国参加了历届联合国外空委员会及其下属的科技和法律小组委员会届会。中国于1983年和1988年先后加入了联合国制定的《外层空间条约》、《营救公约》、《国际责任公约》和《登记公约》，并严格履行有关责任和义务。我国的配套法规主要包括《空间物体登记管理办法》、《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》、《军品出口管理条例》、《军品出口管理清单》等。但这些是远远不够的。推动空间法的发展对于我们的国家和整个人类社会的进步都具有极其重要的意义。随着中国空间活动的日益增加，与国际空间法接轨的法律问题也越来越突出。中国作为一个正在发展中的航天大国，在加强国内空间立法活动的同时，应当密切关注国际空间法领域的热点问题，参与到国际空间法的调整中去，根据国际空间法的建设和各国空间法的立法经验，提出中国空间法的宏观构想，并逐步实现与国际空间法的接轨。
收稿日期：2006-10-13
注释：
①“发现”号航天飞机(STS Discovery OV-103)是美国国家航空航天局(NASA)肯尼迪太空中心(KSC)旗下第三架实际执行太空飞行任务的航天飞机。首次飞行是在1984年8月30日，迄今为止仍在服勤中，负责进行各种科学研究与作为国际太空站(International Space Station,ISS)计划的支援。2006年7月5日是它的第二次飞行，执行的任务包括对国际空间站进行维修并运送物资，为空间站送去一名宇航员等，17日顺利返航。
②参见www.cnn.com,science and space.
③参见www.yahoo.news航空专题。
④参见“神州六号”成功发射后，解放军国防大学乔松楼教授在《人民日报》上发表的观点，2005年10月15日。
⑤现在的外层空间法(corpus juris spalialis)主要由五个条约组成，每个条约都是在联合国和平利用外层空间委员会(COUPOS)的努力下起草的。该委员会由67个国家组成，主要负责发展外层空间法。该五个条约是：《外层空间条约》、《国际责任公约》、《营救公约》、《登记公约》、《月球协定》。各条约具体内容可参见联合国官方网站：www.un.org条约数据库。
⑥《外层空间条约》第3条规定：“条约的缔约国应该本着保持国际和平和安全并且加强国际合作与理解的宗旨，根据包括联合国宪章在内的国际法来实施开发和利用外层空间（包括月球和其他天体）的活动。”第4条规定：“本条约的缔约国承诺不在环地球的轨道上放置任何载有核武器或任何其他种类的大规模杀伤性武器的物体，不在天体上安装此类武器以及不以任何方式在外层空间设置此类武器。各缔约国必须把月球和其他天体绝对用于和平目的。禁止在天体上建立军事基地、设施和工事以及试验任何类型的武器以及进行军事演习。”
⑦参见www.un.org条约数据库。
⑧《外层空间条约》第6条规定：“各缔约国对本国（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在外层空间（包括月球和其他天体）所从事的活动，应承担国际责任，并应负责保证本国活动的实施符合本条约的规定。非政府团体在外层空间（包括月球和其他天体）的活动应由有关的缔约国批准，并连续加以监督。国际组织遵照本条约之规定在外层空间（包括月球和其他天体）进行活动的责任，应由该国际组织及参加该国际组织的本条约缔约国共同承担。”
⑨参见《空间物体造成损害的国际责任公约》第2、第3、第6条。
⑩《月球协定》第3条规定：“3.2：在月球上使用武力或以武力相威胁，或从事任何其他敌对行为或以敌对行为相威胁一概在禁止之列。利用月球对地球、月球、航空器及航空器上人员或人造外空物体实施任何此类行为或参与任何有上述威胁的活动也同样被禁止。3.3：缔约国不得在绕月轨道或其他飞向或绕月的轨道上放置载有核武器或任何其他种类的大规模杀伤性武器的物体，或在月球表面或内部放置或使用此种武器。3.4：禁止在月球上建立军事基地、军事设施及防御工事，实验任何种类的武器及进行军事演习。但不禁止为科学研究或任何其他的和平目的而使用军事人员，也不禁止使用为和平探索和利用月球和其他天体所必须的任何器材设备。”
(11)参见《登记公约》第2条、第4条。
(12)参见《空间技术与航天周刊》1999年3月29日刊第31页“空间军事制约空战”。
(13）美国国防部空间政策指南3100.10,www.michaelschmitt.org.
(14)参见《联合国宪章》第51条，虽然有所限定，但联合国对国家的“自卫权”仍是肯定的，称其为“自卫之自然权利”。
(15)参见《1949年日内瓦公约第一附加议定书》第52条第2款，条约评注第97条。
(16)同上，条约评注第101条。
(17)同上，条约评注第103条。
(18)参见国防科学技术委员会及国家航天局法规：www.cnsa.gov.cn.
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