可持续发展视野下我国农村财政体制研究，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,视野论文,体制论文,财政论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.8 [文献标识码]A
[文章编号]1003—7470（2007）—10—0058（04）
农村税费改革以后，社会发生了前所未有的变动，农村社区经济作为和谐社会构建的薄弱一环，需要从多维角度来进行促进。农村财政体制是现行五级财政体系中最基础的一级，是基层政权和农村经济的重要组成部分，对农村经济和社会事业的可持续发展、对国家财政的总体建设，都发挥了不可否认的积极作用。但近年来随着农村税费改革的推进，特别是全面取消农业税后，我国农村财政，特别是中西部地区的农村财政正面临着越来越大的困难，寻求新的发展路径不仅是新农村建设的必然要求，也是社会和谐的重要保障。
一、现状剖析：可持续发展视阈下我国农村财政体制的现状描述
1.制度层面：农村财政制度保障不力
现阶段农村财政面临的困境是多方面原因引起的，而由财政制度引申出的问题则是关键所在。首先是财政支农支出结构不合理，我国政府农业财政资金的投入主要以间接支持为主。间接支持农业的方式由于中间环节过多，容易导致大量的资金流失，难以起到支持农业、农民的作用。而在支农过程中也存在着地区支出失衡、行业支出失衡、比例性失衡以及品种间的失衡等问题。其次是财政支农投入总量不足，比重下降。改革开放以来，随着国家财力的逐渐增强，财政对农业的投入总量也不断增长。但是，在国家财政支农投入绝对量呈现不断增长趋势的同时，其占财政支出的比重并不高，整体趋势还略有下降，平均保持在8％左右，没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。而在总量提供不足的同时，安排是否到位以及反季节到位等问题的存在，也在一定程度上制约了农村财政的供给力度。最后是收入能力不足，财政自给率呈总体下降趋势。大幅锐减的财政收入与乡镇政府的刚性支出矛盾突出。税费改革后，乡镇财政收入来源只有原来的工商税和契税、耕地占用税等小额税种，收入较税改前少了80％以上。但乡镇政府的刚性支出并未减少。税改后，原由乡镇统筹支出的项目大部分上划县级财政预算支出管理，乡镇除去人员工资外，办公费用仍然居高不下，特别是招待费、报刊费、公车费、水电费、差旅费、取暖费和电话通讯费等。而上级的转移支付，应付支出亦捉襟见肘，根本无力顾及事关群众的各项公益事业建设。
2.体制层面：农村财政体制权配失衡
事权、财权、责任失衡是现行农村财政体制现状的一种形象描述，在体制构建过程中不允许有责无利、有责无事，也不允许有事无责、有利无责，应当责字当先，以责定事，以责定利，责到事到，责到利生，责去事去，责离利离。事权、财权、责任失衡在农村财政体制中首先表现在财权和事权不匹配。[1] 上个世纪90年代以来，财权层层上收，事权级级下放，县乡财政债台高筑，没有能力提供应有的公共服务。县乡基层政府财权与事权不对称，导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。[2] 在财权向上集中的同时，事权却有所下移，财权与事权失衡，县乡财政自主权弱化。在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多应该由上级政府承担的职责，一些社会共同需要的公共品，外溢性极强，并不专属于某地方、某部分居民的利益和事业，但现在这些事权主要由县乡基层政府承担。其次是城乡体制不公平，城市与农村在事、财、责上的分担不明确。城市拥有足够的财政资金来发展经济、文化以及社会事业，却承担着相对较少的社会责任，而农村在较少财政支持的情况下，却承担了超负荷责任。农村财政体制中央政策的倾斜也在一定程度上促进了城乡分化。
3.机制层面：农村财政机制失效
从政治角度看，公共财政实质是由公民进行公共选择的财政，是民主财政。我国现行的农村公共财政供给机制实质上归结为“自上而下”，行政性地而非民主化地提供导致公共财政的无效率。从法律角度看，政府财政活动应在宪法秩序的约束下进行，财政行为必须有法律依据，更不得与法律相抵触。农村财政内部运行的低效在很大程度上导致了财政资金大量游离于农村市场之外，也即在“三农”外运行。再加上没有形成可持续的发展机制，众多因素使得农村财政运行在短期有效、中期低效、长期无效。与此相对应的是农村财政负债严重。总体而言，当前农村负债的特点可概括为：量大、面广、增速快、利息率高、期限长、债权人结构复杂。而政府的转移支付的成本又很高，资金分配不公正，多头分散管理，使用效率低。这表现在资金上下转移成本增加，中间“跑、冒、滴、漏”严重，体制性消耗太大，而且这个过程容易滋生腐败，导致分配不公：富裕的地方有钱跑资金，结果得到更多；贫困的地方没有钱跑资金，反而得到更少。农村财政体制效率的低下，在一定程度上制约了有效的运行，从而使得农村经济整体上发展缓慢。
二、原因探究：农村财政体制运行失衡的根源性分析
导致农村财政运行失调问题的产生不仅仅有经济发展水平低的原因，也有行政体制改革上的原因。税费改革的深化，使人们越来越重视日益严峻的基层财政困难问题。但进一步分析，我们不难发现：虽然税费改革恶化了基层财政状况，但并不是农村财政困难的根本原因。实际上，中国乡镇财权作为最低一级政府级次，财政困难的问题由来已久，只是税费改革使这个隐含的事实表象化了。其根本原因在于中国财政体制的不完善，分税制改革不彻底。
1.权源考察：事权与财权不对应，加大基层政府财政压力
农村财政体制运行失衡的权源来自于事权与财权的不对称以及城乡不协调。首先，我国基层政府事权与财权不对应，负担不合理，加大基层政府压力。一方面，受计划经济体制的长期影响，加之行政集权体制导致的升迁压力和政绩冲动，县乡基层官员没有专心致力于提供地方公共产品和服务，而是“越位”地去做一些本应由市场去做的事情。另一方面，乡镇一级政府承担了许多本该由中央、省级政府承担的事权负担，比如农村义务教育、公共卫生、环境保护、社会保障、本区域内基础设施、行政管理这些大额支出事项。基层政府在承担过多的事权的同时却没有相应的财权支持，财政收入能力较差。而完全的分税制要求一级政府的财权与事权相对应，以保证各级政府的正常运转。由于我国没有实行彻底的分税制，省以下政府之间财政关系没有处理好，导致基层政权长期以来事权与财权不对应，以致于导致乡镇财政越来越困难。其次是支出体制的越位与缺位使农村财政边缘化。财政的“缺位”和“越位”，究其根本原因是公开性和透明度太低所致。[3] 长期以来，我国城乡经济的发展处于一种二元状态，而政府在公共产品的提供方面，也采用二元供给的做法。城市公共产品几乎全部由政府提供，而政府在农村公共产品供给上则是缺位的。本就稀缺的资源被过多配置到城市，农村公共财政投入过少，使得农村财政进一步边缘化。
2.实践考察：取消农业税带来农村财政暂时困难
在农村税费改革之前，乡镇财政除了制度内的收入以外，还有大量制度外的收入。我国自1994年税收体制改革实行了分税制之后，国家把收入的大头上划中央，留给地方的只是一些数额小、零散、不稳定和征收成本较高的小税种，县乡公共开支缺少必要的税收来源。农村税费改革取消了乡镇财政的制度外收入，由此导致乡镇财政实际减收。乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖制度外收入弥补。农村税费改革取消了制度外收入，再加上制度内的减收，乡镇财政的资金缺口越来越大。由于农民从事农业生产经营的成本高，收入低，政府通过税收形式取得财政收入的数量非常有限。而在经济欠发达的农村，特别是中西部地区农村，由于税源不足，地方税增长更是有限，许多地方财政入不敷出，无法保障行政事业单位人员的工资和基层政权正常运转所需经费，更谈不上投资建设服务于农民生产、生活的公共品。取消农业税使乡镇财政收入、乡镇债务、公共产品供给、财政运转、义务教育公益事业、财政收支的矛盾突出。
3.综合考量：体制内外缺陷导致农村财政失调
引起农村财政失调的原因不仅仅是由于诸如地方税体系不完善、预算体制不健全、监督机制不力等财政体制内因素，还有诸如基层政府职能转变滞后、基层经济基础薄弱、结构单一、乡镇债务、政府间转移支付不透明、保障不到位等财政制度外因素的影响。首先，预算管理体制上出现了财力层层向上集中、政府职能和支出责任却不断下放机制的形成，影响了乡镇财政的调整和变革。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小，这就造成了地方税体系不完善。其次，由于我国大部分乡镇以农业经济为主，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。另外，政府间缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过专项补助进行的，是否给予补助以及补助多少，缺乏基本的依据，随意性大。加之中央和上级政府经常出台一些导致基层财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，“上级请客，下级买单”的做法，使地方财政支出责任加大，陷于非常被动的境地。同时，由于基层政府职能转变滞后，机构臃肿，也在一定程度上加大了基层政权财政支出压力。
三、制度供给：构建可持续发展的农村财政体制之现实走向
在中国，社会主义的政治走向决定了政府还肩负着协调社会和谐的职能，很显然，中国的农村财政应该是向着统一的城乡财政体制的方向进行改革，中国的农村财政体系建设必须瞄准财政的统一化这个基本方向。统筹城乡发展，建设社会主义新农村，全面建设小康社会，是今后党的中心工作，而优化农村财政体制是统筹城乡发展的重中之重。然而，由于导致农村基层财政困难的问题是多种因素综合作用的集中表现，实现农村基层财政解困的途径和方案也有多种不同的选择，单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村财政体制能力不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。构建可持续的农村财政体制要从多元模式进行架构，在统筹城乡发展的基础上，实现均衡化的制度供给体系。
1.建立可持续、高效的农村财政运行机制
第一，增加财政收入，弥补财政缺口。要大力发展区域经济，搞好产业布局，依据县城、中心镇的区位优势大力发展二、三产业，夯实经济基础，增加财政收入。中、西部地区要通过与东部地区的资金、技术和管理等优势要素相结合，变资源优势为经济优势，提高地方经济的整体实力和参与市场竞争的能力，充分利用现有的资源优势增加基层组织的集体收入，化解财政压力。第二，加强、规范两级财政的转移支付，并建立透明的转移支付制度。[4] 目前，中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。取消农业税后，农村政权运转所需资金主要依靠中央和省两级财政的转移支付。在扩大中央直接对县的转移支付资金总量、合理调整转移支付结构、选择转移支付的目标、完善支付体系的同时，在转移支付的目标、形式和方法等方面进一步加以明确，逐步建立起以一般性转移支付为重点、以有条件转移支付相配合、以实现对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度为补充的复合形态，并保证转移支付计算方法和采用的数据公开、测算过程透明。但是，在转移支付的过程中，要确立透明化的标准体系，完善相关监督体系，最终达到社会成员在公共体制下的服务均等化。第三，加快地方财政体制改革，构建科学的地方财政管理体制。要合理划分县、乡收支范围，将适合乡镇管理的收支全部下放给乡镇管理。根据农业税免征后的实际情况，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，针对不同类型的乡镇，实行区别对待，分类指导，合理确定乡镇财政体制。同时，建立社会公共财政体制，大力调整财政支出结构。县、乡镇财政收入新增部分要提高对农村投入的比重，增加农村基础设施和社会事业的财政投入，向农村提供更多的公共产品和服务。在财政体制调整时，要充分考虑基层政府提供公共服务和公共产品的财力需求，在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内。第四，精简乡镇机构，压缩乡镇财政支出。从改革的目标来看，近期是将一些规模小的乡或者镇并入中心镇；从远期来看，将是撤消所有乡镇，将其作为县、市政府的下派机构履行相关职能。
2.建立可持续发展的农村财政保障机制
未来构建农村财政保障机制应该遵循“重点突破、固化体制、均等安排、全面保障”的原则，从而实现可持续发展。[5] 第一，要进一步明晰政府间事权划分，使财权与事权相对应。重新调整财权与事权的搭配结构，合理划分各级地方的事权和财权。即财权适当下移、事权适当上移。第二，要完善地方税收体系并赋予地方政府一定的税收立法权和相关政策的制定权，合理划分中央与地方间的税收分配。一是建立以房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种为主的新的财产税体系和把营业税改为地方税独立税种的新的营业税体系，形成以财产税和营业税为主体税种、其他辅助税种为配合的地方税税制体系，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来提供农村公共品的能力。二是改革共享税制，对包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税等中央地方共享税，实行国际通行的税基分享制，税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征，即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。适当提高地方尤其是县乡两级政府分享税收收入的比例，以增强地方政府财力。三是赋予地方政府具有相对独立的税收立法权和规章政策制定权，允许地方政府自主开辟地方税种和税源。第三，要加强财政资金使用情况的审计监督，加强政府预算的完整性和调控力度，并建立起科学合理的政绩考核制度。
3.建立可持续发展的农村财政协调机制
第一，推进农村基层政权改革，降低公共管理成本。农村财政体制改革要与政治体制改革结合起来，精简乡镇政府机构，转变乡镇政府职能。要按照“小政府、大社会”的目标模式，对乡镇政府进行大胆改造，调整乡镇财政职能。第二，逐步实现城乡税制的统一。农村税费改革所要达到的目标，就是要按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步取消一切不应由农民负担的税费，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，创造条件逐步实现城乡税制统一。第三，建设农村民主财政和法制财政。应尽快实行基层财政民主化，按照公共财政的层次性原理，明晰各级政府在农村公共财政提供中的责任，在乡镇与村一级逐步建立起与市场经济体制相适应的民主财政程序。同时，加强对政府行为的法治约束，规范财政决策行为，规定一套公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主，资金使用正当合理。第四，要多途径拓展融资渠道，保障农村公益、教育事业健康发展，转变基层政府职能，明确基层干部的职责定位，着力化解乡村债务，建立化解和控制债务新机制，树立公共财政理念，加大财政支农资金投入。
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