拉美国家社会政策调整评析，本文主要内容关键词为：拉美论文,政策论文,社会论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会政策指由政府决策并实施的，以实现社会公平、保障社会安全、改善社会环境、提高社会整体福利为主要目标的一系列政策的总和，一般包括社会保障、社会救济、医疗卫生、住房、教育以及各种公益事业。20世纪90年代中期以来，拉美国家对社会政策（注：教育和住房也是社会政策的重要组成部分，但本文的分析集中于社会保障（养老保险、医疗保险、失业保险）、社会安全网和社会开支方面。）进行了大规模调整，建立与经济发展水平相适应的、促进经济与社会协调发展的社会保障制度和社会政策体系已成为拉美各国政府的执政目标之一。研究拉美社会政策调整的意义在于，拉美国家与中国都处于经济和社会转型时期，面临着许多相似的重大社会问题（如就业、公共安全、教育、收入分配不公、贫困与弱势群体等），有效地解决或控制这些问题关系到转型顺利、经济发展与社会进步，是政府在建构社会保障制度和社会政策体系时需要认真考虑的。在这方面，拉美国家并没有提供成熟的经验，同我国一样也正在进行探索。这就意味着思考、选择、试错、调整、修正甚至反复。也许，拉美国家的实践因此可以提供更为丰富的经验和教训，对我国具有更为直接的借鉴意义。
一 社会贫困与收入分配不公成因的长期性与复杂性
拉美的社会贫困和收入分配不公并不是新现象，它是与社会发展进程和经济发展战略相伴随的不公平的土地分配制度、资本占有方式（包括财富和人力资本）以及社会分化形式的产物。几十年来，各国政府一直在寻求解决之道。但是，无论是20世纪50年代至70年代末拉美国家普遍采取的进口替代发展战略，还是80年代末以来的经济改革，都将消除贫困和社会不公寄托在经济快速增长上。然而，进口替代工业发展战略依赖于政府的大量贷款，导致负债发展并最终引发了债务危机和经济衰退。经济危机期间，贫困和收入分配状况恶化成为一个很难扭转的趋势。经济改革曾为人们带来新的希望，却既没有达到人们预期的经济增长速度，也没有产生贫困程度下降、收入分配改善的结果，特别是90年代初期还出现了经济恢复增长与严重的社会问题并存的现象。拉美的贫困状况和收入分配不公何以长期得不到改善？为什么经济改革的阵痛正在呈现出长期化趋势？为什么拉美的经济改革没有实现经济持续增长？这些问题背后隐藏的正是贫困和收入分配不公现象的多因性、长期性和复杂性。
（一）社会转型、经济模式转换和经济全球化的多重挤压
拉美的贫困化和收入分配不公已具有长期化和定型化的特点。在社会转型、经济模式转换和经济全球化的多重压力下，拉美国家要改变业已形成的贫困化和社会两极分化状况是非常困难的，而且这些因素在某种程度上甚至起着促使贫困状况和收入分配不公恶化的作用。
从社会转型来看，当前拉美仍处于从传统农业社会向现代工业社会过渡的进程中，而且由于政治体制的先天不足、工业化战略选择失误和“都市化走在现代化之前”（注：罗荣渠著：《现代化新论》，北京，北京大学出版社，1995年，第140页。），拉美的社会转型更多地表现为一种无序化状态，权力结构、社会结构、经济结构和思想舆论结构的变化没有伴随着新的社会政治经济体制健康成长，政局动荡、社会不稳、城乡发展失调、地区差距扩大、大量失去土地的农民进入城市以及城市边缘地带的形成，这些因素同时出现并相互交织在一起，使得贫困化和收入分配不公等社会问题显得特别尖锐。
从经济模式转换来看，拉美国家正在从进口替代向出口导向、从国家干预向自由市场经济过渡。这是一个不同社会阶层重新定位，权力重新分配与整合，利益格局发生变化的改革过程。在这个过程中，市场经济在带来高效率的同时也产生了社会分配不公、两极分化加剧的情况。贫困人口和弱势群体较之其他社会阶层更容易受到经济改革的负面影响，这意味着社会弱势群体承担了改革的大部分成本，并且由于弱势群体规模庞大，构成了对改革、发展与稳定的威胁。从理论上讲，改革的代价应该由全社会承担，改革成果应由全社会分享，但实际上弱势群体正在承担着改革的大部分成本，而强势群体却分享了大部分改革成果。虽然不少学者也指出，有些消极影响是短期的，会在改革进程中被逐步消除，如果不进行改革情况会更糟，不但人均收入低于现有水平，而且社会问题也会更加严重。但是，以市场为导向的改革对社会的不同阶层有不同影响，这是不可避免的。每项改革计划都既有受损者也有受益者，而穷人的经济承受能力最脆弱，他们是最先受到影响的群体，也是最容易受到改革消极影响的群体。结构改革造成失业增加，例如，阿根廷石油、通讯、电力部门的私有化使11万人成为失业者（注：Latin American Economic Policies， Vol.17， First Quarter， 2002.http： //www.iadb.org/res/news），非技术工人首当其冲，最早成为失业者也最难实现再就业。贸易自由化和金融自由化会降低资本货的相对价格从而有利于资本密集型企业的发展，减少对非技术工人的需求。金融部门的改革则使穷人的处境变得更加困难，至少与富人和中间阶层相比，变得更为困难，这是因为穷人没有担保品，因此很难利用自由的金融市场，新的高收益的金融工具会有助于那些有专门和多样化工具需求的人。市场改革本身使得制约穷人生产力和收入提高的结构性问题显得更为突出，对市场机制更多的依赖本身并没有为穷人创造新的机会。（注：Nancy Birdsall & Miguel Szekely， " Poverty， Equity and Social Policy in Latin America" ， Working Paper， No.24.Center for Global Development， http： //www.cgdev.org）以市场为导向的改革大大增加了劳动者特别是穷人的风险，如失业、工资下降，以及由于宏观经济危机、调整和私有化而造成的失业，第一批下岗的非熟练工人就可能成为城市贫民。如果说“贫困和社会不公恶化主要出现在所谓失去的10年”，而“改革有助于放慢收入分配不断恶化和贫困不断增加的趋势”（注：芭芭拉·斯托林斯、威尔逊·佩雷斯著，江时学等译：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，北京，中国社会科学出版社，2002年，第11页。）是一个可能的结果；那么，由于穷人本身应对风险时的脆弱性，他们很难应对连续发生的风险，因为在经济危机冲击下许多人可能已经花掉了全部积蓄，当经济改革产生的冲击接踵而至时，即使这种冲击是暂时的，他们也已无力应付。因此，对某些社会群体来说，消解改革的消极影响需要一个相当长的时间。任何改革都要付出代价，即便是成功的改革都要付出代价，何况不少拉美国家的改革一波三折，有的甚至以失败告终。失败的改革显然对贫困和社会不公会产生更为严重的影响。
从全球化来看，拉美国家以自然资源为基础的经济发展在全球化和国际竞争中面临着更为尖锐的劳动力成本问题，也面临更多的风险，正在成为低工资、低成本制成品的生产区，被越来越多地纳入到以西方发达国家的跨国公司所控制的全球经济一体化之中。而经济全球化过程则是与政治、经济、文化等的不平等相伴随的，世界各国之间收入的不平等和国家内部的不平等大多有升无降，失业风险和金融风险大大增加。
（二）市场失灵与政府失灵的双重影响
贫困和不平等是一个世界性现象，学术界对其根源的研究也在不断深入。贫困和不平等要么归因于市场机制要么归因于权力介入不同。近年来形成的关于不平等的新制度主义理论认为，在任何社会中，都存在市场和权力两种整合机制，市场失灵和政府失灵都可能造就不平等。一般情况下，这两种机制作用的方向是相反的，占支配地位的机制造就不平等，而第二位的机制缓和不平等。例如，在资本主义市场经济中，市场是不平等的主要根源，福利国家的再分配干预有一种抵消这一不平等的作用；在国家社会主义国家则是再分配制度造成不平等，市场起一种抵消作用。但在特殊情况下，市场和再分配对不平等的影响可能是同方向的，例如，权力与市场通过寻租行为产生的双重作用可以导致贫富严重分化现象的出现。（注：孙立平：《分歧是如何形成的》，载《经济观察报》（专栏），2004年9月9日。）用这一理论分析拉美社会贫困和收入分配不公的成因，可以发现，拉美国家既存在市场机制造就的不平等也存在权力机制造就的不平等，而且由于社会保障制度本身存在的诸多问题（不仅是制度不完善），权力机制（再分配）不但没有有效地抵消市场机制造就的不平等，而且有时还会与市场机制一起对不平等产生双重作用，使之更加严重。这除了表现为寻租行为和腐败行为产生的影响外，还表现为社会保障不足与社会保障过度并存。一方面，有许多人（低收入者、穷人、非正规部门就业者等）没有被社会保障制度所覆盖，制度内外存在着极大差异；另一方面，体制内也存在极大的不平等，不同社会群体所享受到的福利存在极大差别，社会强势群体（城市中间阶层、大型国有企业员工、国家公务员等）受到的保护远远高于其他社会群体。这意味着通过再分配进行配置的社会资源被集中在一部分人身上，真正需要帮助的人却得不到应有的保护。社会弱势群体在社会经济转型过程中很容易失去工作和收入，极易陷入贫困。而且受社会强势群体的影响，社会保障改革基本上是在不损害现有受保人的情况下进行的，已进行改革的社会保障制度没有扩大制度的覆盖面，低收入群体和社会弱势群体依然没有被社会保障覆盖。
二 现行社会政策的脆弱性
社会政策源于对市场机制缺陷的认识，旨在通过政府（国家）对经济和社会事务进行干预，抵消或减弱与市场经济相伴而生的社会不公和各种社会矛盾。拉美国家的社会政策是二战后随着国家资本主义的发展而逐步实施的，其制度体系和政策体系的完善程度及发展水平都远不如西方发达国家。但与西方发达国家一样，拉美国家的社会政策在取得成就的同时也出现了许多严重的问题，特别是20世纪80年代爆发债务危机和实行新自由主义改革以后，在上述多重因素的影响和制约下，现行社会政策的缺陷也变得越来越明显，使其在应对经济和社会发展中出现的问题与挑战时显得非常脆弱。这主要表现在以下几个方面。
（一）社会开支不足与资源配置上的不合理
80年代拉美各国的社会开支都出现大幅度削减现象。在债务危机、经济衰退和财政赤字严重的情况下，社会开支的减少是不可避免的，而社会开支的减少必然严重削弱政府运用再分配政策解决社会问题的能力。但从再分配功能来看，社会开支的构成状况比其数量规模具有更大的意义。这是因为社会开支的各个项目的再分配功能不同，穷人从初、中级教育和基础设施开支中受益最大，而社会保障的再分配功能最小。在拉美国家的社会开支中，社会保障和医疗保险部门却一直占据主导地位，即使在80年代社会开支大幅度下降的情况下，这两个部门所受的影响也最小。
（二）社会保障制度存在严重问题
社会保障制度包括养老保险、医疗卫生和失业保险等，每个制度存在的问题不尽相同，具有共性的问题主要有以下几点。（1）制度覆盖面很低，许多人（主要是穷人、低收入者和非正规部门就业者）被排斥在社会保障之外，尽管他们实际上是最需要得到社会保护的人群。（2）存在严重的不平等现象。这种不平等表现为体制内外的不平等和体制内的不平等。前者被称之为排斥性，即一部分人被排斥在体制之外，而体制内外差距非常大，参保人福利优厚，未被覆盖的人几乎得不到任何保护；后者为分层化，即体制内不同职业群体之间福利待遇的差异也非常大。（3）财政上的不可持续性。不少国家的社会保障制度已出现严重赤字，随着人口老龄化程度的提高，许多国家在可预见的时间内也将出现收支失衡。（4）管理混乱，效率低下。各国的养老金制度和医疗卫生制度都程度不同地存在这个问题。因此，拉美国家的社会保障制度不但不能有效应对经济改革和社会发展提出的要求，而且成为政府财政的沉重负担，成为制约改革深入发展的重要因素。
（三）缺乏制度化的反贫困政策
除少数国家制定了一些针对贫困人口的社会救助和收入补贴计划外，多数拉美国家缺乏长期和系统的反贫困战略，缺乏制度化的反贫困政策。在应对老年贫困和失业贫困方面，拉美现行的失业保险制度和养老金制度都难以发挥反贫困作用。除前述体制性问题外，由于失业保险和养老金制度并不是专门针对穷人设计的，大多数穷人和在非正规部门工作的人缺乏稳定的就业和收入，没有能力按规定缴纳社会保险，因而得不到社会保险制度的覆盖，当老年或失业失去生活来源后往往会陷入贫困状态。而多数拉美国家并没有建立制度化的社会安全网，及时为陷入贫困的人提供经济支持与其他帮助。
（四）社会保护的亲周期性
有效的社会保护应是反周期的，即能够在危机发生时自动启动，及时提供支持，以帮助处于困境的人渡过难关，如失业率上升时增加领取失业保险的人数，收入下降时增加领取食品和现金补贴的人数。但拉美国家的社会保护却是亲周期的，经济增长时政府可以加大社会开支，增加社会投资，经济危机时政府不但不能保证正常社会开支反而会减少社会投入，大量出现的贫困人群因而得不到应有的保护。
（五）政策理念的失误
拉美国家之所以会出现经济慢速增长与严重的社会问题共存的状况，一个重要原因就是政府功能的缺失，而政府功能缺失的背后则是政策理念问题。作为拉美国家经济改革政策理念的“华盛顿共识”，反对把社会平等作为公共政策目标（注：约翰·威廉森在解释其提出的“华盛顿共识”为何以效率而非平等为导向时说，“我有意未将任何首先考虑再分配的措施列入其中”，这是因为“我认为80年代的华盛顿实际上是一个蔑视平等的城市”。Nancy Birdsall & Augusto de la Torre with Rachel Menezes， " Washington Contentious： Economic policies for social equality in Latin America" ， Carnegie Endowment for International Peace.http： //www.thedialogue.org/publications/），强调增长不仅是经济发展的核心，也是解决贫困化问题的惟一有效手段。因此，与新自由主义经济政策相配套的社会政策关注的核心问题是贫困而不是平等。（注：汪行福：《分配正义与社会保障》，上海，上海财经大学出版社，2003年，第357页。）在强调私人部门参与管理基本社会服务、政府退出生产领域、让市场充分发挥作用的过程中，国家也放弃了其本应承担的许多社会职能。贫困和不平等对社会都是有害的，前者影响到人的基本生存能力，后者损害了社会公平感，对社会和政治稳定都会产生消极影响，并最终影响到经济增长。减少贫困和降低社会不平等当然需要经济增长，但如果只考虑经济增长的因素而不考虑政策因素，指望经济增长对降低贫困和改善社会不公的所谓的“渗漏效应”，那么只能消极地等待社会公平的到来。
三 社会政策调整的内容
尽管拉美各国政府一直将经济快速增长作为解决社会问题的前提条件，将经济改革作为实现宏观经济稳定和经济快速增长的惟一途径，但在经济改革中，拉美国家不得不面对一个两难困境：由于穷人在市场中处于弱势地位，因此推行以市场为导向的经济改革必然会加剧贫困化和收入分配不公（至少在一定时期内），但是如果不继续推进经济改革，不建立合理的有竞争力的经济机制，就不可能实现经济稳定和经济的快速增长，也就不能为克服贫困和改善收入分配不公创造必要的条件。拉美的现实表明，如果由大部分人承担改革与发展的代价，让少数人长期独享改革与发展的成果，那么这种改革与发展就是不公平的；而“不能减少贫困和改善不平等的改革会引发社会不满，最终是不可持续的”（注：Eduardo Lora & Ugo Panizza， " Structural Reforms in Latin America under Scrutiny" .http： //www.iadb.org/res）。90年代中期以来，拉美国家的民众对经济改革和现行政策表现出强烈不满，社会运动空前活跃，左派政党的支持率明显提高。改革社会保障制度，建立以改善不平等和减少贫困为目标的社会政策体系，寻求经济与社会的协调发展，逐渐成为拉美各国政府的共识和政策选择。拉美的改革也随之进入一个新的阶段，即“第二代改革”或“对改革进行改革”的阶段。它既是改革在深度和广度上的继续，也是改革理念与政策的调整，其重要特点之一是将改革从经济领域扩大到社会领域，从完全关注效率转向关注效率与公平，从单纯强调经济快速增长转向强调发挥社会政策的功能，“公正的发展”和“经济与社会协调发展”成为新的政策目标，社会政策调整则是这一阶段改革的重心。
拉美国家的社会政策调整涉及的范围和领域非常广，但基本上可以归纳为4个方面：其一，调整社会开支政策，有效利用公共资源，公共资源再分配从过去主要关注城市中间阶层转为向最需要的社会群体倾斜，增强社会开支的再分配作用；其二，重构社会保障制度，建立与自由市场经济相适应的社会保障制度和劳动制度；其三，制定有针对性的社会计划为贫困和弱势人群提供必要的社会保护；其四，改革管理机制。
在社会开支方面，拉美各国政府普遍采取向社会投资倾斜的政策，有意识地提高社会开支在GDP和财政预算中的比重。特别是在人均社会支出较低的国家，政府将更多资金优先用于社会领域和提高公共开支所占比重，增加了社会开支。90年代，拉美地区人均社会开支增长了58％；社会开支占GDP的比重也从10.1％提高到13.8％。同时，注重调整社会开支的构成，加大对中低收入阶层和穷人受益的更大项目的资金投入，提高用于初、中级教育、基本医疗服务和基本设施的比重。1998年以前，无论从大多数国家还是地区总体来看，社会开支增幅中有一半左右用于社会保障。1998年以来，人力资本投资（教育和医疗卫生）在社会开支中的增幅呈现出高于社会保障增幅的趋势。拉美经委会认为，这种趋势反映了许多国家的政府已认识到教育的重要性，从而在社会开支增长速度放慢的情况下，优先保证教育、医疗卫生等方面的开支，使低收入阶层可以得到更多利益，这是拉美社会开支政策中一个“特别值得注意的趋势”。（注：CEPAL， " Social Panorama of Latin America， Summary， 2002-2003" ， p.23.http： //www.cepal.org）但在现有条件（经济发展水平、税收结构）下，如何使有限的公共资源发挥更大作用，是拉美国家必须面对的现实，因此，各国政府越来越关注社会计划的效益、效率和效果，运用有效的目标确定机制，优先考虑贫困地区和最贫困的社会群体，针对具有不同需要的人群制定不同的社会计划。
在社会保障制度方面，有结构性和非结构性两种改革类型。非结构性改革指在原有制度模式中进行政策调整。养老金制度调整是在传统现收现付制度的框架内，通过提高缴费、提高退休年龄、取消特殊阶层的优厚待遇等措施，达到扩大制度的覆盖面、统一资格条件和待遇标准、取消或减少赤字的目的，使养老金制度具有财政上的可持续性。医疗保险体系调整主要是整合各自为政的医疗保险计划，实行统一管理及统一待遇和服务标准。
结构性改革指建立与公共管理的现收现付制不同的制度模式。就养老金制度而言，是以个人账户基金制全部或部分取代现收现付制，从原来的公共单一支柱转变为多支柱体系，不同支柱承担不同功能；以私营公司的竞争性管理取代政府的统一管理，从政府公共部门的集中垄断性管理改为养老基金管理公司的分散竞争性管理，即人们通常所称的养老保障制度的私营化；资金筹资与养老金支付方式从规定缴费的现收现付方式和按社会互济原则进行分配的方式转向个人账户储蓄、多存多取的自我保障方式。（注：刘纪新：《拉美国家养老金制度改革研究》，北京，中国劳动社会保障出版社，2004年，第30～33页。）到目前为止，拉美已有12个国家进行了结构性改革。（注：这12个国家是智利、玻利维亚、墨西哥、秘鲁、哥伦比亚、阿根廷、乌拉圭、哥斯达黎加、萨尔瓦多、多米尼加、尼加拉瓜和厄瓜多尔。）
就医疗保险体系而言，其核心是扩大私人部门的作用，不同程度地提高私人部门参与医疗保险服务的比重，也可称之为部分私有化。虽然医疗保险体系改革都以部分私有化为方向，却有两个不完全相同的趋势，并由此形成两种各具特点的改革模式。第一个趋势是私人部门直接参与提供医疗卫生服务，将一部分原来由社会保险提供的医疗服务交给私人部门进行市场化管理和运营，通过社会保险机构和私人部门之间的竞争，促进整个医疗卫生体系的发展。按照这个趋势形成的制度模式是一种二元选择模式，即公共医疗与私人医疗两种制度共同分担医疗服务的体制，投保人可以在两种制度中自由选择。第二个趋势是通过与多样化的医疗服务机构签订医疗合同和经营协定，在公共卫生部门引入竞争机制，以提高经济效益和控制医药价格。按照这个趋势形成的制度模式是一种多元选择模式，投保人不是在公共和私营两种制度中选择，而是在许多提供医疗服务的机构中进行选择。这种制度模式强调的重点不是私营部门和公共部门的竞争，而是市场竞争对整个医疗保险制度的推动。因此，在这种制度模式下，医疗代理机构和医疗服务机构的性质多种多样，既有私营的和公立的，也有集体的和非营利性质的。在这两种主要改革模式之外，还有一些国家在保持原有制度模式不变的情况下，通过与私人部门进行合作，让私人部门在医疗卫生领域发挥更大作用。（注：Jose Antonio Ocampo & Rolando Franco， " The Equity Gap： A Second Assessment" ， A Rreview of Reforms， Chapter Ⅶ， CEPAL， 2000.http： //www.cepal.org/analysis）
在失业保险方面，除已有的8个国家外（7个拉美大陆国家，1个加勒比国家）并无新的失业保险计划出台。改革中最有代表性的有两个国家，一个是阿根廷，另一个是智利，它们的改革力度比较大，而且分别选择了两种不同的制度模式。阿根廷在修改和完善传统失业保险模式的基础上建立起一个新的失业保险制度：资金由雇主和职工共同分担；失业保险金的数额随失业时间的延长递减，以鼓励失业者尽快找到新的工作；在可享受失业保险的期限和失业保险缴费时间之间建立更密切的联系，缴费年限不同可享受失业保险的期限也不同，以便尽可能降低社会保险中常见的道德风险。智利建立的新失业保险制度则是一种自我保险与社会互济相结合的模式，资金来源于雇员、雇主和政府三方的缴费，个人缴费和雇主缴费中的一部分进入个人失业账户，雇主缴费中的另外一部分和国家缴费进入互济基金账户。失业保险先由个人账户支付，数额也取决于个人账户的积累，个人账户积累支取完以后才由互济基金支付。（注：Jacqueline Mazza， " Unemployment Insurance： Case Studies and Lessons for Latin America and the Caribbean" （ http： //www.iadb.org/sds/doc/SOCUnemploymentInsurance-e.pdf） ； Gustavo Marquez， " Unemployment Insurance and Emergency Employment Programs in Latin America and Caribbean： An Overview" （ http： //www.iadb.org/sds/doc/856eng.pdf） ）
在社会安全网（社会救助体系）方面，拉美国家主要是对现行的紧急就业计划、社会基金、反贫困计划、营养和食品补贴计划等进行改进，一方面增加资金投入，另一方面重视每一项计划的设计，加强针对性，让真正的穷人受益。特别值得关注的是，不少国家通过制定综合性的大规模社会发展计划和反贫困计划，强调社会计划在对人力资本投资中的效益，把提高穷人的教育水平和就业创造作为打破贫困和不平等代际传递的重要手段。这些计划被称作“新一代发展计划”（注：Laura B.Rawlings & Gloria M.Rubio， " Evaluatingthe Impact of Conditionl Cash Transfer Programs， Lessons From Latin America" ， World Bank Working Paper， No.3119.），墨西哥的“教育、卫生和食品计划”和巴西的Bolsa Escola计划是两个比较著名的计划，也都取得了较好成效。与此同时，一些拉美国家还积极探索与大规模综合性社会发展计划相适应的管理机制，在预算制定、计划设计、计划执行与管理、相关部门协调、机构调整等方面进行统一规划与整合，以保证社会计划的实施。
四 社会政策调整面临的挑战
建立完善而有效的社会政策体系和社会保障制度是一项长期任务，拉美国家当前的调整与改革还存在许多有待解决的问题。
第一，养老保障制度改革能否取得成功有待实践检验。拉美的改革已近25年，但大多数国家新制度的运行情况并不理想，个人账户基金制存在许多问题，其合理性和有效性仍然受到质疑。养老金制度改革面临着诸多挑战（注：有学者将其归纳为覆盖面下降、不缴费增加、管理公司缺乏竞争、高管理费、高转轨成本、基金投资未多样化、投资收益率波动不定、性别不平等、削弱社会互济，以及养老基金对国民储蓄有积极影响和私营计划养老金优于公共计划的说法未得到证实等11个问题。Carmelo Mesa-Lago， " Evaluación de un Cuarto de Siglo de Reformas Estructurales de Pensiones en América Latina" ， Revista de La CEPAL， No.84， pp.64-80.），但主要来自两个方面：其一，养老基金能否为参保人提供足够的养老金。这涉及数额不断增加的养老基金的保值增值、对基金公司和资本市场进行严格而规范的监管、化解养老基金的投资风险以确保养老基金的安全性并获得较高投资收益、资本市场的发展以及在养老基金与资本市场之间形成良性互动等一系列问题。与公共现收现付制相比，基金积累制的监管难度大，对政府治理能力的要求也更高。政府必须在市场机制和国家监管中寻找一个合理的结合点，不能让养老收入的提供任由市场左右而置参保人于太大的风险之中，也不能因监管过度而使市场竞争名存实亡。如果因风险太大而无法保证参保人的养老收入，仍需国家投入大量资金，新制度就失去存在的合理性；如果政府监管制约了市场竞争机制的发挥，那么私营公司参与养老基金管理的优越性就不复存在，这两者都意味着改革的失败。其二，能否扩大养老保障的有效覆盖面（注：缴费者占参保人的比重。），特别是扩大到非正规部门。与其他发展中国家一样，以缴费（就业）为基础的养老金制度在拉美的扩展困难重重，个人账户计划虽然在个人缴费和受益之间建立了直接关联，但并没有解决逃避缴费现象，特别是未解决对非正规部门的覆盖，即使在对自我就业者实行强制性覆盖的国家（阿根廷），其效果也很不理想，不缴费者的比重很高。有些国家采取了一些吸引非正规部门就业者参加养老金制度的措施，如智利强制雇主为家务工设立解雇补偿储蓄账户、墨西哥和哥伦比亚为低收入者设立专门基金和补贴等。但在这方面，拉美国家目前还没有更多有效的解决方案。
第二，各项改革措施之间的配套性与互补性。拉美国家社会政策调整中存在着不同的目标取向，社会开支政策强调再分配功能和反贫困目标；而社会保障改革和劳动立法改革（涉及就业保障、劳动保护和职业福利）的基本取向与经济改革的方向一致，即削弱政府在这些领域中的主导地位，最大限度地发挥市场机制和社会机构的作用。由于后者是作为经济改革的配套措施推出的，并且以适应自由市场经济为目标，关注体制本身的效率和财政上的可持续性，因而，尽管在每一项改革计划的设计中都包含着一些针对社会弱势群体和贫困人口的措施，但它们并不是以减少贫困、缓解不平等为主要目标，也难以产生相应的效果。相反，有些改革措施还在一定程度上维持甚至扩大了贫困和不平等。尽管社会保障制度（特别是养老金制度）改革是社会开支政策调整的基础，如果不能建立一个财政上可持续的社会保障制度，政府必须继续将大量公共资源用于为其提供财政支持，从而不可能将更多资源投入再分配效能更大的社会计划。但是，当前许多国家（注：巴西目前已确定的改革模式是名义账户制，即进入个人账户的缴费被用于支付当前的养老金。对个人而言，其名义上的个人账户积累将在退休时用于计算养老金。这种制度保持了现收现付模式的主要特征，没有基金积累，由政府财政弥补赤字。）的养老金制度仍需政府给予大量财政补贴（如巴西），已实行结构性改革的国家的新制度还处于转轨期，转轨成本将在一个相当长的时期内构成本国财政负担，再加上拉美国家税收制度上的问题（税收水平低，税基小，逃税现象严重，体制不健全），因此，无论在公共资源的供给上还是合理配置上都还有很长的路要走。此外，社会政策各领域的调整也不平衡，失业保险和医疗保险改革严重滞后。在拉美地区，不管是已建立失业保险制度的国家，还是仍然通过解雇赔偿制度为劳动者提供失业期间收入支持的国家，都没有解决失业保险问题（注：覆盖率低且数额小，特别是无法应对拉美的长期结构性失业。大量非正规部门不在覆盖之下，而且不管失业状况如何，领取失业保险的人数基本上保持不变。如阿根廷每年可以领取养老金的人只有30万人，占失业人数的10％；巴西领取失业保险的人大约为30万～40万；智利实行新失业保险制度后参加人数为90万，只占潜在参加者的30％。Jacqueline Mazza， " Unemployment Insurance： Case Studies and Lessons for Latin America and the Caribbean" .http： //www.iadb.org/sds/doc/SOCUnemploymentInsurance-e.pdf）。
第三，建立可行且有效的社会安全网。当前拉美国家在社会政策调整中已开始优先考虑特定人群，即将社会政策的重点从过去专注于一部分人的高福利转向低水平的更广覆盖面和普享性质的福利模式（主要表现在通过制度改革减少体制内的高福利水平），将更多资金用于以穷人为目标的社会安全网计划。但是，社会保障制度改革的受益者主要是现有参保人，未被社会保险覆盖的人口接近2.2亿，占人口总数的46％，其中有8360万人根本得不到医疗服务；（注：Jose Antonio Ocampo & Rolando Franco， " The Equity Gap： A Second Assessment" ， p.162.http： //www.cepal， org/）处于贫困线以下的老年人几乎得不到任何救助，因为只有阿根廷、智利、乌拉圭和哥斯达黎加等少数国家提供覆盖面极为有限的救助养老金（注：2000～2001年阿根廷领取救济养老金的人占总人口的比重为0.9％，智利为2.3％，而贫困人口占总人口的42％。Carmelo Mesa-Lago， " Evaluación de Un Cuarto de Siglo de Reformas Estructurales de Pensiones en América Latina" ， Revista de La CEPAL， No.84， p.66.）。贫困人口、非正规部门就业者和社会弱势群体依然没有得到有效的社会保护，如何为这些社会群体提供必要的社会救助，“建立或加强社会保护体系和安全网计划”（注：Norman Hicks & Quentin Wodon， " Social Protection for the Poor in Latin America" ， CEPAL Review， No.73， p.51.）是拉美国家政府必须认真解决的问题。
五 思考与启示
（一）拉美国家的贫困化、社会分配不公等社会问题是由多种因素（包括土地分配制度、资本占有方式——包括财富和人力资本、现行再分配机制、改革过程中的政府干预缺失等）促成的，已具有长期化和定型化的特点。新自由主义改革及其政策理念不是惟一的影响因素，但在某种程度上起着阻碍贫困状况缓解和促使收入分配不公恶化的作用。拉美国家政府要解决的是如何以更为公平的方式推进市场经济进程，建立完善的市场机制和政府干预机制，让这两种机制在推动社会整体发展方面发挥各自的作用。
（二）长期以来，拉美的经济发展存在一种悖论：由于存在严重的收入分配不公，即使经济增长较快，社会中的大部分人也不能从中受益；但是如果经济增长缓慢，社会中的大部分人就会受到损害，贫困群体和社会弱势群体是最大的受害者。所以，拉美各国政府一直将经济快速增长作为解决贫困和其他社会问题的前提条件。但另一个悖论又出现了：克服贫困、改善收入分配不公需要宏观经济稳定和经济快速增长，而宏观经济稳定和增长有赖于经济改革；但自由市场经济改革对贫困和收入分配不公产生负面影响，从而导致经济持续低增长。造成上述悖论的因素固然是多方面的，但要走出上述悖论必须从社会政策入手。改革与发展需要付出代价，问题的关键是应该由谁承担这些代价，是只由一部分人（他们往往是社会弱势群体）承担，还是由全社会共同承担发展的代价，同时共同分享发展的成果。这个问题只能通过建立完善而有效的社会保障制度和社会政策体系来加以解决。
（三）作为实施社会政策的平台，制度建设具有极为重要的意义。不管采取何种方式（结构性的或非结构性的），拉美国家都将社会保障制度改革作为当前社会政策调整的重点。拉美国家的国情不同，政府在确定改革的力度、方向和时间安排上的考虑和选择不同，改革的背景和起始条件也不同，因而每个国家社会保障制度的整体结构和各个部分的具体设计也不同，出现了多种改革模式。正如国际劳工组织的学者所言，“从来没有一个放之四海而皆准的养老保障政策和制度”，“不同国家适用的制度不尽相同，而且在本国的不同历史阶段也呈现出不同的特点”。（注：国际劳工局编：《全球养老保障——改革与发展》，北京，中国劳动社会保障出版社，2002年，第15页。）而且改革是一个动态过程，需要不断进行政策调整，一个好的制度和一个成功的改革不但应该适合本国国情和国民的承受能力，而且应该有明确的改革目标和推进步骤，基本的制度框架（模式选择）确定之后还要通过具体政策加以实施，并根据改革进程和制度运行状况进行调整。
（四）社会政策的核心问题是政府对自身职责的认识和治理能力，因为同样的环境、同样的政策在不同国家取得的成效是不同的，有的国家成功，有的国家失败。社会保障制度和社会政策体系是随着国家干预社会经济的发展而发展起来的，其目的是解决“市场失灵”，即市场机制在提供公共物品上的失灵，因此，不管哪种模式的社会保障体系都不可能完全背离社会公正这一核心，都是政府应该承担的职责。至于以何种方式扩大制度的覆盖面，为社会中最没有自我保护能力的人群提供基本保障，避免大量人口陷入贫困，每个国家只能根据本国实际情况进行选择。在社会保障制度改革中，市场机制应该也只能是对“政府失灵”（即政府在提供公共物品上的失灵）的一种弥补。换言之，这种市场机制是政府引入并加以监管的机制，它必须致力于为参保人提供收入保障，推动社会保障体系可持续的发展。政府职责的有效发挥和国家财政的强力支撑不但是公共体系得以立足和发展的基础，也是私营基金制建立与走向成功的条件。在构建社会保障体系的过程中，政府的决策和管理能力具有至关重要的作用，政府对承诺的履行，对自身职责的认识和对改革的顺利推进是不可或缺的，有效而正确的政府行为是社会政策取得实效的前提。
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