（山西省投资咨询和发展规划院 山西 太原 030009）
摘要：PPP模式在我国的大规模推广应用尚处于起步阶段，政策体系不健全、部门管理分工不明确的问题广泛存在，特别是前期工作中容易出现主体不明、前后矛盾等问题，导致项目无法顺利实施，亟需进行梳理。
关键词： PPP；流程；衔接；研究
前言：
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）提出：“推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”。在当前宏观经济进入新常态、财政收支矛盾突显、社会资本难以进入公共领域的大背景下，推广应用PPP模式对于减轻政府债务风险、提高公共产品供给质量及效率、激发市场活力都具有重要意义。
但是，由于PPP模式在我国的大规模推广应用尚处于起步阶段，PPP对于各级政府和实施单位来讲还是一件较为新鲜的实物，政策体系不健全、部门管理分工不明确的问题广泛存在，各个层面对于PPP项目的理解不同、要求不同，造成项目实施过程中，特别是前期工作中，难以把握项目的实施要点和正确程序，导致项目搁置、返工，甚至流产，制约了PPP模式的发展，亟需进行梳理。
1、财政部对于PPP项目操作流程的规定
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）（以下简称：《操作指南》），PPP项目的操作流程分为五个阶段，分别是项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等，又把每个阶段划分成3-4个步骤，共计19步，具体如下：
（1）项目识别：项目发起-项目筛选-物有所值评价-财政承受能力评价；（2）项目准备：管理构架组建-实施方案编制-实施方案审核；（3）项目采购：资格预审-采购文件编制-响应文件评审-谈判与合同签署；（4）项目执行：项目公司设立-融资管理-绩效监测与支付-中期评估；（5）项目移交：移交准备-性能测试-资产交割-绩效评价。
同时，为规范PPP项目管理，财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金【2015】166号），提出建设政府和社会资本合作综合信息平台，该平台按照项目库、机构库和资料库实行分类管理。其中，项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目、执行项目和示范项目信息，包括项目全生命周期各环节的关键信息。并且，该文件对于综合信息平台的强制性做出了规定：未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。这也就将项目入库作为了PPP项目实施的重要前提。
2、初步实施方案是项目发起的关键
根据《操作指南》的要求，在项目识别的阶段，项目发起单位需要编制项目初步实施方案，财政部门在此基础上开展物有所值评价和财政承受能力论证，验证该项目是否具备采用PPP模式的可行性。
因此，在项目实施的初始阶段，项目初步实施方案的质量对于项目的可行性具有直接的影响。但是，《操作指南》并没有对项目初步实施方案的编制内容和深度作出明确要求。笔者认为，从作用来讲，无论是初步实施方案还是实施方案，都是为明确项目边界、运行模式等主要内容。因此，初步实施方案和实施方案的涵盖范围应是基本一致。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
根据《操作指南》，项目实施方案应包括的主要内容有：（1）项目概况；（2）风险分配基本框架；（3）项目运作方式；（4）交易结构；（5）合同体系；（6）监管架构；（7）采购方式选择等。
可以看出，在项目发过程中，发起单位需要落实大量的基础性工作，是整个PPP项目能否顺利实施的关键环节。但是目前各部门没有对基础性工作的内容进行详细界定和梳理，导致项目后期容易出现遗漏、偏差、矛盾等问题，阻碍了项目的落地，给项目的长期平稳运行埋下了隐患。
3、项目发起过程中需要衔接的主要问题
3.1项目法人衔接
新建的PPP项目中，项目前期工作的主体是项目发起单位，由其作为法人单位办理国土、规划、环评等审批手续，并进行立项。因此，在前期的审批文件中，项目的法人单位均是项目发起单位。
在项目执行过程中，如果采用BOOT等运行模式，项目法人单位应变更为项目公司，即SPV，此时，前期的各类文件都面临变更，否则法律效力将受到质疑，也不利于SPV公司的融资。但是目前政府没有对各类手续的变更程序进行详细规定，这可能造成项目实际推进的困难。笔者建议各审批部门针对此类问题出台配套政策，理顺项目前期的审批程序。
3.2设计方案衔接
对于DBOT项目而言，政府希望将项目的设计工作交给社会资本去完成，以充分发挥社会资本的技术优势，达到降低投资提高效率的目的。但是，根据《操作指南》，在初步实施方案中需要确定项目投资、交易结构等的主要内容，如果缺少项目设计方案，则上述工作都无法进行，这就造成了实施过程中对于设计方案完成时点和主体的矛盾。笔者建议，政府部门应对此类项目的方案完成时点、方案深度、方案变更问题等进行说明，避免出现程序上的矛盾。
3.3招投标方案衔接
根据现行项目审批制度，发改部门在立项审批时会对项目的招投标方案作出明确要求，例如全部招标或部分招标。但是，根据《招标投标法实施条例》第九条规定，有下列情形之一的，可以不进行招标：（1）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（2）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（3）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（4）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（5）国家规定的其他特殊情形。
因此，根据上述规定，社会资本如果具备自行建设、生产或者提供能力，则不需要进行公开招标，这可能会造成实际招标程序与发改部门批复的招标程序产生矛盾，为避免造成法律风险，笔者建议审批部门对此类PPP项目的招投标方法作出明确规定。
3.4前期工作的付费
PPP项目前期工作需要投入大量的人力和经费，其工作成果对项目实施成败具有直接影响。但是，目前各部门并没有对这一问题引起足够重视。对于项目发起单位而言，其可能不是最终的项目实施机构，即便是，也可能面临着前期投入无法回收的尴尬境地。因此，明确前期工作的付费机制对于提高工作积极性、保障工作质量具有重要意义。对于此问题，笔者认为可以采用作价移交的方式。前期工作是项目实施的重要组成部分，可被视作是项目投入的一部分。因此，可在社会资本中标后，采用作价入股或付费移交的方式给予补偿。笔者建议，政府应对前期成果的作价方式及移交的财税办法做出配套说明，保障前期工作顺利开展。
综上所述，理顺PPP项目发起过程中实施单位、政府、社会资本等需要完成的工作对于PPP项目顺利实施具有重要意义，建议相关部门加大配套政策的出台力度，消除政策上的盲点，为PPP模式的推广奠定坚实基础。
参考文献：
[1]中国财政学会公私合作(PPP) 研究专业委员会课题组,贾康,孙洁. 公私合作伙伴关系(PPP)的概念、起源与功能[J]. 经济研究参考,2014,13:4-16.
[2]汪永成. 公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制对策研究[J]. 当代中国政治研究报告,2005,00:378-401.
[3]李晶,王建平,孙宇飞. PPP模式——一种基础设施建设模式的经验分析[J]. 水利发展研究,2012,05:1-4+17.
论文作者:张里萌
论文发表刊物:《科技中国》2016年10期
论文发表时间:2017/1/4
标签：项目论文; 实施方案论文; 模式论文; 资本论文; 政府论文; 社会论文; 单位论文; 《科技中国》2016年10期论文;