论以税收优惠促进社会就业的政策误区，本文主要内容关键词为：税收优惠论文,误区论文,促进社会论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何积极有效地促进社会就业是我国的一项战略任务，税收作为国家收入分配的重要经济手段和宏观调控的重要经济杠杆，自然也被赋予了促进社会就业的使命。近年来，有论者建言献策，主张以税收优惠来促进社会就业，并进而开出了扩大税收优惠的适用范围、增加税收优惠税种、提高起征点和扩大免税额以及延长税收优惠期限等“药方”。税收优惠对于有效促进社会就业，究竟是不是药到病除的“灵丹妙药”呢？笔者拟就此谈几点个人之浅见。
一、我国失业现象产生的原因及其特点
要想有效地促进社会就业，无疑就要搞清失业产生的原因及其特点，然后方可“对症下药”。所谓失业，就是具有劳动能力和劳动意愿的人丧失了劳动并取得相应报酬的资格和条件。失业现象就其本质而言，是指在社会生产过程中作为生产要素的劳动力与生产资料处于分离而不能有效结合的状态。按照西方经济理论，在市场经济中，失业现象是不可避免的。零失业并不是自由市场经济合理的目标。失业包括摩擦性失业和等待性失业两种。由于劳动力找到一份最适合自己个人技能和爱好的工作需要时间，于是就出现了摩擦性失业；而当实际工资保持在使劳动供求均衡的水平之上时，等待性失业就产生了。不幸的是，无论是摩擦性失业还是等待性失业都不容易减少。具体到我国目前的失业状况而言，究其产生的原因，主要有以下几点：
（一）我国是世界上人口最多的国家，具有丰富的劳动力资源。目前，我国还正处于劳动年龄人口不断快速增长阶段，相对于我国现有的经济规模和发展水平而言，劳动力供给将在较长的时期内大大超过劳动力需求，形成绝对剩余劳动力，所以客观上不可避免地造成失业压力日渐趋强的局面。
（二）改革开放几十年，我国的经济发展出现了阶段性变化，进入了对经济结构进行重大调整时期。一方面，由于城镇化建设，造成了农村剩余劳动力向城镇转移，形成了对城镇就业市场的巨大冲击和挤压。这就导致了原来农村的隐形失业向现在城市的显性失业的转化。另一方面，科学技术进步和产业结构升级，又极大地刺激了资本投入，提高了资本的有机构成，挤压和排斥了劳动力的使用，出现了“设备进厂，工人出局”的现象，进而导致了自动化程度和失业水平同步提高的局面。
（三）随着我国社会主义市场经济的逐步建立，日趋激烈的市场竞争迫使企业把多余低效的劳动力释放出来，以提高劳动生产率，降低成本，增加效益，加强竞争力。于是，失业也就成了社会上不可避免的现象。至于那些在激烈的市场竞争中，因经营管理不善而停产、破产的企业则更是对失业率的上升起到了推波助澜的作用。而劳动力市场机制的不完善，又进一步制约了劳动力资源的开发利用，使得促进就业与再就业的种种努力举步维艰，收效甚微。
通过对我国失业现象产生原因的分析，我们不难发现其固有的特点，主要包括：
（一）我国失业问题的产生具有浓重的历史及政策因素的背景。这就决定了，我国目前的劳动力供给绝对大于劳动力需求的局面在相当长的时间内都难以改变，并已成为我国社会稳定和经济发展的一个重要掣肘因素。就业压力巨大且持续时间较长的局面会导致不同劳动力选择余地越来越小，其权利保障越来越困难的状况。
（二）伴随着经济结构调整而来的技术进步和产业升级，加剧了下岗失业增加和用人就业萎缩并行的态势。就业弹性的下降，表明我国经济的高速增长并没有带来就业水平的相应提高。这就意味着，我国目前面临的就业压力不会随着经济的快速发展而迅速减轻或消失。
（三）市场经济的建立和现代企业制度的完善，加剧了劳动力供求的结构性矛盾。一方面，高素质、高技能、懂业务、会管理的复合型人才严重短缺；而另一方面，越来越多的文化少、技能低、素质差、年纪大的弱劳动力在激烈的劳动力市场竞争中败北而走向失业。据国家劳动人事部门在全国70个大中型城市进行调查发现，在失业时间超过18个月（国际上公认的长期失业时间标准）以上的失业者群体中，未接受过高等教育的约占72%；未受过专业化培训而无一技之长的约占61%；年龄在45岁以上的约占56%。
二、税收对就业的影响
税收作为政府调节收入分配的重要工具和调控经济运行的重要杠杆，对就业水平的高低和就业结构的变化都具有一定的影响。失业问题即是劳动力供给与需求之间的矛盾问题。在传统的西方经济理论中，税收对就业的影响，主要表现在劳动力供给和劳动力需求两个方面。
（一）税收对劳动力供给的影响
一般来说，税收对增减人口的社会劳动供给不会产生决定性影响，但对劳动者的劳动努力程度会产生一定影响。税收对劳动力供给的影响，主要表现为对劳动的收入效应和替代效应。收入效应是征税后减少了个人可支配收入，迫使其为维持既定的收入水平和消费水平，而减少乃至放弃闲暇，增加劳动时间。替代效应是由于征税使劳动和闲暇的价格对比发生变化，劳动收入下降，闲暇价格降低，促使人们选择闲暇替代劳动。如果是收入效应大于替代效应，征税对劳动供给会产生激励作用，促使劳动者增加劳动；反之，如果是收入效应小于替代效应，征税对劳动供给就会形成超额负担，劳动者会选择闲暇替代劳动，以减少劳动。但我们需要注意的是，当劳动供给已超过资本对劳动的需求，并存在一定失业率的情况下，对劳动所得征税（增税）而产生对劳动供给的影响是非常弱的，而且在收入水平较低的情况下，政府征税（增税）只会产生收入效应，而不可能产生替代效应。
（二）税收对劳动力需求的影响
税收影响劳动力需求，主要是通过调整税种、变动税率以及改变税目等措施，促进经济发展进而提高就业水平来实现的。同时，税收还可以充分发挥其自动稳定器的作用，并结合相机抉择的税收政策来促进经济发展，从而相应地扩大市场对劳动力的需求。另一方面，税收对劳动力需求结构也有着重要影响。这主要表现在根据经济发展要求和劳动市场状况，利用各种税收政策，对不同要求的劳动岗位的需求进行调整，以最低限度地缓解就业的结构性矛盾。不难看出，税收对劳动力需求的影响，是以促进经济发展为前提的。然而我们不可忽略的是，税收虽然是促进经济发展的重要因素，但绝不是唯一的因素。经济的发展会受到政策、投资和技术等多方面因素的影响和制约。而劳动力需求是一种派生性需求。因为雇主需要多少劳动力从根本上说并不是由其主观意志决定的，而是受市场对其提供的商品与劳务需求的影响。因此，征税的结果并不直接作用于劳动力的需求。所以，税收对劳动力需求的影响既非直接性的也非决定性的。我们尤为需要警醒的是，西方传统经济理论中关于税收对就业影响的研究是从劳动供给曲线入手的，重点是分析所得税对劳动供给的抑制作用。这些分析是基于西方国家劳动力短缺的现实进行的，与我国目前的劳动力供给绝对大于劳动力需求的形势是大相径庭的。所以，西方经济理论只能当作我们解决就业问题的参考，而绝不能作为依据。我们并不否认，税收是影响劳动就业的一个重要因素，但在现实中，这种影响到底有多大，还是一个经验问题，至今尚无定论。
三、税收优惠促进社会就业的效应分析
（一）不利于政府进行宏观调控
要确保经济又好又快地发展，政府就必须制定科学、合理、有效的产业政策，运用各种手段对经济进行宏观调控，以确保各产业平稳、均衡、协调发展。税收作为政府调控经济的重要杠杆，其优惠政策的制定必须以国家的产业政策为导向，而不能孤立地以某一个别目标为“指南针”。一些学者认为，第三产业和中小企业可以吸收、接纳较多的劳动力就业，因此主张税收优惠应尽可能地向第三产业和中小企业倾斜。笔者认为，在经济快速发展、竞争日趋激烈的今天，第三产业的资本有机构成和用人要求、条件也有了大幅度提高甚至是质的改变，早已今非昔比。据世界银行经济学家进行的调查研究发现，目前在第三产业中，能够以税收优惠促进就业明显增长的行业极为有限，仅仅又是科技含量低但弹性需求较大的劳动密集型终端服务业。那些把第三产业简单等同于劳动密集型行业的错误观点，必然会降低税收优惠的“含金量”，导致税收优惠产生“优”而不“惠”的结果。所以，试图通过单纯给予第三产业税收优惠以缓解目前的就业压力，促进就业增长的政策，其最终效益将是极为有限的。至于中小企业，由于其生存力和竞争力较为有限，在宏观经济面没有较大变化时，其总体大致会保持现有的规模和水平，难以产生超常规的“跨越式”发展。我们应当清醒地认识到，欧美一些国家对中小企业予以扶持，给予税收优惠，其主要目的在于“养鸡下蛋”——涵养税源，绝非单纯促进社会就业的目标。所以，支持中小企业发展只能作为增加就业需求的有益补充，而不能当成解决失业问题的主要途径。相反，我们需要注意的是，长期以来，制造业一直是（还将是）我国经济快速增长的“主发动机”，其在国民经济中的地位和比重一直是居高不下。不仅于此，制造业还吸收了近一半的城市劳动力，并已成为接纳农村剩余劳动力的“大水库”。所以，片面地对第三产业予以税收优惠，会对制造业等其他产业产生巨大冲击，进而打破产业间的平衡，对国民经济持续、稳定、均衡、协调发展产生扭曲效应，不利于政府进行宏观调控。
（二）不利于企业进行自我完善和自我发展
众所周知，经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡，是各国政府努力追求的目标。按照经济学分析，经济的增长必然引起对生产资料和劳动力需求的不断增加，有利于社会就业问题的解决。在传统的经济理论中，经济增长率高低和失业率高低呈反向关系，即经济高增长往往出现低失业，而经济低增长则常常伴随高失业。于是，有许多学者以美国经济学家A·奥肯在上世纪60年代提出的用以说明失业率与实际国民收入增长率之间关系的经验规律——奥肯定律（Okun's law：失业与实际GDP之间呈负相关关系，即失业每减少一个百分点与实际GDP增长提高两个百分点左右相关。）为依据，提出以减免税等税收优惠政策来减轻企业税负，刺激经济发展，进而带动社会就业的增长。而笔者认为奥肯定律的实效性和合理性在今天须大打折扣。因为它假定人均产出国民收入的劳动生产率不变，总需求扩大引起的国民收入增加与就业水平提高才是同步、同比例的。但我国目前正处于工业化中期阶段，经济增长方式的转变和经济结构的调整，都是以科技进步和劳动生产率提高为支撑点的。21世纪是以现代科学技术为核心，建立在知识和信息的生产、存储、使用和消费基础上的知识经济时代，是以科技创新的速度、方向来决定经济的成败和企业的命运，所以大力促进科技进步，努力提高劳动生产率才是推动经济健康发展、增强企业竞争力的必由之路。但是科技进步会引发企业资本有机构成的提高，进而对社会就业产生抑制和排斥，无助于解决目前的失业难题。这主要包括两个方面：一方面是革新型科技进步。它会提高生产效率，使原有的工作量只需较少的人员来完成。企业要降低成本，追求盈利，自我发展，就必然要减少员工，增加失业。另一方面是创新型科技进步。它会细化社会分工，从而形成新型产业，创造出新的工作机会。新型产业虽然增大了劳动力需求，但它需要的劳动力，素质高、技能强、业务熟、年纪轻，而从企业中被淘汰出来或从被淘汰企业中游离出来的大量职工，即目前失业群体中的“主力军”，则由于文化少、素质差、技能低、年纪大而很难甚至不可能进入新型产业，所以也就谈不上切实减少失业，促进有效就业。由此可见，在经济高速发展的今天，以科技进步为“引擎”的企业自我完善、自我发展，挤压和排斥了劳动力的使用，降低了就业弹性系数。可见，高的经济增长率并不必然带来高的就业率。近年来，我国所呈现的经济增长率保持高位运行而就业弹性却持续下降甚至负增长的局面，正是说明，在劳动力供给绝对过剩的条件下，就业水平绝非简单地取决于经济增长速度，还要受到就业弹性系数的影响和制约。同样，就业弹性系数也绝非税收所能决定，而要受到产业结构、城镇化程度、企业规模和劳动者素质等多方面因素的制衡。对于企业来说，企业间的竞争与其说是产品的竞争，还不如说是人才的竞争。但目前的税收优惠是以减免税为诱因，将解决就业问题演变成了一个被动的安置劳动人口的过程。而需要安置的就业弱势群体中很大一部分成员不仅文化少、技能低、素质差、年纪大，而且思想僵化、观念守旧、不思进取、依赖感强。可想而知，企业若要享受税收优惠，则必须要（被迫）招雇“劣质”劳动力，其结果必然是效率丧失，效益减少。此举无异于饮鸩止渴。因此，税收优惠，以牺牲效率与效益为代价来促进社会就业，显然不利于企业的自我完善和自我发展。
（三）不利于劳动力市场的培育和建设
由于计划经济时期中的劳动力就业，主要是以政府计划分配、统一安置等行政形式实现的，因此，一些学者至今仍习惯性地认为，促进社会就业就是意味着政府应以行政计划或行政命令的方式包办就业，促进社会就业的税收优惠政策自然也理因如此。对此，笔者不敢苟同，而是认为，在市场经济中，失业是客观存在的，而我国经济转轨过程中所呈现的自然失业率偏高的现象也是不可避免的，所以，我们既不能惧怕它，也无须回避它，而是应当以理性的目光正视它，分析它，合理界定政府与市场在促进就业中的职责与分工，运用综合手段加强人力资源的开发建设，充分完善劳动力市场，维护和尊重劳动力市场机制，引导劳动者自主就业。纵观世界，经济发达国家在追求充分就业的过程中，其政府皆不约而同地将努力的重点置于劳动力市场的建设和完善方面，力求发挥市场的竞争机制，激发市场的效率机制，进而有效地促进社会就业。而在我国向市场经济转轨并引起剧烈的社会变迁的今天，以促进社会就业为目的的税收优惠政策却以牺牲公平和效率为代价，抛弃了税收中性原则，因而，也就不可避免地破坏或阻碍了劳动力市场的培育和建设。不可否认，目前我国劳动力市场的缺憾和低效已严重地阻碍了劳动力供求信息的传递和劳动力资源的流动。现有的劳动力市场并不能使绝大多数劳动力得到最大程度的满足和各类劳动力资源得到最大程度的利用。因此，促进社会就业的税收优惠政策并不利于建设和完善劳动力市场，更谈不上充分发挥市场功效，鼓励劳动者自主创业；引导劳动者自主就业。事实说明，税收优惠的激励机制并不能切实地激发劳动力市场的效率机制，自然也就难以有效地促进劳动力就业。
综上所述，实践证明，以税收优惠来促进社会就业的政策不符合市场机制和经济规律，是“赔了夫人又折兵”的做法，是得不偿失的，也是与科学发展观背道而驰的，所以，也就不能也不应作为促进社会就业的长效机制来加以确立。由此可见，税收优惠，绝非促进社会就业的“灵丹妙药”。
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