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《中华人民共和国预算法》自1995年1月1日颁布实施以来，有力地促进了各级人大对财政预决算的审查和监督，各级政府、财税部门和各单位依法加强财政预算管理，促进了财政职能转变及我国公共财政基本框架的建立。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政改革的不断深化，现行《预算法》已日益显露出一些弊端，同时也出现了新的法律空白。这些问题在一定程度上削弱了《预算法》的权威性，为此我们提出修改和完善的一些思路。
一、赋予《预算法》在财政预算管理领域的绝对权威性
从法律体系之间的关联性及自身的严密性方面看，《预算法》主要存在两个方面的问题。一是受其他法律法规的冲击较大。如《教育法》、《义务教育法》、《农业法》、《科技进步法》、《中共中央关于加强精神文明建设若干重要问题的决议》、《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》等，再加上一些部门、地方的法规、规章，都对相关预算支出安排方式提出了硬性要求，或按经常性收入增长幅度，或经常性支出增幅、或总支出增幅、或支出比重等，总之是就相关支出的规模和水平提出的具体参照标准。这些规定不仅严重地肢解了财政职能，对预算编制、预算的正常执行都带来了较大的困难。特别是对于部分财政困难的地方，由于受财力所限，基本支出尚难以保障，实际上也难以达到各项法律规定的要求。从另一方面讲，在当前财政可分配资源总体上短缺的情况下，以法律的形式确保某一领域的利益的方式也在一定程度上侵占了其他公共事业的权利。二是《预算法》对违反财政管理体制、违反财政纪律的行为的处罚措施力度偏弱，对诸如截留、挪用财政资金，偷逃税款等各种违法乱纪行为，欠缺强有力的处罚办法。建议从以下几个方面加以完善：
（一）确立预算法在管理国家经济事务中的基本法地位。如凡涉及财政收支预算安排的原则及数额，各级财政应根据年度预算的具体情况，按照收支平衡的原则决定。其他法律、法规及相关政策不得自行规定，同时删除或调整有关安排支出的规模、数额的具体条款。此外，建议结合我国国情，对支出预算安排的原则、顺序等（如吃饭与建设的关系），在《预算法》中作出明确规定。对一些财政必须予以保障的重点支出，改为在安排年度预算时作具体要求。
（二）适当增加对违法违纪行为的处罚措施等相关内容。现行《预算法》的各项规定，正面规定的多，处罚的措施少。当前各级财政部门、审计部门对违反财经纪律的认定和处罚，仍然主要依据1987年6月国务院颁发的《关于发布违反财政法规处罚暂行规定的通知》（国发[1987]58号，以下简称《通知》）的有关规定。我们认为，首先，《预算法》最好能够包括《通知》的主要内容，或者至少明确指出具体处罚办法，并按《通知》规定执行。其次，《通知》的具体内容也要进行适当修改，以更好地体现与时俱进的要求，服务于改革和发展的需要。
（三）赋予财政部门对则政收入更权威、更直接的监督和处罚权限。对收入征管部门不依法征管而造成财政收入流失的，《预算法》第五十一条规定“政府财政部门有权对本级各预算收入征收部门征收预算收入的情况进行监督检查，对擅自减征、免征、缓征及退还预算收入的，责令改正。”尽管这项规定有一定的权威性，但力度不够，一是只能“责令改正”，不能直接下达处罚决定，收缴应征收入；二是不能对征收部门进行处罚。作为财政收入管理的权威机关——财政部门应该具备这两项处理权限，建议增加相关条款。
二、关于政府预算的内容和形式
（一）进一步拓宽政府预算核算的范围。目前《预算法》规定的政府预算只包括预算内一般预算和基金预算，这两块资金自成体系，没有融合在一起。预算外收支、部门自有收支、以及部分债务收支并没有纳入到政府预算的核算范围之内，显得比较狭窄和单薄。
随着财政改革特别是部门预算改革的深化和完善，部门预算将部门预算内外所有资金、经营性收支和其他收支全部纳入范畴统一核算，综合平衡，为我们提供了一种有价值的范例。部门预算如此，作为部门预算汇总的政府预算，自然也应与之接轨，在内涵和外延上保持高度的统一。因此建议《预算法》应将政府收入的所有来源，以及政府支出的总量，包括一般预算、基金预算、预算外资金、社会保障基金及债务收支等全部纳入预算收支的范围。在科目设置上适应部门预算、收支两条线、国库集中支付等财政改革的要求，并借鉴国际通行的做法，重新制定完整、全面、明细、规范的政府收支分类体系。在预算收支平衡方式上由原各体系自求平衡政府收支改为统筹综合平衡。在实现政府预算与部门预算的有机衔接、形式和内容统一的前提下，提高政府统筹财力的支配能力，提高财政资金的使用效益。
将地方政府债务纳入预算管理具有重要的现实意义。《预算法》第二十八条规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但实际情况并不乐观，从近几年集中显现出来的债务风险可以证明这一点。分析原因，最根本的并不在于借债本身，很重要的一个原因，是借债过度和缺乏制约造成的。因此采取关后门、开前门，允许地方政府有限制的举债，并纳入预算管理，履行必要的审批程序，将有助于控制债务总额，防范债务风险。
（二）进一步规范政府预算的形式。《预算法》第二十六条规定“中央预算和地方各级预算按照复式预算编制”，迄今为止对于复式预算的分类、编制方法和实施步骤等国家未作统一规定。除中央本级财政按经常性和建设性预算两块编制复式预算外，地方各级政府基本上未按复式预算分类方法编制和组织预算执行，即使个别地方在运行，但也缺乏统一性和规范性。我们建议，按照前述综合预算的构想，进一步改革政府预算收支科目体系，完善现有的功能分类，进一步建立健全经济分类，就基本能够满足需要，而不需要另行再搞一些口径繁杂的复式预算。
（三）进一步优化政府预算的模式。《预算法》规定县以上各级人代会要对本级总预算草案及执行情况向人大作报告。本级总预算是由本级预算及汇总的下级预算组成，由于各地人代会召开时间的不一致，上级政府在向人大作报告时，下级的预算草案大多还未被审查通过，往往只能由上级政府代为编制。这种由上级代编的预算与下级人代会审查通过的预算之间一般都存在较大的差距，因此建议各级政府只向人大报告本级预算草案和预算执行，不报告汇总的下级预算草案和预算执行。
三、关于预算审查和批准的程序
（一）建议将预算草案的审批机关由人代会调整为人大常委会。《预算法》第十二条规定“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告”，此条明确规定预算的审批机关为人民代表大会，这样对年度预算草案的审查时间受制于地方各级人代会会议召开时间，而各地人代会开会的时间参差不齐（如某市2003年的人代会在9月初才结束），因此给年度预算的执行带来较大的困难，这也给财政和部门的工作带来一定的被动。加之人代会会议议程较多，某种程度上说使预算审查流于形式。因此建议对预算草案的审批机关由人代会改为人大常委会；且为了审查时间的统一和衔接，建议人大常委会对预算草案的批准时间限定在每年3月前，特殊情况可推迟到4月前。
（二）建议预算年度可考虑跨年制。目前的预算年度实行历年制，这样设置虽有利于与各方面经济指标的衔接、统一和及时对比分析，但也难以照顾到个别地方的特殊情况，给预算编制和执行带来一定的困难。因此在条件成熟以后，预算年度可逐步实行跨年制。
（三）为保证当年预算草案批准之前的财政预算的正常执行，建议通过一项临时法案。《预算法》规定，我国的预算年度自公历1月1日起至12月31日止。但中央与地方预算草案要待每年3月份及以后举行的各级人代会审批后才能正式作为法律文件生效，加之人大审查后一月内才能批复预算，这样就导致每年我国前几个月的预算执行就缺乏法律依据。对于这段时间的预算执行，《预算法》第四十四条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出，预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”，这种方式尽管事实上也是可行的，但显然比较松散，缺乏严肃性。因此建议借鉴市场经济国家的通行做法，由人大常委会通过一项临时法案，作为当年正式预算批准前的执行依据。
四、关于预算平衡的保障措施
（一）理顺各级政府收入预算之间的关系。《预算法》第四十五条规定“预算收入征收部门，必须依照法律、法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”。表面上看，财政收入有了保障，实际上，问题并非如此简单。
其一，上述规定的核心是依法征收，但并没有强调收入征收部门按批准的预算组织收入，因此“批准的收入预算”和“依法应征收的收入”这两者之间不能划等号，依法征收并不能保证完成收入预算。
其二，税务征收部门与预算级次不对应。地方政府特别是省以下各级政府的预算收入的分解落实的难度较大，往往需要反复地协调、商量，甚至采取不同形式的“激励”措施才能落到实处，根本不可能做到依法批复。
其三，我国分税制财政体制确定的税收分享格局，与各级财政的预算收入并不是完全相互独立的，加之地方政府几乎没有开征、停征税收的管理权限。在具体的征管上，又难以实行共享税种、分率计征，因此各级政府之间的收入预算与不同税种的收入任务就不可能一致，而出现分歧。以增值税为例，中央的预算、地方的预算以及地方各级的预算相互之间并不衔接。正因为各级政府之间同一税种的收入预算存在着差距，地方某一级税务征收部门将面对两个或两个以上大小不等的收入任务，由于在税收收入任务的安排、落实等方面存在制度上的漏洞，从而引发了许多人为不规范的现象发生。
针对上述问题，建议《预算法》从四个方面加以规范：一是明确预算收入征收部门不仅要依法征收，也要确保本级人代会批准的收入预算的完成。二是明确地方国税部门、地税部门为地方预算收入的责任人，由同级财政部门按本级人代会批准的收入预算正式批复税务等征收部门。三是必须同时确保本级预算和上级预算的全面完成。四是中央必须赋予地方必要的税收管理权限，以保证地方政府拓展财源，实现财政收支平衡而采取必要的增收措施。
（二）进一步规范预算执行过程中收支政策调整的行为。《预算法》规定各级政府的预算草案经人大审查批准后，即具有法律效力，各有关部门必须严肃认真地执行。但在实际执行过程中，由于国家和部分地区又频繁出台一些政策，尤其是减收增支政策，不仅给年度预算的执行和平衡带来较大的困难，也使得预算的调整较为频繁，影响了预算的权威性。因此，为减少预算执行中的调整频率和对当年预算收支平衡的影响和冲击，建议对地方预算草案经人大审查通过后，执行中国家出台的减收增支政策而影响到地方平衡情况的，中央要给予相应的补助。同时为减少对当年预算的冲击和影响，建议国家出台的减收增支政策尽可能推迟到次年预算年度开始后执行。
（三）适当增大政府和部门对急难事件的处理能力。一是提高预备费的比例。《预算法》第三十二条规定“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，用于当年预算执行中的救灾开支及其他难以预见的特殊开支”，这一规定范围太窄，难以满足各地的实际需要。近年来，随着财政改革特别是部门预算改革的深化。政府预算和部门预算的准确性、科学性逐步提高，预算的刚性和约束力得到增强，与此相对应，各级政府调控的余地在减少，处理急难事件及其他不可预见开支的能力在减弱，自求平衡的难度加大了。为了改善这一状况，建议适当调整预备费设置比例的上限，由现行的1-3%改为1-8%。二是适当提高部门机动金的比例。为保证各部门严格执行年度预算，并能及时妥善处理一些突发事件，建议在部门预算中明确设置一定比例的部门机动金。
五、完善中央对地方转移支付的法律法规
为缓解经济欠发达地区的财政困难状况，支持西部大开发、实现区域间经济协调发展，必须建立健全财政转移支付制度。近年来，中央对地方的财政转移支付力度在逐步加大，但尚未制度化、法制化。建议《预算法》增加有关条款，明确预算年度中央财政对地方财政的转移支付的基本原则、补助额度等内容，做到有法可依。同时，为使地方政府预算编制更加科学、完整，建议对转移支付等财力性补助在年度开始前提前下达地方。
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