关于修订《统计法》问题的主要思考，本文主要内容关键词为：统计法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《统计法》修订，已列入八届全国人大常委会五年立法规划。根据《１９９５年全国人大常委会会议审议法律草案的安排意见》，８月份召开的全国人大常委会第十五次会议将对《统计法修正案》进行初步审议。
修订《统计法》对我国统计事业的进一步发展关系重大，确实是我国统计工作中的一件大事，各级统计机构和广大统计人员都非常关心。为此，我就有关《统计法》修订的一些问题，谈谈我个人的主要思考和想法，并希望各方面的专家、学者积极参加讨论研究，更好地搞好《统计法》修订工作。
一、现行《统计法》中存在的主要问题。
现行《统计法》是１９８３年１２月８日经第六届全国人大常委会第三次会议审议通过，并以中华人民共和国主席令予以颁布。从此，新中国就有了第一部比较完备的国家统计法律，使我国统计工作进入了有法可依的新阶段。《统计法》颁布１１年来，对于有效的、科学地组织统计工作，保障统计资料的准确性和及时性，更好地发挥统计信息、咨询、监督整体功能，发挥了重要的法律保障作用。对这一点，我们必须给予充分肯定。
同时，我们也应该看到，现行《统计法》是在我国改革开放初期制定的，带有浓重的计划色彩，许多方面已不适应社会主义市场经济的发展。通过１９８９年和１９９４年的两次全国统计执法大检查，比较全面地摸清了现行《统计法》中存在的比较突出的问题。主要的有下列几个方面：
（一）关于法律责任的规定过于原则，局限性大，可操作性差，缺乏经济处罚和刑事处罚的具体规定。
现行《统计法》中，关于行政处分的处罚条款，是根据在高度集中的计划经济模式下主要依靠行政手段来组织统计工作的思路制定的。因此，《统计法》不仅对改革开放以来的日益增多的“三资企业”违反统计法律如何处罚缺乏规定；就是对国有企业，随着承包、租赁制的推行及股份制改造，企业的法人代表不再是国家工作人员，也使《统计法》所规定的行政处分条款难以执行，严重影响统计执法。
（二）《统计法》第六条的规定，难以保障统计机构和统计人员独立行使职权。
现行《统计法》对统计机构和统计人员独立行使职权，不仅缺乏必要的法律保障措施和机制，而且有的条款还为行政领导干预统计，开了方便之门。例如，《统计法》第六条规定，就为个别行政领导藉口“数据计算或者来源有错误”进行修改统计数据提供了“法律依据”。
（三）调查对象缺乏约束规范，统计调查项目缺乏集中统一管理。
在目前多种所有制形式并存，跨地区、部门、行业的生产经营单位日益交叉和增多的情况下，统计调查对象复杂多变，统计调查难度空前增大，而现行《统计法》对新出现的调查对象缺乏约束规范。
对统计调查项目的管理也不科学、不严密。例如，《统计法》第八条关于部门统计调查项目审批权限的规定，采取了“系统内”、“系统外”这一含混不清的概念，没有真正划清哪些项目需要由政府统计机构审批，哪些项目需要备案。因而，导致各业务主管部门多头向下，随意制发统计报表，成群结队地到基层采集信息，这不仅加剧了基层统计人员的负担，而且往往造成报表多乱、数出多门、信息混乱，以至使决策者无所适从。
（四）关于统计管理体制、统计职能与任务、统计调查方法的规定，与当前社会主义市场经济的发展也不相适应，需要加以修改。统计信息市场管理、统计单位登记等问题，也应根据实际情况的新发展作出规定。
二、修订《统计法》的基本原则及修订的主要方面。
遵照李鹏总理关于“依法统计，准确及时”的题词精神，和邹家华副总理关于“真正把统计工作纳入法制的轨道”的指示，当前必须抓紧对《统计法》进行较大的修改，争取在１９９５年上半年报国务院原则通过后，８月份提请全国人大常委会审议通过。
修订《统计法》，我们认为，必须坚持按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，以满足科学决策和现代化管理的需要出发，遵循下列五条基本原则：一是保障统计数据的准确性、及时性的原则；二是保障统计机构和统计人员依法独立行使职权的原则；三是保障国家秘密和被调查者单项资料秘密不被泄露的原则；四是保障统计工作统一性的原则；五是保障统计信息社会共享的原则。要认真总结国内的实践经验，同时，要借鉴国外的成功做法，使统计法律条款规定既明确、又具体，保障统计改革和建设的顺利进行，使统计在国家科学决策和管理中发挥更大作用。
修订《统计法》，国家统计局领导一直是很重视的，着手比较早。早在１９８９年１１月，国家统计局就１９８９年全国统计执法大检查情况向全国人大财经委进行了专题汇报，在汇报中提出了现行《统计法》存在的主要问题和修订《统计法》的建议。陈慕华副委员长及财经委的各位委员在听取汇报后，要求尽快着手进行《统计法》的修订工作。根据这个要求，国家统计局于１９９０年３月就成立了《统计法》修订领导小组，制定了修订工作计划和工作步骤，并确定了对《统计法》若干主要条款进行修改的原则，经过艰苦细致的工作，于１９９１年７月形成了《统计法修正案》（征求意见稿），广泛征求了各地区、各部门的意见。从征求的意见看，许多地区和部门普遍认为，近年来统计部门为了适应社会经济发展的需要，统计的管理体制、基本职能、调查方法体系等方面，进行了一系列改革，积累了一定的经验。对这些成功的作法和经验，应当在修订后的《统计法》中予以体现，并以法律的形式给予肯定。同时，现行《统计法》存在的问题是多方面的，涉及到许多条款，不能仅限于修改法律责任等个别条款。修订领导小组经商请全国人大财经委、国务院法制局同意，决定在原有的对《统计法》若干主要条款进行修订的基础上，对现行《统计法》作较全面的修改。
１９９３年，全国人大常委会将《统计法》修订列入五年立法规划的第一类立法项目。近两年来，修订领导小组抓紧做了大量的调查研究和论证工作，广泛征求了各地区、各部门统计机构和有关法律专家等各方面的意见，认真总结了国内的统计实践经验和地方统计立法经验，并借鉴了国外统计法的成功做法，经数易其稿，拟出了《统计法修正案》（送审稿），并已于１９９４年底报送国务院。
《统计法修正案》（送审稿），对现行《统计法》作了２０多处的改动，修订内容主要涉及到以下７个方面：
（一）关于统计基本职能问题。
十多年来，随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，党中央、国务院和地方各级党政领导加强科学决策和管理，对统计工作提出了更高的要求，我国统计工作的职能和基本任务有了较大的变化。对统计职能问题，国家机构编制委员会于１９８８年７月批准的《国家统计局“三定”方案》中作了明确规定：国务院于１９９４年２月２４日批准的《国家统计局职能配置、内设机构和人员编制方案》再一次作了明确规定：“国家统计局应建设成为社会经济信息的主体部门和国民经济核算的中心，成为强有力的国家统计监督机构和重要的咨询机构”。在１９９１年１月份召开的全国统计工作会议上，李鹏总理对统计部门的职能问题进一步作了肯定和概括。近几年来，各级统计部门为各级党政领导提供了大量统计信息；同时，充分利用所掌握的统计信息，深入开展综合分析和专题研究，为各级党政领导进行科学决策和管理提供了一大批质量较高的统计分析资料，较好地发挥了统计咨询和统计监督作用。１９９２年８月，国务院颁布的《关于实施新国民经济核算体系方案的通知》指出：从１９９２年开始实施新国民经济核算体系，其实施办法由国家统计局会同有关部门研究制定。
根据统计工作的实际和上述有关规定，建议将第二条修改为：“统计的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计信息和咨询、实行统计监督。”同时，把四条第二款修改为：“国务院设立国家统计局，组织、领导、管理和协调全国统计工作和国民经济核算工作。”
（二）关于统计机构和统计人员独立行使职权问题。
现行《统计法》第六条规定，“领导人对统计机构和统计人员提供的统计资料不得修改。”但是又规定，“如果发现数据计算或来源有错误，应当责成统计机构、统计人员和有关人员核实订正。”这一规定，不仅不能保障统计数据的准确、可靠上报，在实践中往往成为行政领导人干预统计数据的法律依据。一些领导人借口“统计数据计算或来源有错误”，干预统计工作，随意篡改统计数据。在征求意见的过程中，大写一致要求修改这一条款。国务院批准的国家统计局《关于加强统计工作，充分发挥统计监督作用的报告》中也明确提出：“统计部门依法上报的统计数据、统计报告，任何地区、部门、单位和个人都不得干预，如有意见可另行上报。”有鉴于此，建议将现行《统计法》第六、七条合并，修改为：“统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权不受侵犯”；“统计机构和统计人员依照本法和统计制度的规定，如实提供统计资料，准确、及时地完成统计工作任务，保守秘密”；“各地方、各部门、各单位的领导人对统计机构和统计人员依照本法和统计制度提供的统计资料，不得修改；不得授意、胁迫他人进行修改”。
（三）关于统计调查的管理问题。
统计调查是统计工作管理的重要环节。由于现行《统计法》对有关统计调查管理的规定，存在的问题比较多，因此建议对现行《统计法》第八、九条中的有关内容作较大的修改。主要涉及下列内容：
１．关于统计调查的分类问题
现行《统计法》将统计调查对象笼统地作系统内和系统外的划分，概念模糊，缺乏必要的科学性，造成统计调查项目重复、矛盾。为此，建议《统计法修正案》中对统计调查作了如下划分：
①根据组织实施主体的不同，将统计调查划分为国家统计调查、地方统计调查和民间统计调查。并规定，对国家统计调查和地方统计调查所需的资料，任何单位和个人均有义务无偿提供。对民间统计调查，则可以根据自愿原则予以填报。
②根据审批机关的不同，将国家统计调查划分为指令统计调查、审批统计调查。指令统计调查由国家统计局拟订，或由国家统计局与国务院有关部门共同拟订，经国家统计调查审议委员会审议，再由国家统计局报国务院审批后，以国务院总理令下达。审批统计调查由国务院各部门拟订，报国家统计局审批后由部门组织实施。
２．关于统计调查方法问题
普查是国家为全面了解、掌握某项重要国情国力而专门组织的全面统计调查。从我国实施统计普查制度的实践来看，普查应当根据需要和可能相结合的原则统筹安排，形成周期性的制度。鉴于目前关于人口、工业、农业、第三产业和基本统计单位的普查，在内容、时间、组织实施和经费等方面尚未以法律形式予以明确，这就在一定程度上制约了这一制度在我国的应用和实施，影响了统计工作的正常开展。为此，建议在《统计法修正案》中对有关普查问题作比较详细、具体的规定。
我国现行的统计调查方法体系，是在高度集中统一的计划经济体制下形成的。长期以来，基本上依靠全面统计报表采集统计信息。这种以全面统计报表为主的统计调查体系，在经济结构日趋复杂化和利益主体日趋多元化的格局下，统计数据逐级汇总、层层上报受到的干扰越来越多，统计信息失实的问题越来越严重，必须尽快进行改革。抽样调查方法具有数据比较准确、环节少、效益高、科学、方便、灵敏等多种优点。在国际上，抽样调查方法已为世界各国普遍采用；在我们国家已有相当部分统计指标是依靠抽样调查方法获得的。为此，建议将现行《统计法》第九条修改为：国家统计调查应根据调查内容和调查对象的特点，采用全面统计调查与非全面统计调查方法进行，建立周期性普查、定期的抽样、重点调查、必要的全面统计报表及科学推算结合运用的科学的统计调查方法体系。
（四）关于统计资料的管理问题。
统计资料的管理，主要包括以下两个方面的内容：
１．关于统计资料公布的管理
统计部门既是统计信息的管理者，又是统计信息的搜集、加工、整理和对外公布者。统计部门获取统计信息，主要有两种途径：一是依靠行政手段，利用国家和地方行政经费，通过进行统计调查获得；二是接受委托调查，通过抽样调查或对已有的统计信息进行再加工获得。对通过前一种途径获得的统计信息，必须实行社会共享，并定期向社会公布，以满足社会各界对统计信息的需求。对通过后一种途径获得的统计信息，由于是为满足有关组织和个人的特殊要求而进行的，国家行政经费也难以负担，统计部门没有义务无偿提供，但可以接受支付费用的有关组织和个人的委托调查。为此，建议在《统计法修正案》中增加有关规定：国内外组织或个人需要了解定期公布以外的统计资料，可向有关统计机构查询或者委托调查，由此所支付的各种费用，应由信息使用者或委托调查者承担。
２．关于统计资料保密的管理
现行《统计法》第十四条规定：“属于私人、家庭的单项调查资料，非经本人同意，不得泄露”。这一规定，忽略了企业法人这一经济组织。企业法人是统计的义务主体，应按《统计法》的规定向统计部门报送统计报表。而这些报表中的某些数据，必然能反映或涉及企业的经营秘密。如果随意公布企业的这些统计资料，势必会泄露企业的经营秘密，影响企业的正常生产经营活动，使企业在市场竞争中处于不利地位；同时，将严重影响企业对统计调查的合作和支持。为此，建议将现行《统计法》第十四条后半部分修改为：“被调查者的个别调查资料，非经有关被调查者书面同意，不得泄露”。
（五）关于法律责任问题。
现行《统计法》第二十五条规定了统计违法行为的三种责任方式，即行政处分、刑事处罚、暂停营业或吊销营业执照（仅限于个体工商户）。该规定无论从适用范围、责任程度还是违法行为的处理权限方面，均具有很大的局限性，而且关于刑事责任的规定过于笼统，缺乏可操作性。
１．从适用范围上看，现行《统计法》所规定的三种责任方式存在很大的局限性，不能适用于所有统计违法者。行政处分，只能针对国家公务人员；暂停营业、吊销营业执照只限于个体工商户；而刑事责任的追究则只适用于违法情节严重的直接责任人员。随着现代企业制度逐步确立，作为经济生活主体的企业，无论属哪种所有制形式，对其统计违法行为均不能适用行政处分的责任方式。而行政处罚又仅限于对个体工商户的一种处罚方式，显然已无法适应变化了的经济生活的要求。
２．从责任程度上说，现行《统计法》对统计违法行为的责任人员处以行政处分，情节严重、构成犯罪的追究刑事责任，而对于违法情节轻微，尚不构成行政处分的违法行为，则缺乏必要的手段予以规范。比如，在统计工作实践中经常遇到的拒报、迟报统计资料的行为，如给予行政处分在实践中根本行不通。
３．对统计违法行为的处理权限上有很大的局限性。就行政处分而言，行政处分权和行使是以处分人与被处分人具有上下级的隶属关系为前提的。按现行《统计法》的有关规定，统计部门只能向有关主管部门提出给予行政处分的建议，而有不少统计违法行为是由主管部门授意或支持的，因此主管部门往往对违法人员进行袒护，对统计部门的行政处分建议置之不理，使案件久拖不决。
４．关于统计犯罪问题的规定太笼统，可操作性差。现行《统计法》对违法主体，在什么情况下构成犯罪、罪与非罪的界限、如何定罪量刑等均未作规定，使人民法院在审判实践中无所适从，难以操作。实践中，违法情节恶劣、给国家和人民利益造成重大损失的情况屡有发生，确需法律作出明确规定。
鉴于上述原因，建议将现行《统计法》第五章法律责任部分作较大修改。首先，关于行政处分，在《统计法修正案》第二十六条中明确严重警告、记大过等行政处分措施在不同情形下的具体适用。其次，关于刑事责任问题，明确规定构成犯罪的具体情形及量刑幅度，“对于情节严重、给国家社会造成重大损失的犯罪行为处以三年以下有期徒刑或拘役”。第三，关于行政处罚问题，在《统计法修正案》中，对于违法情节轻微的违法行为规定责令改正、通报批评的措施予以纠正，以便及时避免或减少损失；同时，规定可以适用于所有违法行为主体的惩罚措施－－罚款。
（六）关于统计单位登记问题。
根据发展社会主义市场经济的新形势，为加强对统计单位的管理，保证统计数据的准确性，在我国实行统计单位登记制度势在必行。为此，建议在《统计法修正案》中增加有关统计单位登记的条款。增加这方面的统计法律规定条款，主要鉴于下述情况：
１、实行统计单位登记制度，是适应社会主义市场经济发展的需要。改革开放前，我国实行的是计划经济体制，统计调查对象较为稳定，统计单位、统计项目遗漏统计的现象比较少。改革开放后，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在发展国有经济的同时，个体经济、私营经济、股份制经济、外资企业及其他非国有经济成份不断发展，不仅调查对象数量巨增、构成日趋复杂，而且对统计部门的合作与支持程度显著下降，使统计单位、统计项目遗漏统计的现象时有发生，严重影响了统计数据的准确性。为了保证统计数据的准确性，确保统计单位不重不漏，就必须对全部统计单位依法进行统计登记。
２、实行统计单位登记制度，是改革我国统计调查方法，建立以周期性普查为基础、以经常性抽样调查为主体的科学统计调查方法体系的前提和基础，大力推行抽样调查，普查仅是取得抽样框的一种手段，但普查不可能年年都搞，也不可能什么项目都搞，对不搞普查的项目，就必须通过统计登记掌握全部统计单位的基本情况。
３、实行统计单位登记制度，具有工商、税务登记不可替代的作用。工商、税务登记仅限于工业、商业企业；同时，登记的内容也仅限于这些企业的名称、地址、资金、经营性质等方面，不能满足开展统计调查特别是抽样调查所必须掌握的多方面资料。同时，实行统计登记是由统计工作的性质所决定的。
４、我国一些地方的实践经验说明，实行统计登记制度对统计工作具有较大的促进作用。目前，湖南、山西、天津、吉林、江西、山东等省（市）统计工作搞得比较好，基础工作比较扎实，其主要原因就是在这些省（市）的地方统计立法中规定了有关统计登记的内容，实行了统计登记制度。实行统计登记制度，对搞准统计单位、理顺统计关系、整顿统计工作秩序、保证统计数字的准确性和及时性等，具有其他方式无法替代的作用。
根据以上情况，特建议在《统计法修正案》中增加“国家建立统计单位登记制度和周期性普查制度”的规定。
（七）关于统计信息市场管理问题。
随着社会主义市场经济体制的确立和完善，社会各方面对统计信息的需求急剧增加，我国的统计信息业得到了迅猛发展。一方面统计师事务所等民间统计机构，统计信息咨询服务中心、社会经济评价中心等不同种类的信息经营机构蓬勃发展，种类繁多，经营范围各有差异。另一方面，统计信息商品交易十分活跃，统计信息服务形式多样。除了接受委托调查、统计信息使用权转让等服务形式外，还出现了统计信息发布、社会经济评价、统计信息网络服务、统计信息交易场所服务等新的服务形式。但是，目前在统计信息市场管理方面跟不上，存在着不少问题：一是一些单位不具备统计信息经营条件，随意提供虚假信息或不科学的信息；二是一些本应无偿向社会提供的公益性信息，也被一些信息经营单位以有偿服务的形式投入到统计信息市场；三是一些信息经营单位随意泄露被调查者的单项统计资料，侵犯公民、法人的合法权益。这些问题的存在，使统计信息市场一度出现过混乱，甚至扰乱到了正常的统计工作秩序。究其原因，主要是统计信息管理方面无法可依，缺乏必要的法律规范和依据。
根据上述情况，建议在《统计法修正案》中增加有关统计信息市场管理方面的条款。在总则中规定：“统计机构应充分开发利用统计信息资源，规划、管理统计信息咨询服务业，建立健全统计信息公布制度，实行统计信息社会共享”。并在各级政府统计机构的主要职责中，增加一项职责：“规划、协调全国社会经济统计信息咨询服务行业，积极培育和发展信息咨询服务市场。”
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