摘要：随着政府财力与增长的基础项目建设矛盾越来越突出，采用融资进行项目建设已经成为一种常态，PPP、BOT、BT等融资形式也随即应运而生，较好的缓解了地方政府短期的资金压力。但由于是新型融资形式，随之配套的制度、管理办法等未及时有效的出台，也给地方政府对于资金监管、项目建设带来了一系列的问题，需要引起共同的关注。
关键词：BT融资；建设；政府投资项目；问题分析
“BT”即英文Build和Transfer的缩写，即意为“建设--移交”，是政府利用非政府资金来建设非营利性公益基础设施项目的一种融资模式，它在解决政府资金短缺、缓解地方财政压力、改善基础条件以及拉动地方经济发展发挥一定的积极作用，在一段时间内成为地方政府非常热衷的融资手段。桐庐县从2010年初开始引入第一个BT项目开始，截止到2017年底，累计实施了十多个BT融资建设的项目，实际投资额约20亿元，引进了一批大型国有或者民营投资管理集团参与到我县政府投资项目建设中来。
随着BT热浪来袭，极大地缓解了地方财政短时的压力，提高了项目运作的时限，把短期无法上马的项目迅速的变为立即可以开工建设的项目。但是由于 BT 模式在我国引入时间较短，各方面的体制机制还不够健全，所以在 BT 模式的实践中，逐渐暴露出一些问题。
一、BT项目存在的问题
（一）投资人确定不透明。从目前已实施BT项目来看，投资人确定基本都是以招商名义进行前期意向性洽谈后，通过直接确定或者“过场式”的邀请招标方式来确定投资人，仅有的一个通过公开招标来确定投资人也通过设置种种限制性条件后，确保了前期已达成初步意向的投资人中标。政府对于BT项目未进行公开招标，缺少了竞价的环节，显然对项目成本控制是存在不利的因素，同时还可能存在暗箱操作、利益输送的嫌疑、造成腐败滋生。
（二）承包人选择未招标。在十个已实施的BT项目中除富春江拆迁安置小区的投资人利用县公开交易平台进行公开选择承包人外，其余项目均由投资人自行确定承包人。从各个BT合同中发现，投资人对政府项目的下浮约定仅在4-8%之间，而市场的下浮行情一般在12-16%，市政绿化工程下浮率更甚。因此在谈判过程中自带承包人是潜在投资人一项 “必须”的要求，投资人可以在自行确定承包人的优势下再从建安工程利润中分得一杯羹，利益达到最大化。
（三）投资回报标准不一。已实施的BT项目中，县本级项目占比40%，由发改部门会同项目主管部门来确定项目投资人；乡镇（街道）本级项目占比60%，均由各乡镇（街道）自行牵头，通过项目主管单位自行洽谈和确定项目投资人。由于没有统一的投资收益标准，同样也因自身财力水平不一、抵押担保及承诺的不一致造成了各项目之间投资回报差异较大。投资回报最低的为14%左右；投资回报最高为25%左右；其余BT项目年化投资回报在基本15-20%不等，这些还未包括建安工程下浮差值利润部分。
（四）合同约定存在缺陷。一是投资总额未约定。目前我县BT项目合同中均未约定投资总额，也就是说没有进行总价约定，而是采用按实调整的模式。这就意味着每变更增加一分钱，投资人就可以额外获得一分钱的投资收益。事实上，从目前项目建设过程中来看，投资控制确实是一个薄弱环节，存在把关控制不严的情况。如已竣工的某某拆迁安置项目（合同价2.1亿元）超概算近五千万元，某福利中心项目（合同价3600万元）超概算约四百万元。此外，在建项目中变更增加金额同样不容小觑。二是工期奖罚约定不合理。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆如某某农民集聚安置项目BT合同中关于工期约定为：“提前竣工按照总建筑面积*10元/㎡给与奖励，延期不罚”，存在严重不对等的情况；某某新村拆迁安置项目和芝溪珑拆迁安置项目的BT合同关于工期延期的约定：“每延误一天按5000元予以处罚”，但是BT投资人与总承包签订的合同关于延期的约定为：“每延误一天按50000元予以处罚”，造成了非建设单位原因造成的延误投资人竟然还有45000元/天收入进账的怪像。所以，上述项目投资人在工期控制中基本疏于管理，造成现今BT项目延期情况严重。
（五）中介服务行业管理混乱。由于部分项目将监理、设计、勘察等关联服务项目纳入BT回购基数，也就是说相关的中介服务单位由投资人来选择和确定，中介结构普遍存在“有奶便是娘”的观念，谁付钱听谁的，造成了竞争机制缺失，有实力的单位被排除在外，同时还为投资人利益最大化大开方便之门，丧失基本职业道德。如某镇窄溪农民集聚安置项目中设计单位对数万平方米地下室地坪采用机场跑道常用的铁砂混凝土，不仅单价高利润厚，而且还易引起投资失控。所幸跟踪审计单位及时发现并提出建议，挽回资金损失400余万元。监理单位对于项目投资控制完全流于形式，变更事项和金额漠不关心，只要投资人有要求，什么字都可以签，情况不容乐观。
（六）项目监管职能模糊。在县级BT项目推进过程中，县委县政府也适时组建了以监察和发改为牵头单位的BT监督领导小组，对全县BT项目开展监督与服务工作并取得了一定成效。但由于纪检监察职能的调整，纪委（监察）机关已逐步退出了日常性的政府管理和协调等工作，使得监管工作处于停滞状态，其它成员单位又没有明确的职责，造成后续BT项目疏于监管，BT项目出现新问题、新情况不知道去如何解决的情况。同时，乡镇（街道）的项目监管更为缺失，乡镇（街道）班子成为了项目建设的决策者、项目建设的监管者，既是“运动员”又是“裁判员”情况较普遍。
二BT项目建设的对策建议
（一）完善地方性BT管理制度。地方政府应当建立健全关于BT项目的管理办法，不仅要制定BT项目计划、确定投资人选择方式、统一投资回报标准限额、完善BT合同约定形式等内容。同时，还应明确BT主管单位和其职责、权限，制定出台BT项目报建、审批流程，杜绝BT项目建设的不规范性和随意性。
（二）夯实项目前期工作。对于拟采取 BT 模式融资建设项目应对项目的可行性、必要性、效益性、建设周期、投资概算、还款来源以及 BT 模式与其他投资方式的成本效益分析等进行充分的论证，在发改部门立项批复同意的基础上，由业主单位完成方案和施工图设计、工程量清单和招标控制价编制，由财政部门评审确定建设成本，并根据市场资金成本合理设置投资回报限额，在投资成本有效控制后才推出对外招商程序。项目前期工作特别是设计方案的稳定程度、设计深度是影响项目投资规模最重要因素，要对建设项目的工程特点、前期工作情况、业主自身的需求和管理能力，以及潜在投资人进行深入分析，以选择对应的实施方式。
（三）规范BT项目建设程序。一是严格履行招投标程序。引入竞争机制才能有效控制项目成本，业主单位应根据建立完善的管理办法，通过公开招标方式择优选择投资人、承包商和关联中介服务行业，确保项目依法招标。二是重视中介服务行业的选择。在BT项目建设中，应当由业主单位公开选择设计、勘察、监理以及咨询单位，明确中介机构的服务主体是业主、监管的对象是投资人和承包商，只有独立引入第三方中介服务，才能为项目质量目标、进度目标和投资目标的实现夯实基础工作。三是注重BT合同关键条款。合同关键条款的约定要充分体现责权利对等和风险共担的原则，要达到使业主和投资人双方都有自觉控制工程造价、节省工程投资的意愿。合同关键条款包括合同价款总额、投资回报率、工期和回购期、工程质量、安全、风险分配、工程分包、工程价款结算方式、投资回报和回购款支付方式、违约责任与索赔、纠纷争议解决程序等。
（四）健全和规范BT监管体系。进一步完善BT项目监督和服务小组功能，明确项目主管和监督责任主体，充分利用小组平台加强BT项目建设的日常监督和管理，配合项目业主和投资人处理、协调BT项目出现的新状况、新问题，积极有序推进我县BT融资建设项目工作。
参考文献：
（1）政府性投资BT融资模式项目的调查与思考《中国城市化》2014.03
（2）浅议政府投资BT融资模式建设项目《中华民居》2014.03
论文作者:郑坤华
论文发表刊物:《基层建设》2018年第12期
论文发表时间:2018/7/9
标签：项目论文; 投资人论文; 融资论文; 项目建设论文; 合同论文; 单位论文; 政府论文; 《基层建设》2018年第12期论文;